CC BY
22
микроэкономический анализ: методы и результаты
УДК 336.225.1
С. Ю. Ковалев
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия
E-mail: sergey.kovalev@risp.ru
К ВОПРОСУ ОБ ОПТИМАЛЬНОМ ЧИСЛЕ КЛЮЧЕВЫХ АГЕНТОВ В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ И ТЕОРИИ РЕНТООРИЕНТИРОВАННОГО ПОВЕДЕНИЯ
В статье предлагается динамическая модель в духе теории рентоориентированного поведения, описывающая проблему разделения полномочий между федеральным и региональным уровнями власти на примере известного правила «двух ключей» при лицензировании прав на разработку запасов углеводородов в недрах. Утверждается, что при плохо определенных и недостаточно защищенных правах собственности концентрация властных полномочий на каком-либо одном уровне власти может оказаться менее эффективной, чем их разделение между несколькими уровнями власти.
Ключевые слова: рентоориентированное поведение, федерализм, недропользование.
Введение
Современная микроэкономическая теория [18, 19] утверждает, что при увеличении числа ключевых агентов стимулы к инвестированию в специфический актив ослабляются, так как каждый ключевой агент должен получить причитающуюся ему долю ренты, возникающей в результате осуществления сделки с использованием этого специфического актива. С этой точки зрения кажется очевидным, что концентрация властных полномочий по регулированию и контролю использования запасов полезных ископаемых в недрах на каком-либо одном уровне власти более эффективна, чем деление этих полномочий между двумя уровнями власти, характерное, например, для известного «правила двух ключей». Однако мы покажем неверность этого вывода в случае плохо определенных и слабо защищенных прав собственности, когда недропользование предполагает ярко выраженное рентоориентированное поведение.
«Правило двух ключей» как результат политического компромисса
В начале 1990-х гг. большинство международных экономических советников рекомендовало российским властям провозгласить запасы углеводородов в недрах федеральной собственностью [20]. С одной стороны, это обеспечило бы Москве устойчивый источник рентных доходов для финансирования весьма дорогостоящих либеральных реформ, с другой - «межрегиональную справедливость», столь важную для поддержания стабильности федеративного государства. Последовать этому совету оказалось непростым делом. Прежде всего, еще свежа была память о неприятных последствиях советской сверхцентрализации доходов в Москве. К тому же. именно эти воспоминания активно использовались командой Ельцина в ее политической борьбе с союзным правительством. Передача части прав по налогообложению и регулированию нефтедобывающей отрасли на уровень регионов была требованием политического выживания вновь создаваемой федерации.
Кроме того, сама отрасль в то время не выглядела таким уж надежным источником доходов. По мнению авторитетных международных специалистов, для нее были характерны «негибкость в принятии решений, недостаток инноваций и общая неэффективность в использовании времени, капитального оборудования и оборотных средств» [12]. В то время как экспортные квоты распределялись в Москве среди организаций и лиц, имевших весьма отдаленное отношение к
ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2008. Том 8, выпуск 4 © С. Ю. Ковалев, 2008
разработке и добыче углеводородных ресурсов, добывающие организации в регионах испытывали трудности с производственным снабжением и обеспечением приемлемых условий жизни для своих работников. Популярным было мнение о том, что время дешевой отечественной нефти прошло, а также о необходимости значительных бюджетных вливаний в отрасль для предотвращения неизбежного энергетического кризиса в 1995-1996 гг. Для того, чтобы выяснить, что значительная часть запредельных капитальных издержек была обусловлена не столько естественными причинами, сколько хронической неэффективностью плановой экономики, отрасль остро нуждалась в частном предпринимательстве.
Конституция РФ 1993 г. отнесла ресурсы углеводородов в недрах к вопросам «совместного ведения» федерального центра и субъектов федерации [6]. Практические последствия этого довольно туманного определения зависели от текущего баланса политических сил в конкретном регионе. Правительствам нефтедобывающих регионов с ярко выраженным фактором этнической идентичности (Татарстан, Башкоторстан) удалось получить практически полный контроль над ресурсами, разыгрывая карту «естественных прав» соответствующих народов на недра. Правительства огромных по площади северных регионов (Тюменская область, Архангельская область) уступили большую часть контроля над недрами усилившимся правительствам их составных частей (Ханты-Мансийский АО, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО), главным образом по причине более близких отношений последних с местными геологоразведочными и добывающими организациями. Региональные права контроля за недрами были защищены путем введения так называемого «правила двух ключей», в соответствии с которым любое решение о предоставлении или прекращении действия лицензии на пользование недрами требовало двух подписей - представителя федерального Министерства природных ресурсов и представителя соответствующего субъекта федерации.
«Правило двух ключей» представляет определенный интерес для академической экономической науки как редко встречающийся в мировой практике случай фактически двойных прав собственности на такой важный актив, как ресурсы углеводородов в недрах. Введение этого правила имело важные последствия для развития отрасли. С одной стороны, неопределенность прав собственности означала дополнительные препятствия при распределении лицензий на разведку и добычу новых месторождений, тем самым ослабляя стимулы для инвестиций. К счастью, в среднесрочной перспективе влияние этого фактора оказалось незначительным, так как более чем достаточное для поддержания добычи по меркам рыночной экономики количество прав на интересные участки недр было унаследовано добывающими компаниями от их советских предшественников. С другой стороны, та же неопределенность прав собственности давала компаниям некоторое пространство для игры на противоречиях между уровнями власти, что позволило им сохранить имевшийся у них фонд лицензий. Несколько предпринятых федеральными властями попыток провести масштабное перераспределение лицензий оказались безуспешными. «Правило двух ключей» усилило позицию компаний в их противостоянии органам власти, несколько уменьшило склонность регулирующих органов к избыточному налогообложению, угрозам и конфискациям, позволило отрасли успешно пережить период низких мировых цен на нефть конца 1990-х гг. и подготовить рост добычи начала 2000-х гг.
Моделирование защиты прав собственности в контексте переходных экономик
Роль органов власти в таких областях, как защита прав собственности и обеспечение контрактов в контексте переходных экономик, в последние годы стала предметом интенсивных исследований экономистов (см., например, список литературы, приведенный в [22]). При этом используется аппарат современной теории прав собственности, которая подчеркивает роль «неполных контрактов» при определении природы фирмы в динамическом мире, где одни и те же понятия не совпадают a priory и a posteriori [18, 19]. В то время как ядро подобной литературы посвящено проблеме достижения соглашений по инвестициям, «не доказуемым в суде», исследователи переходных экономик занимаются, главным образом, проблемой заключения соглашений при отсутствии адекватной защиты от произвола власти. Постановка проблемы в форме динамичес-
кой игры с последовательными шагами позволяет им представить в виде формальной модели разделение обобщенного права собственности на его несколько ключевых аспектов: право на остаточные доходы, право на распоряжение, право на отчуждение и право контроля. Когда инвестиционный проект предпринят в условиях переходной экономики и федерального государства, такие дифференцированные права могут быть распределены неравномерно между частной фирмой, региональной администрацией и федеральным центром. Так, Че и Кван [15] исследуют сравнительные преимущества различных способов распределения прав собственности в таких условиях, считая, что права на остаточные доходы принадлежат исключительно федеральному центру (говоря иными словами, он обладает всей «переговорной силой», или является «левиафаном»). Права распоряжения, которые они называют «способностью принимать операционные решения», принадлежат полностью частному менеджеру. Поскольку предполагается, что «контракт с полновесными стимулами» (а full-powered contract) недостижим, одновременно предполагается, что никто из участников проекта не обладает правом на отчуждение своих «специфических активов». Тип собственности - частный, региональный, федеральный - определяется правами контроля, т. е. «способностью выбрать тип проекта». Че и Кван показывают, что региональная собственность в такой постановке может оказаться наиболее эффективной с экономической точки зрения, поскольку при ней достоверно ограничивается произвол власти.
Иллюстративная модель
Для обоснования нашей позиции в отношении «правила двух ключей» рассмотрим простую динамическую игру в духе Туллока [24, 25]. Фирма-недропользователь обладает правом (владеет лицензией) на разработку некоторого объекта нефтедобычи (назовем его месторождением). Можно предположить типичную для переходной экономики ситуацию, когда лицензия на право разработки досталась фирме «даром», т. е. в наследство от ее предшественника - советского нефтедобывающего предприятия. Разработка месторождения требует капитальных вложений в объеме K. Если эти инвестиции осуществлены в периоде t = 0, то в периоде t = 1 месторождение обеспечит поток добычи суммарной ценностью R (величина, приведенная к периоду t = 0). Таким образом, с точки зрения экономической эффективности, инвестиции оправданы, если K < R.
Однако наличие чистой ренты величиной R в периоде t = 1 может спровоцировать рентоориентированное поведение со стороны лиц, обладающих властными полномочиями, выраженное в попытке конфискации источника ренты, обоснованной сомнительностью прав фирмы на разработку месторождения. На практике права добычи полностью или частично могут быть переданы другой фирме, имеющей более тесные связи с органами власти. Б традициях литературы
о рентоориентированном поведении можно предположить, что борьба за ренту в периоде t = 1 подразумевает расходы величиной х. со стороны игрока i (i = 2, ..., n, где n - число игроков, участвующих в борьбе за источник ренты). Перед лицом опасности потерять права на разработку фирма-недропользователь (игрок i = 1) вынуждена понести некоторые расходы величиной x1 с целью защитить свои права. Исход борьбы заранее не предопределен, а выражен вероятностью,
w . *
с которой вся рента в конце игры достается игроку с индексом i :
Здесь значения параметров ft. отражают величины сравнительной переговорной силы разных игроков. Без каких-либо потерь для последующего анализа можно предположить, что ft. = 1 для всех i:
Рассмотрим сначала ситуацию действующего «правила одного ключа», когда права фирмы-владельца лицензии могут подвергнуться атаке со стороны лишь одного уровня власти. В игре «борьба за источник ренты» участвуют два игрока (п = 2), фирма (игрок 1) и орган власти (игрок 2). Фирма выбирает величину с целью максимизации выражения
В равновесии выполнено равенство х* = х* = 1Я, и оба игрока имеют равные шансы обладать источником ренты.
Оправданные опасения фирмы-недропользователя о необходимости участвовать в описанной игре в периоде ґ = 1 подрывают ее стимулы к инвестиционной активности в периоде ґ = 0. Действительно, прежде чем осуществлять капитальные вложения, фирма осознает, что ожидаемый поток ценности от ее вложений с учетом предстоящей борьбы равен не Я, а всего лишь
1Я = -2Я -1Я . Заключаем, что инвестиции будут осуществлены только при условии К < ^Я .
Теперь рассмотрим случай, когда действует «правило двух ключей», и, следовательно, права фирмы-владельца лицензии могут подвергнуться атаке со стороны сразу двух уровней власти. На первый взгляд, учет этого обстоятельства при описании борьбы за ренту требует от нас лишь увеличить число игроков с п = 2 до п = 3. В равновесии такой игры объемы расходов игроков на борьбу составят х* = х* = х3* = 9Я, а ожидаемый доход для фирмы от инвестиций в периоде ґ = 0 упадет до }Я . Таким образом, наличие еще одного претендента на источник ренты приведет к тому, что равновесные стимулы к капиталовложениям по сравнению с ситуацией
«одного ключа» окажутся существенно ослабленными (|Я < 1Я).
На самом деле, случай «двух ключей» требует более аккуратного описания в рамках рассматриваемой модели. Дело в том, что фирма-недропользователь уже обладает правами на источник ренты, а смысл «правила двух ключей» заключается прежде всего в том, что любые изменения этих прав требуют согласованного вмешательства со стороны двух органов власти. Иначе говоря, не только получить лицензию, но и, что в данном случае более важно, потерять ее фирма может лишь при наличии обоюдного согласия со стороны двух других претендентов на ренту. Таким образом, новый вариант игры должен состоять из двух стадий. На первой стадии оба уровня власти (игроки 2 и 3) в борьбе за источник ренты прилагают усилия х2 и х3 против усилий фирмы х1. Вероятность того, что фирма потеряет свои права на ренту, равна (х2 + х3) / (х1 + х2 + х3). Далее, если это действительно происходит и права на источник ренты оказываются свободными, начинается вторая стадия игры, в течение которой два уровня власти ведут борьбу за ренту уже между собой, выбирая такие уровни усилий у чтобы макимизировать ожидаемые чистые величины ренты
В равновесии на второй стадии игры уровни усилий равны у* = у3* = 1 Я, и оба уровня власти имеют равные шансы победить. Следовательно, на первой стадии игры каждый из игроков 2 и 3 обязан предвидеть такой исход второй стадии и понимать, что он могжет рассчитывать лишь
на ожидаемую величину ренты, равную 1Я . Этот факт ослабляет стимулы игроков 2 и 3 к рен-
Со своей стороны, игрок 2 выбирает величину х2 с целью максимизации выражения
тоориентированному поведению на первой стадии игры, поскольку с его учетом каждый уровень власти решает на первой стадии игры задачу
Max I—X2 + X 3— 1R - x r
[ x1 + x2 + x 3 4 ‘і , i = 2, З.
x
Равновесный вклад обоих уровней власти в борьбу за ренту на первой стадии игры можно описать с помощью двух функций отклика:
Х2 (хЪ Х3) = - Х1 - Х3 , (1)
х3(х., х2) = -уд/Ях. -х. -х2. (2)
Фирма-недропользователь, в отличие от властных органов, не имеет возможности участвовать во второй стадии игры, поэтому она защищает свои права лишь на первой стадии, выбирая такой объем усилий х чтобы максимизировать выражение
Мах I-----х1-
x
x1 + x2 + x3
.R - X1 r.
Выбор фирмы описывается следующей функцией отклика:
х.(х2, х3) = у/Я (х2 + х3) - х2 - х3. (3)
Уравнения (1), (2) и (3) описывают целый континуум возможных равновесий на первой стадии игры, каждое из которых удовлетворяет условиям:
х = -4- Я
1 25 Л
х2 + х3 = ^5 Я .
В любом таком равновесии вероятность сохранения фирмой своих прав на источник ренты равна
Prob (Firm wins) =
25
Следовательно, ожидаемая нетто-величина ренты, достающейся фирме, равна -5R - 25 R = R, так что фирма станет инвестировать в разработку объекта тогда и только тогда, когда выполнено условие K < ЦR . Поскольку 1R < 15 R, постольку стимулы фирмы к капитальным вложениям при действии «правила двух ключей» оказываются более сильными, чем при действии «правила одного ключа».
В более общем контексте, если ослабить предположение в = 1, i = 1, 2, 3, игра несколько усложняется. Например, взаимодействие между уровнями власти на первой стадии игры включает элемент «проблемы безбилетника». Тем не менее, главный интересующий нас результат о более сильных стимулах к инвестированию при действии «правила двух ключей» продолжает выполняться. Можно показать, что равновесная вероятность победы фирмы-недропользователя на первой стадии игры равна
/?
Prob (Firm wins) =
д +Д?М+Д)2
где индекс 2 присвоен уровню власти с более сильной позицией в рентоориентированном торге (Д2 > Д). Ожидаемая величина ренты, достающейся фирме-недропользователю, оказывается равной
и, таким образом, необходимое условие осуществления этой фирмой инвестиций объемом К
выглядит как K < Rf (two-key).
Если же действует «правило одного ключа», то ожидаемая величина ренты, достающейся фирме-недропользователю, равна
а необходимое условие осуществления этой фирмой инвестиций объемом К выглядит как K < Rf
(one-key). Осталось заметить, что Ref (two - key) > Ref (one - key) при всех допустимых значениях параметров в .
Последствия консолидации полномочий на федеральном уровне
В последние годы федеральной власти удалось де-факто скорректировать в свою пользу распределение полномочий в сфере недропользования. Если рамки «правила двух ключей», по заявлению самих представителей федеральной власти, «предоставляли регионам возможности для шантажа» [3], то теперь работа комиссий по лицензированию контролируется чиновниками из федерального центра, а региональным оставлено лишь «право голоса». Эти нововведения пока не оформлены законодательно, например, в виде внесения поправок в действующий закон «О недрах», которые Минприроды собиралось провести через Госдуму еще в 2004 г., но фактически можно констатировать, что консолидация полномочий на уровне федерального центра уже произошла. Главные аргументы, обосновывающие такой выбор, приводились представителями федерального правительства неоднократно. Это удовлетворение бюджетных нужд по выполнению колоссальных социальных обязательств федеральной власти, необходимость некоторого выравнивания уровней доходов в разных субъектах федерации, а также коррупционная опасность концентрации полномочий в руках региональных чиновников.
При этом был проигнорирован уже сложившийся среди представителей отрасли консенсус о необходимости сохранения части дискреционных полномочий в руках регионального уровня власти, прежде всего по причине нужды в создании стимулов для развития добычи на месторождениях худшего качества, для внедрения более эффективных технологий добычи и для обеспечения непрерывности поисково-разведочных работ [1; 2; 7; 9; 10; 11]. Мировая практика нефтедобычи показывает, что в рыночных условиях собственник запасов в недрах часто стремится дифференцировать схемы изъятия ренты, учитывая различия в качественных характеристиках месторождений. Известно, например, что слишком высокое налогообложение на поздних стадиях разработки месторождения может привести к слишком раннему ее прекращению. Отраслевыми экономистами разработано и предложено множество теоретических имитационных моделей, обосновывающих эффективность гибкого налогообложения отрасли динамическим характером изменения производительности месторождений [1; 8]. С 1990-х гг. власти российских нефтедобывающих регионов проявляли интерес к созданию подобных гибких схем. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе был принят местный закон [5], освободивший недропользователей от практически всех выплат в региональный бюджет при условии инвестирования соответствующих сумм в разработку новых месторождений. Правительство Татарстана, на территории которого разрабатываются «старые» высокозатратные месторождения нефти, предоставило ряд налоговых льгот компаниям, внедряющим современные технологии добычи [4]. В результате введения в действие в 2002 г. отдельных глав второй части Налогового кодекса РФ
возможности регионов в части проведения подобной дискреционной политики оказались значительно урезанными.
После 2002 г. прошло уже достаточно времени для того, чтобы проявились некоторые последствия концентрации властных полномочий в отношении нефтедобычи на федеральном уровне власти. Так, если в 1996-2001 гг. было проведено шесть раундов лицензирования участков недр на территории ХМАО, то в 2002-2006 гг. удалось провести лишь один аукцион, а два аукциона пришлось отменить как несостоявшиеся. Заметим, что такое снижение интереса недропользователей к разработке новых участков наблюдалось на фоне повышения мировых цен на нефть (в среднем за период, сорт «Брент») с 20,6 долл./барр. до 36,7 долл./барр. На рис. 1 и 2 приведены графики, демонстрирующие общее снижение инвестиционной активности в области разведки новых участков недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа в период после 2002 г.
Ограниченная применимость нормативной экономической теории
к проблеме распределения властных полномочий
К настоящему времени рекомендации международных экономических советников к вопросам распределения налоговых доходов от добычи углеводородов между различными уровнями власти стали более сдержанными. Так, авторы статей, представленные в сборнике [16], явно указывают на ограниченную применимость подходов традиционной нормативной экономической теории при решении вопросов главным образом политической природы. Начиная с традиционного определения ресурсной ренты, все авторы как один быстро приходят к выводу, что величина ренты определяется не столько качеством и количеством запасов в недрах, сколько состоянием фискальной системы, политических и правовых институтов в той или иной стране. Работа [17] посвящена действующей практике расходования налоговой выручки от реализации углеводородов правительствами тех государств, где нефтяная рента считается «национальной собственностью». Авторы замечают, что эта весьма туманная и оксюмороническая теоретическая концепция нелегко поддается воплощению в виде прозрачного, принятого широкими кругами
Объём поисково-разведочного бурения, тыс. м
1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Рис. 1. Динамика объемов геологоразведочных работ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре 1
30
25
20
15
10
5
0
Рис. 2. Динамика открытия месторождений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре 1
общества и одновременно эффективного бюджетного процесса. Предписания нормативной теории очень часто упираются в мутную и высокополитизированную реальность фискальной системы. Действие механизмов перераспределения ренты способствует коррупции и сопровождается масштабными чистыми потерями общественного благосостояния. Нечеткость в определении прав собственности способствует проявлениям рентоориентированного поведения, включая излишнюю, экономически неоправданную инвестиционную активность. Наличие природной ренты формирует саму политико-экономическую природу стран-экспортеров нефти. Для каждой данной политической группы цели деятельности оказываются искаженными: вместо обеспечения общей эффективности использования ресурсов в национальном хозяйстве на первое место выходит борьба за захват рент, пока еще не захваченных другими группами. Авторы указывают, что «технические подходы к управлению рентными доходами, таким образом, необходимо рассматривать только в заданном политическом контексте и применять их лишь одновременно и в увязке с методами, направленными на укрепление обеспечивающих их действие политических институтов». Не претендуя на точность определений, а скорее в качестве предложения, авторы разбивают страны-экспортеры нефти на 5 групп, отражающих качественные различия по критериям политической стабильности, степени общественного консенсуса, легитимности власти и роли правительства в создании рыночных основ. На крайних позициях спектра находятся «зрелые демократии» и «хищнические автократии», а между ними - «демократии соперничающих группировок», «патерналистские автократии» и «реформистские автократии». В Колумбии (пример «демократии соперничающих группировок») к середине 1990-х гг. сравнительно слабое федеральное правительство было обязано перечислять всю нефтяную выручку субнацио-нальным властям, в то время как о соразмерном трансферте обязательств речи не шло. Так была создана общенациональная арена для борьбы за ренту. Не справляясь с проблемой морального риска, местные и региональные власти не ограничивали себя в расходах и накапливали избыточные долги. в складывающейся в Нигерии «демократии соперничающих группировок» политика в отношении нефтяной ренты пока не сильно отличается от политики, проводившейся в предыдущей «хищнической автократии». Патронаж, поддержка разросшейся бюрократии, общепринятое мнение о том, что масштабные программы госрасходов нормальны и желательны, -
1990 1995 2000 2005
' Общее количество открытых месторождений ---в том числе за счет средств окружного бюджета
вот что является угловым камнем такой политики. В течение последних 20-30 лет периодических военных диктатур нигерийские нефтедоходы обогатили небольшую группу политически и социально влиятельной элиты, сильно увеличили государственные капитальные расходы, но не сумели обеспечить ни ускорения экономического роста, ни улучшения общего благосостояния. В нигерийской нарождающейся демократии запросы субнациональных правительств - поддержанные конституционным мандатом на то, что доля нефтяных доходов должна быть перераспределена в их пользу для финансирования быстро растущих расходных программ, - подрывают усилия федерального центра по учреждению сберегательного механизма для нестабильных нефтяных доходов. Авторы завершают статью описанием следующего противоречия: «Наличие нефтяной ренты расширяет множество доступных вариантов государственной политики -в принципе, положение в странах должно улучшаться по сравнению с ситуацией отсутствия ренты». Однако состояние экономики и бюджетного управления (включая вопросы долгосрочных сбережений, краткосрочной стабилизационной политики и эффективного использования рентных доходов) у стран-нефтеэкспортеров было, за редким исключением, неважным. Авторы предполагают, что «главными факторами, определяющими успех экспортеров минерального сырья, скорее всего, служат не геологические характеристики месторождений, а те, которые определяют политэкономию управления рентными доходами». Главным преимуществом «зрелых демократий», с одной стороны, и «реформистских» либо «традиционных автокаратий» -с другой, является то, что они «способны выдержать долгосрочный горизонт принятия решений», который необходим для правильного управления нефтяными рентными доходами. Таким образом, предполагают авторы, «возможно существование некоторого порога демократической зрелости», ниже которого демократический строй противоречит решению вопросов управления рентными доходами.
В работе [23] представлен обзор текущей фискальной политики в отношении сбора нефтяных доходов в 40 странах, а также обсуждается эволюция фискальных режимов в 4-х отдельных странах. Главный вопрос заключается в том, как «обеспечить получение государством-собствен-ником минеральных запасов полагающейся ему доли ренты». «Целью должна служить справедливая и возрастающая по мере увеличения прибыльности добычи доля правительства, но при этом не отпугивающая потенциальных инвесторов». Точного определения терминов «полагающийся» и «справедливый» авторами не приводится. По сути, точка зрения авторов заключается в необходимости очень гибкого, индивидуального подхода к формированию оптимального фискального режима, поскольку «страны разнятся в отношении издержек поиска, разведки и добычи». Так как величина и качество отдельных месторождений нефти значительно отличаются, фискальные рамки, выбранные страной для осуществления различных проектов, должны быть «существенно гибкими». Более того, авторы, по существу, поддерживают практику дискреционных изменений фискального режима вслед за колебаниями мировых цен на нефть и даже вслед за изменениями налоговой политики в тех странах, где базируются головные офисы нефтедобывающих компаний. «Бонусы уже не так важны в качестве метода сбора нефтяных доходов... Налоговая система, основанная на ресурсной ренте, может проявить большую гибкость, требуя при этом меньшего объема информации ex ante о потенциальной прибыльности проекта». Конечно, подобный дискреционный подход к налогообложению предполагает высокую честность и профессионализм налоговых властей: «Способность каждой отдельно взятой страны к компетентному администрированию сложной налоговой системы должна быть учтена». Определение «ренты», используемое авторами, весьма расплывчатое. С одной стороны, если речь идет о величине рыночной ценности «ценного актива в недрах, который можно использовать лишь один раз», тогда, «в конечном счете, существует рыночный тест для проверки фискального режима в каждой стране - может ли эта страна привлечь инвестиции в свой нефтегазовый сектор?» С другой стороны, когда величина рыночной ценности «существенно снижается по причине межстра-новой конкуренции за привлечение инвестиций в нефтегазодобычу, особенно если с помощью привлекательного налогового режима пытаются компенсировать плохой инвестиционный климат либо высокие политические и коммерческие риски», тогда авторы советуют «лучше отложить осуществление проекта, чем отказаться от разумной доли экономической ренты».
В работе [13] представлены действующие схемы распределения доходов от нефтедобычи между разными уровнями власти в более чем 20 странах. Наибольшее внимание уделено описанию 7 федеративных государств, включая Канаду, Колумбию, Индонезию, Мексику, Нигерию, Россию. Объединенные Арабские эмираты, США и Венесуэлу. Авторы выделяют несколько аргументов в пользу полной централизации нефтяных доходов на общенациональном уровне власти: более широкая налоговая база позволяет смягчать последствия волатильности мировых цен на нефть; отсутствие межрегиональной налоговой конкуренции («гонки до дна») дает возможность обеспечить более эффективное размещение факторов производства; вопросы «горизонтального равенства» благосостояния регионов также проще решать. Аргументы в пользу передачи нефтяных доходов в ведение регионов носят, в основном, политический характер. В их основе лежат либо законодательные традиции государства, либо серьезные сепаратистские тенденции в нефтедобывающих регионах. Поэтому, «учитывая политические реалии большинства стран», нельзя отвергнуть необходимость некоторой децентрализации контроля над налоговой базой и налоговыми доходами, связанными с нефтедобычей, - она может принять форму как разделения доходов, так и назначения налоговых баз. По мнению авторов, назначение отдельных налоговых баз субнациональным правительствам на стабильной основе предпочтительнее разделению доходов, поскольку последнее подрывает способность федерального правительства проводить антициклическую бюджетную политику. Кроме того, при системе разделения доходов вся волатильность мировых цен полностью передается на региональный уровень, подрывая стабильность финансирования местных общественных услуг.
В статье [14] исследуются различные способы передачи контроля за чистыми нефтяными доходами на субнациональный уровень власти, их достоинства и недостатки. В качестве двух главных аргументов против регионализации контроля называются высокая географическая концентрация таких доходов, а также их волатильность. Автор вынужден, однако, заметить, что «солидные теоретические принципы и технические аргументы, подчеркивающие преимущества общенационального управления природными ресурсами, не так хорошо воспринимаются политиками местного уровня, когда центральное правительство пренебрегает их проблемами». Современный международный опыт демонстрирует растущую тенденцию делить нефтяные доходы между всеми уровнями власти. Передача центральными властями полномочий местным уровням власти увеличивает политический вес последних, а также институционализирует их запросы в отношении все большей доли природных ресурсов, расположенных на их территориях. Что касается инструментов назначения доходов, то автор предпочитает долевое распределение сборов единого налога между разными уровнями власти, в то время как введение отдельных местных налогов представляется ему проблематичным. По его мнению, организация надлежащего налогового администрирования на местном уровне сложна; к тому же определяемые на местном уровне налоги могут помешать единой энергетической политике, которая должна проводиться центральным правительством.
В работе [21] обсуждаются доводы тех, кто «рекомендует приписывать доходы от налогообложения нефтедобычи тому или иному уровню власти в многоуровневой государственной системе». Автор замечает, что берется за весьма скользкую тему, явно выходящую за пределы компетенции экономической теории: тему начального распределения прав собственности на ценные активы. Автор ставит вопрос о том, являются ли природные ресурсы «вотчиной» властей тех регионов, где они найдены, либо «вотчиной» нации в целом, - это «интересный философский вопрос». Как и любой другой вопрос подобной «философской» природы, он не поддается решению на основе какой-либо нормативной теории. Вместо этого, в политических дискуссиях преобладают аргументы, основанные на законодательных традициях, на силе сепаратистских тенденций, наконец, на величине самого рентного пирога. Поэтому авторы вынуждены заключить, что их анализ «более всего пригоден тогда, когда нефть еще не найдена» и никто пока не знает, какое количество нефти станет ставкой в споре и какому региону повезет стать нефтеносным. В этом случае большинство доводов, рассмотренных авторами (издержки администрирования и обеспечения налогопослушания, недопущение ярко выраженного неравенства в доходах территорий, эффективность размещения производств), свидетельству-
ют в пользу того, чтобы доходы от добычи нефти попадали под налогообложение общенациональных властей. Сравнивая данную работу с более ранними рекомендациями автора для России [20], нельзя не отметить некоторого снижения общего уровня уверенности при изложении нормативных предписаний.
Список литературы
1. Андреева Л. А, Токарев А. Н, Шмат В. В. Оценка региональной социально-экономической эффективности систем налогообложения в нефтегазовом секторе // Нефтегазовый комплекс России в трех измерениях. Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СОРАН, 2000.
2. Арбатов А. А. Опять отнять и поделить? // Нефть России. 2003. № 3. С. 10-14.
3. «Ведомости» № 113(1153), 01.07.2004.
4. Закон республики Татарстан «О бюджетной системе Республики Татарстан на 1999 год». http://www.tatar.ru.
5. Закон Ханты-Мансийского АО от 9.04.2000 № 23-оз «О стимулировании ускоренного ввода в разработку нефтегазовых месторождений в пределах лицензионных участков недр на территории ХМАО». http://hmao.wsnet.ru.
6. Конституция РФ, статья 72.
7. Курский А. Н. Законодательство о недрах: концепция реформирования. Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. № 5. С. 54-58.
8. Лысенко В. Д. Экономические проблемы проектирования рациональной разработки нефтяной залежи // Лысенко В. Д. Инновационнная разработка нефтяных месторождений. М.: Недра. 2000. С. 88-102.
9. Орлов В. П. Базовый закон российского недропользования // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. № 4. C. 2-9.
10. Орлов В. П. Федерализм и недропользование // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002.№ 5. С. 3-6.
11. Токарев A. Н. Налоговое регулирование нефтегазового сектора: региональные аспекты. Новосибирск, 2000.
12. Adelman M. A. The Genie out of the Bottle: World Oil Since 1970. The MIT Press, 1995. P. 314-318.
13. AhmadE. and Mottu E. Oil Revenue Assignments: Country Experiences and Issues / In Davis et al., 2003.
14. Brosio G. Oil Revenue and Fiscal Federalism / In Davis et al., 2003.
15. Che J., Qian Y. Insecure property Rights and Government Ownership of Firms // Quarterly Journal of Economics. 1998. Vol. 93.
16. Davis J. M., Ossowski R., Fedelino A. (ed). Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil-Producing Countries. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2003.
17. EifertB., Gelb A, TallrothN. B. The Political Economy of Fiscal Policy and Economic Management in Oil-Exporting Countries. In Davis et al., 2003.
18. Hart O. Firms, Contracts, and Financial Structure. Oxford University Press, 1995.
19. Hart O. and Moore J. Foundations of Incomplete Contracts // Review of Economic Studies. 1999. Vol. 66.
20. McLure Jr. C. E. The Sharing of Taxes on Natural Resources and the Future of the Russian Federation / In Wallich C. I., ed. Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. World Bank, 1994. P. 181-217.
21. McLure Jr. C. E. The Assignment of Oil Tax Revenue / In Davis et al., 2003.
22. Roland G. Transition and Economics: Politics, Markets and Firms. The MIT Press, 2000.
23. Sunley E. M., Baunsgaard T. and Simard D. Revenue from the Oil and Gas Sector: Issues and Country Experience. In Davis et al., 2003.
24. Tullock G. The Economics of Special Privilege and Rent Seeking. Hingham, MA: Kluwer Academic Publishers, 1989.
25. Tullock G. Efficient Rent Seeking / In J. M. Buchanan, R. D. Tollison and G. Tullock. Toward a Theory of the Rent-Seeking Society. College Station: Texas A & M University Press, 1980. P. 97-112.
Материал поступил в редколлегию 08.09.2008
S. Yu. Kovalev
Determeninig the Optimal Number of Key Agents in Mineral Resourse Use Regulation:
Rent-Seeking and Federalism
The paper addresses the problem of efficient division of authority over petroleum reserves development licensing between the federal and regional governments. A dynamic model aspired by the rent-seeking behavior literature is proposed. Contrary to a popular opinion, the model demonstrates that the concentration of the authority at one level of the government may be less efficient than an authority-sharing regime when property rights are ill-defined and badly-protected.
Keywords: natural resource use, petroleum economics, rent-seeking, federalism.
