CC BY
324
Клепоносова Марина Вячеславовна Kleponosova Marina Vyacheslavovna
кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, декан факультета права
Нижегородский филиал Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (603155, Нижний Новгород, ул. Большая Печерская, 25/12)
candidate of sciences (law), associate professor, honored lawyer of the Russian Federation, dean of law school Nizhny Novgorod branch of the National research university «The Higher school of economics» (25/12 Bol-shaya Pechorskaya str, Nizhny Novgorod, 603155)
E-mail:mkleponosova@hse.ru
Становление и развитие инвестиционного законодательства в России The development of investment legislation in Russia
В статье рассматриваются вопросы, связанные с историей развития инвестиционного законодательства в России, дана характеристика нормативных актов, принимаемых на различных исторических этапах и регулирующих инвестиционную деятельность на рынке ценных бумаг. Особое внимание уделено характеристике инвестиционного законодательства на современном этапе, периода эволюции правового регулирования, которую прошел российский рынок ценных бумаг. Анализируются также и принятые в настоящее время изменения в гражданское законодательство, регулирующее институт ценных бумаг.
Ключевые слова: инвестиционное законодательство, рынок ценных бумаг, акции, акционерные общества, государственные облигации, инвесторы.
The matters relating to the history of the investment legislation development in Russia are considered; regulations, adopted at different phases of history, which govern investment activities in the security market, are characterized. Special attention is given to the characterization of current investment legislation, the legal regulation evolution phase passed by the Russian security market. The currently adopted deregulations, governing the securities institution, are also analyzed.
Keywords: investment legislation, security market, stock, joint stock companies, public bonds, investors.
Потребность в создании правовой базы инвестирования существовала в Российском государстве несколько столетий назад. В 1657 году была учреждена первая акционерная компания «Российская в Константинополе торгующая компания», ее капитал состоял из долей, которые назывались акциями. А принятие в 1699 году одного из первых нормативных актов, регламентировавшего деятельность акционерных (паевых) обществ, официально ознаменовало начало становления инвестиционного законодательства России. Впоследствии число акционерных компаний росло: в 1702 году создан Акционерный эмиссионный банк, в 1798 году — Российско-Американская компания и т. д.
В начале XIX века деятельность создаваемых хозяйственных обществ регулировалась манифестом «О дарованных купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий», который предусматривал три организационно-правовые формы: товарищество на вере, полное товарищество и товарищество по участкам. В 1836 году утверждено Положение о компаниях на акциях. Но на этом деятельность по созданию инвестиционного законо-
дательства не прекратилась, а напротив, в период с 1858 по 1897 год разрабатывается несколько новых положений об акционерных обществах, хотя до 1917 года акционерное законодательство так и не реформировалось.
Параллельно с акционерным зарождался и рынок инвестиций. Обусловлено это было, прежде всего, необходимостью «сбалансировать бюджет», а потому достаточно широкое развитие получили заемные отношения, был осуществлен выпуск как государственных, так и частных облигаций. После отмены крепостного права в 1861 году начинается бурный рост в экономике, который сопровождался быстрым развитием государственных ценных бумаг В это время появляются различные виды облигаций. Целью выпуска государственных облигаций было привлечение не только российского, но и иностранного капитала. Поэтому в период с 1889 по 1896 год правительство выпустило несколько облигаций так называемых «золотых» займов, размещаемых среди иностранных инвесторов. К ним можно отнести — российский 4% золотой заем на сумму 332 млн рублей и 3% золотой заем 1891 — 1896 годов.
Клепоносова М.В. Становление и развитие инвестиционного законодательства в России
Клепоносова М. В. Становление и развитие инвестиционного законодательства в России
Первый этап развития инвестиционного законодательства характеризуется поиском законодателя по созданию такой правовой конструкции построения отношений, которая позволила бы наилучшим образом (прежде всего для государства) урегулировать инвестиционные процессы, протекающие в экономике. Но, несмотря на то, что поставленная задача все-таки не была реализована в полной мере, количество акционерных обществ в России увеличивалось. Несовершенство законодательства вредило в первую очередь частным инвесторам, приводило к нарушениям их прав и законных интересов, которые не могли найти защиты у государства. Характеризуя проблемы в данной сфере, Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «значительная часть акционерных товариществ возникла единственно для целей спекуляций, чтобы поднять ложными слухами цены акций выше номинальных их ценностей и потом бросить все предприятие в руки людей, совершенно неподготовленных и не ожидавших такого исхода» [1, с. 40].
Развитие инвестиционного законодательства было прервано октябрьской революцией 1917 года, которая повлекла за собой национализацию всех акционерных предприятий России. Кардинальные изменения произошли и на рынке облигаций. Советским правительством (Постановление от 3 февраля 1918 года «Об аннулировании государственных займов») с 1 декабря 1917 года все государственные займы царского правительства были аннулированы.
Некоторое изменение ситуации произошло в годы НЭПа. Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 года «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР» вновь создал правовую основу для создания акционерных обществ. Принятый в том же году Гражданский кодекс РСФСР также содержал целый ряд статей, посвященных хозяйственным обществам. Было установлено, что уставный капитал акционерных компаний подлежал формированию за счет взносов учредителей и делился на определенное число акций, которые могли быть именными или на предъявителя; за акционером признавалось право на получение дивидендов, выплачиваемой из чистой прибыли общества; по сделкам, совершенным учредителями до регистрации общества и которые не были впоследствии одобрены общим собранием, перед контрагентами лично и солидарно отвечали эти учредители; исполнительным органом, правомочным заключать сделки от имени общества, признавалось правление акционерного общества.
Что касается упоминания о ценных бумагах, Гражданский кодекс РСФСР 1922 года в статьях 23, 54 охарактеризовал их как «предметы частной собственности». В статье 234 ГПК РСФСР 1922 года была предусмотрена возможность восстановления прав по утраченным юридическим документам в целом, их круг не ограничивался только ценными бумагами. Легальное определение ценных бумаг в
законодательстве того времени можно найти в проекте Торгового свода СССР: «документы, предъявление которых необходимо для осуществления выраженного в них права», однако, как известно, данный проект утвержден не был.
Дополнял Гражданский кодекс РСФСР 1922 года целый ряд подзаконных актов, главным из которых по праву считается Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 года. Его нормы продолжали действовать до 1962 года, даже после отмены на рубеже 30-х годов XX века норм об акционерных обществах. Главной новеллой названного Положения стало разрешение создания государственных акционерных обществ.
Полностью отказаться от заимствований было невозможно. Начиная с момента принятия Гражданского кодекса РСФСР 1922 года, который содержал основную нормативную базу для эмиссии облигаций, государство неоднократно прибегало к займам денежных средств у населения (известны, например, военные, 3% займы и др.), и именно облигации в это время оставались практически единственным видом ценных бумаг. Так, только с 1922 по 1925 год было произведено 13 государственных займов.
Характерной особенностью развития инвестиционного законодательства в этот период стало то, что правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере рынка ценных бумаг, осуществлялось Гражданским кодексом РСФСР
В дальнейшем инвестиционное законодательство практически было сведено к нулю, что в целом соответствовало принципам социалистической экономики.
Тем не менее, исторический опыт нашей страны подтверждает, что даже в условиях плановой социалистической экономики государство не могло полностью отказаться от привлечения инвестиций. Процессы инвестирования продолжали существовать на протяжении всего времени, хотя и в несколько усеченных формах.
Опыт зарубежных государств также свидетельствует о достаточно богатой и давней истории становления инвестиционного законодательства, что подтверждает тезис о том, что, по сути, развитие инвестирования является объективной потребностью участников торгового оборота, закономерным следствием развития экономических отношений. Первые паевые общества, которые стали прообразами современных хозяйственных обществ, появились еще в середине XV века в период создания банков св. Георгия в Генуе и св. Амвросия в Милане, а в XVII веке возникли крупнейшие компании: в Голландии — Ост-Индийская, а во Франции — «Компания дез энд Оксиденталь». В 1770 году в Англии принимается Закон (Bubble Act), запрещающий подписку на участие в хозяйственных обществах на основании ложной информации, в 1884 году — Акт «О корпорациях», в настоящее время действует Акт «О корпорациях», принятый в 1985 году. В Германии первые законы о компаниях и ценных бумагах появились только в середине XIX века.
Наибольший интерес представляет для нас эволюция правового регулирования, которую прошел российский рынок ценных бумаг уже на современном этапе — с начала 90-х годов XX века до наших дней: «от рынка, маленького по объемам и составу участников, — до полноценного рыночного механизма перераспределения капитала и корпоративной власти».
Свой отсчет современное правовое регулирование инвестиционной деятельности начинает с конца 1980 — начала 1990 годов. Именно тогда, с переходом к рыночной экономике, было принято сразу несколько нормативных актов, регулирующих отношения в сфере рынка ценных бумаг и инвестиционной деятельности в целом.
Основа инвестиционной деятельности в России была заложена Законом РСФСР от 26 июня 1991 года «Об инвестиционной деятельности в РСФСР».
Возвращение к такой организационно-правовой форме, как акционерные общества, было обусловлено рядом объективных причин, и в частности, переводом государственных предприятий на условия самофинансирования. Первым шагом на пути модернизации существовавшей прежде системы хозяйствования стало принятие Постановления Совета Министров СССР от 15 октября 1988 года № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг», в соответствии с которым акции распространялись среди работников трудового коллектива. Такие мероприятия сложно назвать полноценным инвестированием, однако таким образом государство пыталось в тот момент лишь обеспечить доступ работников к управлению предприятием.
Тем временем потребность в возрождении акционерных обществ увеличивалась, и 19 июня 1990 года Советом Министров СССР было утверждено два основополагающих положения: «Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью», а также «О ценных бумагах». Спустя полгода последовало принятие аналогичного Положения, однако его действие распространялось лишь на территорию РСФСР. Его нормы достаточно четко регулировали порядок создания общества, количество учредителей общества и т. д.
Массовая приватизация государственных предприятий и учреждений, включавшая в себя, в том числе, создание сотен тысяч открытых акционерных обществ (в то время — акционерных обществ открытого типа), непосредственным образом выразилась в законодательстве, которое характеризовалось сложностью и дифференциацией правового регулирования складывающихся отношений. Не менее важным фактором, отразившимся на развитии нормативного регулирования инвестиционных правоотношений, стало изменение в финансовой сфере. Российским государством в то время активно использовались финансовые рынки (как внешние, так и внутренние) для привлечения денежных ресурсов. Это вызвало необходимость создания полноценного рынка государственных
долгов (выпуска государственных ценных бумаг), что, в свою очередь, сопровождалось появлением нормативных актов, закреплявших возникающие новые понятия и институты.
К середине 90-х годов с развитием технологий, ростом торговых оборотов и в связи с другими экономическими факторами перед юридической наукой встал вопрос о закреплении возможности учета прав на ценные бумаги в электронном виде. В дальнейшем этот вопрос трансформировался в принципиально новый институт форм ценной бумаги в двух основных разновидностях: документарной и бездокументарной. Впервые такая форма упоминалась в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР от 28 декабря 1991 года № 78, в пункте 1 которого говорилось, что ценные бумаги могут существовать в форме обособленных документов или записей на счетах. По сути, это был некий прообраз будущего Закона о рынке ценных бумаг.
Рынок государственных заимствований также регулировался указанным Положением в совокупности с различными инструкциями Министерства финансов РСФСР.
Следует согласиться с мнениями, высказываемыми в экономической литературе, что, к сожалению, не совсем удачный опыт выпуска облигаций субъектами РФ и муниципальными образованиями в начале 90-х годов XX века «подорвал доверие инвесторов к облигациям как доходному инструменту» [2, с. 23]. Отсутствие нормативно-правовой базы в сфере инвестирования явилось главной причиной такого положения вещей.
Именно отсутствие должного понимания экономической и правовой природы инвестирования сделало возможной в тот период деятельность так называемых «финансовых компаний» типа АО «МММ», «Русский дом Селенга», «Русская недвижимость». В литературе того периода отмечалось, что «суды и иные правоохранительные органы столкнулись с проблемой юридической квалификации отношений, возникших между такими компаниями и лицами, передавшими им свои сбережения» [3, с. 103]. Официальное обращение Министерства финансов РФ под названием «Берегись аферистов» с призывом к населению не верить рекламе и не вступать в отношения с такими компаниями лишь подтверждало беспомощность государства в этом вопросе. Как отмечает В.Ф. Яковлев, «одной из основных причин этого явления послужило отсутствие здесь законодательного регулирования и системы защиты прав вкладчиков и акционеров со стороны государства [4, с. 18].
Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 года № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» отчасти прояснил ситуацию. Он устанавливал фактический запрет привлечения инвестиций иными способами, кроме эмиссии ценных бумаг, разрешая привлекать финансовые средства граждан и юридических лиц только кредитным учреждениям.
Клепоносова М.В. Становление и развитие инвестиционного законодательства в России
Клепоносова М. В. Становление и развитие инвестиционного законодательства в России
И хотя этот документ пресек незаконную (мошенническую) деятельность «финансовых пирамид», он не решил главной проблемы — проблемы базового, основательного правового регулирования инвестиционных отношений.
Своеобразным переходным периодом в правовом регулировании рынка ценных бумаг можно считать момент вступления в силу первой части Гражданского кодекса РФ, которая определила правовой режим ценных бумаг (в том числе бездокументарных), закрепила понятие ценной бумаги в целом.
Начало второго (современного) периода развития правового регулирования рынка ценных бумаг связано с 1996 годом — годом вступления в силу Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 9-ФЗ «О рынке ценных бумаг», а также иных федеральных законов, таких как Федеральный закон от 5 марта 1999 года № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», «приватиза ционного» законодательства.
Принятие в России Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», несомненно, означало начало нового этапа в развитии инвестиционного процесса в России. Именно указанный нормативный акт заложил законодательные основы инвестирования как юридической конструкции. Предметом его регулирования являются отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Федеральный закон от 5 марта 1999 года № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» призван был обеспечить государственную и общественную защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, а также определить порядок выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам — физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг.
1996 год был также ознаменован принятием второй части Гражданского кодекса. По сути, действующие на тот момент уже две части ГК РФ определяли основы для осуществления инвестиционной деятельности, правовое положение участников инвестирования, основания возникновения инвестиционных отношений, закрепляли правовые основы договоров и соглашений, в том числе и в сфере ценных бумаг.
В качестве тенденции нельзя не отметить, что если для целей и задач первого периода хватало,
по большому счету, нескольких подзаконных актов (постановлений Правительства и Указов Президента), то в настоящее время указанная сфера правоотношений регулируется значительным массивом федеральных законов, в рамках которого можно наблюдать постепенную специализацию и обособление отраслей законодательства. Во второй период регулирования накоплена и значительная судебная практика, прежде всего, в системе арбитражных судов, значение которой выходит часто далеко за пределы простого правоприменения.
Современный этап развития инвестиционного законодательства России связан с появлением специализированных законов, которые посвящены отдельным сферам инвестирования, таким как: инвестирование в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах.
В первую очередь стоит обратить внимание на Федеральный закон от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах». Он регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях их объединения и последующего инвестирования в объекты, определяемые в соответствии с этим Законом, а также с управлением (доверительным управлением) имуществом инвестиционных фондов, учетом, хранением имущества инвестиционных фондов и контролем за распоряжением указанным имуществом.
Наряду с вложениями в акции, участием в инвестиционных фондах получили свое развитие и отдельные виды облигационных займов, в том числе, благодаря Федеральному закону от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».
На государственном уровне данную сферу правоотношений регулирует Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Основу нормативной базы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг составило Положение «О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР», утвержденное Постановлением Правительства РСФСР 28 декабря 1991 года. Но в дальнейшем был избран путь принятия специального закона об особенностях регулирования в сфере обращения государственных и муниципальных ценных бумаг Большое значение для данной сферы инвестирования имеет и бюджетное законодательство, поскольку именно оно определяет пределы, лимиты для государственных и муниципальных займов, а также порядок использования полученных в результате эмиссии инвестиций.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации указано, что действующее в настоящее время правовое регулирование института ценных бумаг нуждается в масштабном реформировании, поскольку содержит существенные противоречия.
Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 142- ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса РФ» (далее — Закон) существенно изменил главу 7 Гражданского кодекса, посвященную таким специфическим объектам гражданских прав, как ценные бумаги, и предусмотрел некоторые нововведения. Хоть законодателем и не представлено единое понятие ценной бумаги, но дано два определения: документарных ценных бумаг и бездокументарных ценных бумаг. Следует обратить внимание на то, что по ранее действующей редакции ценные бумаги удостоверяли только имущественные права, тогда как в новой редакции говорится о том, что документарная ценная бумага может удостоверять обязательственные и иные права. Таким образом, перечень прав расширяется, поскольку «иные права» включают в себя не только имущественные, но и неимущественные права (к примеру, право на информацию и т. д.).
С 1 октября 2013 года осуществлять учет прав на бездокументарные ценные бумаги смогут лишь лица, имеющие необходимую для этого лицензию (т. е. профессиональные регистраторы). Единственное исключение сделано для акционерных обществ, которые на данный момент самостоятельно ведут реестр акционеров. Такие акционерные общества сохранят право вести указанные реестры еще в течение года с момента вступления поправок в Гражданский кодекс в силу, то есть до 1 октября 2014 года. По истечении указанного срока акционерные общества будут обязаны передать ведение реестра акционеров профессиональному регистратору.
Несколько изменился список прямо поименованных разновидностей ценных бумаг. Так, из этого перечня были исключены государственные облигации, банковские депозитные и сберегательные сертификаты, банковские сберегательные книжки на предъявителя, а также приватизационные ценные бумаги. В Законе ценными бумагами прямо названы: акция, вексель, коносамент, облигация, чек. Кроме того, перечень пополнился закладной и инвестиционным паем.
На законодательном уровне закреплена возможность виндикации бездокументарных ценных бумаг, в том числе конвертированных в иные ценные бумаги.
Закон обобщил, унифицировал и дополнил сложившиеся ранее в судебной практике способы за-
щиты нарушенных прав владельцев бездокументарных ценных бумаг. Установлены последствия истребования бездокументарных ценных бумаг как от добросовестных, так и от недобросовестных приобретателей, а также введены специальные нормы, посвященные последствиям истребования бездокументарных ценных бумаг из чужого незаконного владения.
Проведенный анализ в очередной раз подчеркивает тезис о том, что сам по себе рынок инвестиций был и остается одним из наиболее динамичных и сложных с точки зрения правового регулирования в современной экономике.
Характерной чертой инвестиционного законодательства можно считать и то, что правовое регулирование осуществляется посредством нормативных актов, имеющих разную отраслевую принадлежность [5] . Не менее важное значение в регулировании инвестиционной деятельности имеют отраслевые акты налогового законодательства; нормы административно-правового характера, в частности антимонопольное законодательство, и положения бюджетного права, например, в отношении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.
Примечания
1. Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. 1.: Введение. Торговые деятели. М., 2003.
2. Сиваков Д. Удел солидных инвесторов // Эксперт. 1999. № 45.
3. Федорова Л. Гражданин и стихия финансового рынка // Хозяйство и право. 1997. № 3.
4. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право. М., 2000.
5. Гущин В.В. Инвестиционное право: учебник. М., 2009.
Notes
1. Shershenevich G.F. Course on business law. Т. 1.: Introduce. Trade figures. Moscow, 2003.
2. Sivakov D. The inheritance of the reputable investors// Expert. 1999. № 45.
3. Fedorova L. Citizen and the element of the financial market // Economy and law. 1997. № 3.
4. Yakovlev V.F. Russia: economy, civil law. Moscow, 2000.
5. Gushchin V.V. Investment law: textbook. Moscow, 2009.
Клепоносова М.В. Становление и развитие инвестиционного законодательства в России
