К вопросу об оптимизации компетенции начальника территориального органа МВД России как субъекта организации правоохранительной деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

У.К. БОЛДЫРЕВ,

*

адъюнкт кафедры организации деятельности органов внутренних дел

центра командно-штабных учений (Академия управления МВД России)

U.K. BOLDYREV,

Adjunct** at the Department of Management of Bodies and Units of the Ministry of Internal Affairs

of Center for Command Games (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 351.741

К вопросу об оптимизации компетенции начальника территориального органа МВд россии как субъекта организации правоохранительной деятельности

Heads of Territorial Branches of the Ministry of internal Affairs of Russia as organizers of Law Enforcement: How best to Define their powers

В статье рассматриваются некоторые вопросы компетенции начальника территориального органа МВД России. Автор приходит к выводу, что оптимизация компетенции начальника территориального органа МВД России в части организации правоохранительной деятельности позволит повысить результативность деятельности подчиненных подразделений.

Правоохранительная деятельность, территориальные органы МВД России, компетенция начальника территориального органа МВД России, делегирование полномочий.

The author argues that optimizing the powers of heads of territorial branches of the Ministry of Internal Affairs of Russia would improve the results of law enforcement by bodies, units and elements under their command.

Law enforcement, territorial branches of the Ministry of Internal Affairs of Russia, powers of the head of a territorial branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia, devolution of powers.

Оптимальная компетенция руководителя является одним из ключевых факторов построения эффективно функционирующей системы управления. Правильное определение и разграничение компетенции должностных лиц позволяет успешно реализовать конкретные должностные функции, в противном случае неизбежна диспропорция прав и обязанностей, влекущая неравномерное распределение нагрузки, сужающая возможность определить круг полномочий и ответственности. Неверное определение компетенции может послужить причиной размы-

вания персональной ответственности, а также конфликта интересов между начальником территориального органа МВД России (далее — ТО МВД России) и его заместителем — начальником полиции. Нарушается принцип единоначалия, результатом чего может стать ухудшение управляемости подчиненными подразделениями [15].

В научной литературе под компетенцией (от лат. competentia — принадлежность по праву) чаще всего подразумевается круг полномочий какого-либо органа или должностного лица [16]. Так, по мнению Н.Г. Александрова, «под компе-

о

I—

о X

ы

о

I—

о ^

о <

о

<

I

^

M

s

а Е-

101

* Ранее - заместитель начальника отдела - начальник отделения ** Formerly - Head of Neighborhood Police Commissioners at the Branch

участковых уполномоченных полиции УМВД России по г. Элисте. of the Ministry of Internal Affairs for the City of Elista.

О

I—

О X

ы

о

I—

о ^

о <

о

<

I

^

м S а е-

102

тенцией любого органа следует понимать круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия» [6]. В.И. Ремнев, в свою очередь, считает, что компетенция — это «юридический инструмент осуществления функций государственного органа, предприятия, учреждения, организации; из компетенции органа следует, с помощью каких правовых средств можно достигнуть поставленной цели» [14]. Говоря о компетенции, Б.М. Лазарев отмечает, что ее нельзя отождествлять с какими-либо «вопросами» и «делами»: в компетенцию входит право решать или участвовать в решении вопросов, в том числе конкретных дел, т. е. речь идет о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц [11].

Профессионально компетентный руководитель исполняет функции должности по сути, а не по форме, он мыслит и действует с учетом ситуации, двигается к намеченной цели. Известный государственный деятель Российской империи граф С.Ю. Витте указывал на компетентность как на «богатство личности и социальную полезность ее деятельности» [9]. Компетентность, утверждал он, предполагает и обеспечивает состояние превосходства, влияние и реальную власть в межличностных отношениях.

Таким образом, компетенцию можно определить в двух смыслах: 1) как определенный правом круг полномочий органа или должностного лица; 2) как инструмент осуществления функций, который определяет, с помощью каких правовых средств можно достигнуть поставленной цели.

Возвращаясь к проблемам оптимизации компетенции начальника территориального органа МВД России, следует отметить, что в настоящее время отсутствует четкая правовая регламентация разграничения компетенций между начальником ТО МВД России и его заместителем — начальником полиции. Данное обстоятельство вызывает неоднозначность в распределении обязанностей. Более того, отсутствие конкретно определенных объектов ответственности между указанными должностными лицами затрудняет ясное понимание пределов их полномочий, прав и обязанностей.

Компетенция начальника (руководителя) ТО МВД России регламентирована рядом нормативных правовых актов, например, Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне [3]. Впрочем, это общее правило. Основные функции руководителя любой организации, независимо от ее предназначения и функциональной направленности, как правило, находят отражение в типовых положениях (положениях) об орга-

низации (учреждении, органе) либо в должностных инструкциях. Функции руководителя есть не что иное, как связующий элемент между целями и задачами управляемой системы и его компетенцией (прежде всего, правами и обязанностями властного характера). Компетенция как элемент статуса определяет конкретное содержание деятельности того или иного субъекта и представляет собой права и обязанности, установленные до стадии возникновения определенных правоотношений. Управленческие функции того или иного субъекта управления закрепляются правовыми нормами. Отсюда следует, что организаторская, распорядительная деятельность руководителя, его волеизъявление, компетенция всегда неразрывно связана с правом: на его основе эта деятельность устанавливается и осуществляется.

Правовые основы деятельности руководителя выражаются в следующем: во-первых, право участвует в формировании материального содержания волеизъявления руководителя; во-вторых, право ставит внешние рамки для волеизъявления руководителя; в-третьих, правовыми нормами необходимо руководствоваться не только при формировании воли, образующей основное содержание акта, но и при выборе конкретных методов руководства.

Организационно-правовой статус начальника ТО МВД России состоит из нескольких элементов. Начальник одновременно может выступать в роли: 1) руководителя деятельностью полиции; 2) руководителя оперативного штаба (например, при пресечении массовых беспорядков); 3) руководителя специальной операции; 4) председателя оперативного совещания, коллегии.

Анализ вышеуказанных элементов организационно-правового статуса начальника (руководителя) ТО МВД России позволяет отметить, что руководитель выступает не как индивидуальный субъект права, а как главное должностное лицо, представляющее территориальный орган.

Важно отметить желательность роли начальника еще и как неформального лидера в отношениях с подчиненными. Так, А.В. Васев считает, что «взаимоотношения между руководителем и коллективом... складываются в связи с множеством различных факторов. К наиболее важным из них относятся соответствие социальной роли, выполняемой руководителем, и его статус в коллективе» [8]. Следовательно, компетенция начальника ТО МВД России является неотъемлемой частью его организационно-правового статуса и выполняет решающую роль в организации правоохранительной деятельности территориального органа.

Федеральный закон «О полиции» определяет, что «руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руко-

водитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции» [1]. Заметно, что речь идет о нескольких должностных лицах, между которыми необходимо верно распределить компетенции.

Между тем ведомственный приказ, которым была утверждена Типовая структура территориального органа [4], отнюдь не решил проблему разграничения компетенции между руководителем ТО МВД России и двумя его заместителями (начальником полиции и заместителем по иным вопросам). Это касается, например, вопросов организации оперативного управления силами и средствами территориального органа, привлекаемыми к охране общественного порядка. Простое, «механическое» разграничение компетенции при ныне действующей организационно-штатной структуре не привело к ожидаемым результатам [5]. На наш взгляд, вопрос «упирается» в организационно-штатную структуру территориального органа, которая не позволяет правильно распределить компетенцию между должностными лицами, исходя из их функционального предназначения. В этой связи представляется целесообразным пересмотреть действующую структуру управления и предложить такую, которая создавала бы большие возможности для действенной организации правоохранительной деятельности. Один из вариантов — возврат к прежней, апробированной, доказавшей свою эффективность на протяжении десятилетий структуры управления (начальник и не менее четырех заместителей, отвечающих за важнейшие направления деятельности органа)1.

Что касается делегирования полномочий начальника ТО МВД России, то отметим: руководитель территориального органа распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений, а также руководителям (начальникам) подчиненных органов и организаций [2, п. 19]. Казалось бы — все ясно, тем более что проблемы делегирования полномочий до-

1 Следует отметить, что попытка хотя бы частично решить эту проблему воплощена в приказе МВД России от 18 мая 2016 г. № 260 «О вопросах территориальных органов МВД России по административным центрам субъектов Российской Федерации», согласно которому в Типовой структуре территориального органа МВД России на районном уровне на части территории административного центра субъекта Российской Федерации предлагается упразднить должности заместителей начальника органа - начальника полиции и по иным вопросам, взамен которых ввести две должности заместителя начальника органа: по оперативной работе и по охране общественного порядка.

статочно часто освещались в научной литературе. Их затрагивали в своих работах К.С. Бельский, Б.М. Лазарев, А.Ф. Майдыков и др. [7, 11, 12].

Более того, согласимся с мнением С.В. Еремина, что делегировать полномочия можно не только подчиненным руководителям, но и рядовым исполнителям. Тем самым расширяется круг работников, участвующих в управлении, обогащается содержание их труда, появляется уникальная возможность изучения их способности к выполнению разнохарактерных трудовых операций [10].

Однако делегирование реализуется только в случае передачи полномочий, ответственность не может быть делегирована. Начальник ТО МВД России, на которого возложена ответственность за решение какой-либо задачи, не обязан выполнять ее лично, он отвечает за решение вопроса. Представляется, что делегировать надо решение задач, выполнение функций, и для этого необходимо наделить полномочиями [13].

Полномочия начальника ТО МВД России должны быть четко определены должностной инструкцией и Положением о территориальном органе. Начальник ТО МВД России осуществляет руководство территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач [2]. Однако в настоящее время только у заместителя руководителя территориального органа - начальника следственного подразделения - полномочия нормативно определены Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Относительно других заместителей начальника (руководителя) ТО МВД России вопрос остается открытым.

Таким образом, рассмотрев круг вопросов, связанных с оптимизацией компетенции начальника территориального органа МВД России, можно сделать следующие выводы:

во-первых, компетенция начальника ТО МВД России является неотъемлемой частью его организационно-правового статуса;

во-вторых, выполнение делегированных полномочий реализуется только в случае наделения соответствующими полномочиями лица, которому они делегированы, причем ответственность не может быть делегирована;

в-третьих, организационно-правовой статус начальника ТО МВД России состоит из множества элементов, сочетаемых в различной последовательности и пропорциях;

в-четвертых, проблема заключается не в самом разграничении компетенции, а в организационно-штатной структуре территориального органа и напрямую зависящей от нее структуре управления, которая не позволяет должным образом распределить компетенцию между должностными лицами по их функциональному назначению.

О

I—

о X

ы

о

I—

о ^

о <

о

<

I

^

М

S а е-

103

О

I—

О X

ы

о

I—

о ^

о <

о

<

I

^

м s

а Е-

104

Список литературы:

1. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

2. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1335.

3. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // СПС КонсультантПлюс.

4. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 // СПС Консультант-Плюс.

5. Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации // Рос. газ. 2013. 4 февр. URL: http://www. rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site (дата обращения: 12.07.2016).

6. Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства. М., 1961.

7. Бельский К..С. Концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4.

8. Васев А.В. Организационная функция министра внутренних дел, начальника УВД субъектов РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

9. Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве. М., 1912.

10. Еремин С.В. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления ОВД (организационные и правовые вопросы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

11. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

12. Майдыков А.Ф. Стиль работы — ленинский // Советская милиция. 1986. № 6.

13. Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под. ред. В.П. Божьева. М., 2002.

14. Ремнев В.И. Руководитель органа управления: критерии подбора и компетенция // Советское государство и право. 1972. № 5.

15. Рыбянец В.И. Система обязана быть более гибкой // Полиция России. 2014. № 8.

16. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М., 1997.

E-mail: boldmushbaya@yandex.ru