CC BY
305
С. А. Кимельман S. A. Kimelman
Е. А. Куклина E. A. Kuklina
Система платного недропользования в России: современное состояние и перспективы развития
System of Paid Subsurface Use in Russia: Current State and Development Prospects
Кимельман Семен Аронович
Всероссийский научно-исследовательский геологический институт им. А.П. Карпинского, Московский филиал
Академик Академии горных наук и Международной
Академии регионального развития и сотрудничества
Профессор Высшей школы приватизации и
предпринимательства
Доктор экономических наук
mfkarta@mail .ги
Куклина Евгения Анатольевна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры экономической теории Доктор экономических наук jeakuklina@mail .ги
Kimelman Semen Aronovich
A. P. Karpinsky Russian Geological Research Institute, Moscow branch
Academician of Academy of mountain sciences and International Academy of regional development and cooperation
Professor of the Higher school of privatization and business
Doctor of Science (Economy) [email protected]
Kuklina Evgenia Anatolievna
North-West Institute of Management — branch of the
Russian Presidential Academy of National Economy and
Public Administration (Saint-Petersburg)
Professor of the Chair of Economic Theory
Doctor of Science (Economy)
jeakuklina@mail .ru
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
недропользование, налогообложение, рента, рентный платеж, налоговое стимулирование, налоговые льготы
KEY WORDS
subsoil use, taxation, rent, rental payments, tax incentives, tax breaks РЕФЕРАТ
В статье анализируется система платного недропользования в России, выявляются недостатки действующей системы налогообложения, основным из которых является неучет рентного характера недропользования; приводится типологическая классификация налоговых стимулов, характеризуются формы налоговых льгот в соответствии с основными мерами налогового стимулирования, а также обосновываются предложения по совершенствованию налогообложения недропользователей и направления совершенствования системы налоговых стимулов.
ABSTRACT
The paper analyzes the system of paid subsoil use in Russia. There are identified the deficiencies of the present tax system, the main of which is the disregard of the rental nature of the subsoil use. There is provided a typological classification of tax incentives. The authors characterize the forms of tax benefits in accordance with the basic measures of the tax incentives. There are justified proposals to improve the taxation of subsoil users and ways of improving the system of tax incentives.
Особенностями современного этапа функционирования мирового экономического пространства являются резкое усиление
процессов глобализации и изменение политической архитектуры мира, что приводит к необходимости учета динамики из-
2 менения внешних факторов обеспечения ^ национальной безопасности. Одним из о таких факторов является «фактор ресурса сов», когда их наличие становится важ-го нейшим условием обеспечения нацио-х нальной безопасности и одновременно н- ареной борьбы за обладание ими. < В современном мире природные ре-т сурсы, величина территории и географическое положение страны формируют систему конкурентных преимуществ государства и в значительной степени обуславливают магистральные направления развития национальной экономики. В государствах с развитой рыночной экономикой эти три фактора являются ключевыми для социально-политического устройства страны. И если в начале ХХ в. интегральное воздействие этих факторов было не столь значительным, то в третьем тысячелетии в условиях глобализации, расширения межгосударственных связей и становления мировой экономики их значимость трудно переоценить.
Ключевым элементом природных ресурсов Российской Федерации, который представляют собой важнейший бюджетообразующий и капиталоемкий актив национального богатства страны, являются минерально-сырьевые ресурсы. Общая потенциальная стоимость извлекаемых прогнозных ресурсов в недрах России по состоянию на 01.01.2003 г. (последняя официальная оценка) составляет 168 трлн долл. США [1; 19, с. 161].
Добыча, первичная переработка, обработка, использование и экспорт минерального сырья — это не только основа современного относительного благополучия страны, но и шанс, благодаря которому за исторически короткий срок Россия может не только существенно повысить благосостояние граждан, но и создать необходимые условия для устойчивого развития и эффективного роста в будущем.
Значительное увеличение добычи и переработки минерального сырья инициирует развитие многих смежных производств в промышленности — горношахтное машиностроение, производство
труб для нефтегазопроводов, бурового и энергетического оборудования и др. В отраслях, перерабатывающих извлеченные из недр полезные ископаемые, строительстве и функционировании объектов обслуживающей инфраструктуры создаются сотни тысяч рабочих мест, что позволяет снизить уровень безработицы и обеспечить источник постоянного дохода граждан.
Процессы добычи и переработки полезных ископаемых составляют основу экономики всех наиболее благополучных субъектов РФ, регионов-доноров. Во многих регионах России добывающие и перерабатывающие минеральное сырье предприятия являются градообразующими, на них занято более 75% трудоспособного населения. Нефть, природный газ, уголь, черные, цветные и благородные металлы, алмазы обеспечивают стабильную социально-экономическую обстановку в регионах Севера Европейской части России, на Урале, в Западной Сибири и Кузбассе, Норильском промышленном узле, части субъектов РФ, расположенных в Восточной Сибири, на Дальнем Востоке и северо-востоке страны.
Государственная политика в области недропользования не может проводиться вне связи с экономической политикой государства. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налоговой системы, создания благоприятного инвестиционного климата, тарифно-ценового регулирования естественных монополий, порядка формирования доходов и расходов федерального и региональных бюджетов. Оно должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социально-экономических преобразований в стране, с другой — в необходимой мере предопределять такие преобразования.
В настоящее время в нашей стране действует сложившаяся в течение последних десяти лет система недропользования, ядром которой являются установившиеся механизмы лицензирования и налогообложения добывающих предприятий, при этом принцип платности является одним из основных принципов
недропользования. Так, предусмотрены специальный налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а также разовые платежи при выдаче лицензий на право добычи. Кроме того, взимаются экспортные пошлины при вывозе за рубеж нефти, газа, золота, никеля, меди и некоторых других продуктов недропользования. В результате этого только прямыми поступлениями от добычи полезных ископаемых обеспечиваются более 4050% доходов российского бюджета.
В целях государственного регулирования целесообразно выделить семь целевых функций системы платного недропользования: фискальную; воспроизводственную; распределительную; рентонаправленную; ресурсосберегающую; стимулирующую, в том числе поощряющую; наказующую [2, с. 41]. Эти функции должны быть сбалансированы, при их реализации должен быть достигнут баланс интересов государства, общества, бизнеса, основного, сервисного и научного обслуживания производства.
К сожалению, в действующей системе платного недропользования в РФ баланс интересов не соблюдается. С одной стороны, вся система имеет ярко выраженную фискальную направленность, воспроизводственные и ресурсосберегающие функции практически не действуют. С другой стороны, декларируемые рентные принципы платного недропользования не задействованы должным образом, и, по экспертным оценкам, в бюджет государства поступает не более 15% от реально образуемой суммы горной ренты. Таким образом, можно констатировать, что сугубо фискальная, несбалансированная и социально несправедливая система налогообложения, применяемая в недропользовании России, не способствует экономически объективному распределению рентных доходов, формируемых в сфере недропользования, между обществом и всеми участниками процесса создания реальной ренты, сопряженного с процессом недропользования.
Экономическая сущность ценовой, абсолютной и дифференциальной ренты
I и II рода в современных условиях де- 2 тально проанализирована в работах | [2-10; 12; 14-18] и авторы отсылают о всех интересующихся данной проблемой о к обширной библиографии, которая ча- т стично приведена в перечне литератур- х ных источников к данной статье, про- н блематика и объем которой не позво- < ляют более подробно останавливаться т на вопросах рентного налогообложения. Однако представляется необходимым отметить, что в действующей системе налогообложения в недропользовании полностью отсутствуют такие экономические инструменты изъятия горной ренты, которые создавали бы у недропользователей мотивационные стимулы к применению инноваций, внедрению новейших технологий эксплуатации месторождений полезных ископаемых, т. е. к созданию субъектами недропользования инновационной дифференциальной ренты II рода, полностью им принадлежащей. В результате этого работники добывающих предприятий и экономика России в целом лишаются дополнительных доходов.
Современная система налогов и платежей в недропользовании действует с 01.01.2002 г., после отмены некоторых налогов и платежей, которые были включены в НДПИ (платы за пользование недрами при добыче; отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизов на нефть). С вводом НДПИ из системы платного недропользования полностью исключили воспроизводственную функцию, резко ослабили рен-тонаправленную функцию, свели к минимуму стимулирующую и наказующую функции1.
Тем не менее нельзя не отметить определенные достоинства НДПИ, к которым относятся: простота в планировании и начислении; простота сбора налоговыми органами и повышение собираемости; независимость налога от трансфертных цен; простота исчисления налоговой ба-
1 Введение НДПИ является примером антиинновации (по классификации Ю. В. Яковца [20, с. 17]).
Раздел V Закона РФ «О недрах» Платежи за пользование недрами
1. Разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии.
2. Регулярные платежи за пользование недрами:
а) за поиски и оценку полезных ископаемых;
б) за разведку полезных ископаемых.
3. Плата за геологическую информацию о недрах.
4. Сбор за участие в конкурсе (аукционе).
5. Сбор за выдачу лицензии
Таможенный кодекс РФ Вывозные таможенные пошлины (ценовая рента)
Глава 22 НК РФ
Акцизы на нефтепродукты (косвенный налог на покупателя)
Земельный налог и частично налог на имущество (недвижимость)
Экологические платежи (налоги) за негативное воздействие на окружающую среду
1. За выбросы (сбросы) в атмосферу загрязняющих веществ.
2. За размещение отходов_
Рис. 1. Налоги и платежи, влияющие на поступление ренты в государственный бюджет
зы (в особенности — для нефтяной и газовой отраслей, для которых устанавливается потонная ставка); рост ресурсных платежей в доходную часть бюджета.
Налоги и платежи, влияющие на поступление ренты в бюджет государства, которые выплачивают предприятия-недропользователи в РФ в соответствии с действующим законодательством, представлены на рис. 1. Недостатки действующей системы налогообложения заключаются в следующем.
1. Если ранее было предусмотрено распределение федеральных налогов по трем уровням бюджетов (федеральный, региональный, местный) и собственно предприятию (средства отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемые предприятиям), то теперь остались только первые два уровня, причем поступления в федеральный бюджет преобладают.
2. Не соблюдается принцип справедливости, предполагающий равномер-
ность распределения налоговой нагрузки. Действующая система платного недропользования создает льготные условия одним (например, газодобывающей промышленности) и, напротив, ложится тяжелым бременем на отдельных недропользователей, способствуя и приближая их банкротство, особенно в условиях экономических кризисов.
3. Практически не задействован рентный принцип налогообложения платного недропользования. Неучет рентного характера недропользования — основной недостаток существующей системы платного недропользования. Налоги взимаются у тех, у кого горной ренты нет и не может быть в силу природных, горногеологических и социально-экономических условий. А путаница с толкованием понятия «налогоплательщик-недропользователь» нередко приводит к тому, что налоги взимаются не у тех, у кого образуется горная рента.
В статье 334 главы 26 НК РФ сказано, что налог платят пользователи недр. Но кого нужно считать пользователем недр? НК РФ ответа на этот вопрос не дает, поэтому обратимся к Закону РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Согласно статье 1.2 этого закона, все недра находятся в государственной собственности и их продавать нельзя. Поэтому добывающим предприятиям участки недр переданы в пользование.
В статье 11 ФЗ № 2395-1 сказано, что недрами пользуются организации и предприниматели, у которых есть лицензия. Следовательно, плательщиком налога на добычу полезных ископаемых признается лицо, которое ведет добычу полезных ископаемых на территории РФ (континентальном шельфе) и имеет лицензию на такую деятельность. Но, как известно, горная рента в виде сверхнормативной прибыли образуется при реализации товарной продукции минерально-сырьевого сектора. Недропользователями-налогоплательщиками являются в большинстве своем геологоразведочные и горнодобывающие предприятия, при реализации продукции которых, как правило, не возникает горная рента. Она появляется на
последующих переделах минерального 2 сырья после его некоторой переработки, | транспортировки и реализации потреби- о телям товарных продуктов минерально- о сырьевого сектора. То есть, фактически т большая часть горной ренты возникает х у посредников, перепродавцов и т. п., но н именно они не являются налогоплатель- СА щиками в системе платного недрополь- т зования. Основная часть горной ренты «растворяется» и распределяется между посредниками, которые, как правило, аффилированы с недропользователем.
4. Налоговое законодательство в недропользовании не полностью реализовало принцип налогообложения участков недр, каждого месторождения в отдельности.
5. Недостаточно используется стимулирующий принцип налогообложения недропользования. Это относится и к перечню санкций, и к перечню льгот (санкций много, а льгот мало).
6. Отсутствует объективная увязка налогообложения и планируемых налоговых поступлений с потребностью государства (например, в средствах на воспроизводство минерально-сырьевой базы), вследствие чего нарушается воспроизводственная функция в системе платного недропользования.
Перечисленные выше особенности действующей системы платного недропользования позволяют сделать вывод о том, что современная система налогов, сборов и платежей при пользовании недрами мало эффективна и недостаточно способствует развитию недропользования и минерально-сырьевого сектора экономики страны. В этой связи возникает вопрос: существует ли возможность повысить эффективность недропользования, применяя такие экономические инструменты, как налоговые льготы, которые являются формами практической реализации регулирующей функции налогов?
Несмотря на широкое использование в налоговой теории и практике понятия «налоговая льгота», до сих пор не сложилось однозначного подхода к общему пониманию и видовому содержанию на-
Рис. 2. Типологическая классификация налоговых стимулов
логовых льгот, отсутствует развернутая классификация видов налогового льготирования, применяемых в отечественной и зарубежной практике.
В российской практике определение налоговых льгот дается в статье 56 НК РФ: «Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере»1. Льготное налого-
1 Налоговый кодекс РФ: [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/10900200/.
обложение (налоговое льготирование) является традиционной мерой налогового стимулирования, т. е. предоставления облегченного налогового режима. Налоговая льгота в этом случае выступает в двух основных ипостасях: как элемент налогообложения и как важнейший инструмент регулирования экономики.
Типологическая классификация налоговых стимулов по таким классификационным признакам, как тип организации и вид ее деятельности, степень охвата отраслей (универсальность) и метод стимулирования (льготирования), представлена на рис. 2.
Представляется необходимым дать некоторые комментарии к предложенной классификации. Так, выделение двух последних типов организаций в отдельный
класс обусловлено применением к ним особых налоговых режимов (с особым порядком определения элементов налогообложения, освобождением от обязанности по уплате налогов и сборов), а также налоговых режимов для территорий и предприятий, имеющих особый статус.
В соответствии с НК РФ (статья 18, часть I) к специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей; упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Стимулы общего характера (универсальные) применяются для организаций всех отраслей, стимулы частного характера (специфические) учитывают отраслевые или институциональные особенности субъектов хозяйствования. Так, например, в современных экономических условиях России специфические налоговые стимулы предусмотрены ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (для предприятий горнодобывающей промышленности). Порядок выплаты налогов и платежей горной компанией является одним из основных элементом рискового контракта типа «продакшн-шеринг». Затраты инвестора на выполнение работ по соглашению возмещаются частью произведенной продукции (так называемая компенсационная продукция). Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в установленных пропорциях (долях). Инвестор в течение срока действия соглашения выплачивает налог на прибыль и платежи за пользование недрами. При этом налогооблагаемой базой по уплате налога на прибыль является сумма части прибыльной продукции, принадлежащей инвестору, уменьшенная на сумму платежей инвестора за пользование заемными средствами, разовых платежей инвестора при пользовании недрами. Помимо разовых платежей за пользование
недрами инвестор вносит также ежегод- 2 ные платежи за проведение поисковых | и разведочных работ и регулярные пла- о тежи [11]. о
Группировка налоговых стимулов по т методу стимулирования (льготирования) х предполагает выделение трех типов сти- н мулов: налоговые освобождения, нало- < говые скидки, налоговые кредиты [13]. т
Формы налоговых льгот в соответствии с основными мерами налогового стимулирования, в том числе инновационно направленные льготы, применяемые как в странах с рыночной экономикой, так и в Российской Федерации, представлены в таблице. В контексте настоящей статьи особый интерес представляют формы налоговой льготы в виде «скидки на истощение недр» и инвестиционного налогового кредита.
Скидка на истощение недр — налоговая льгота, разрешающая владельцу природных ресурсов вычитать из своего валового дохода снижение стоимости таких невозобновляемых ресурсов, как минеральное сырье, нефть или газ. Величина льготы может зависеть от стоимости возмещения или составлять постоянный процент от соответствующего валового дохода. Это должно служить стимулом к разведке и разработке ресурсов, важных для национальной экономики и обороноспособности. Однако это также побуждает вертикально интегрированных производителей к установлению высоких цен на стадии добычи и применять другие средства с целью смещения основной массы объявленных прибылей на эту стадию производства для того, чтобы в максимальной степени воспользоваться налоговыми льготами.
Скидки на истощение недр широко применяются во многих странах. Они предоставляются добывающим предприятиям в размере дополнительных, по сравнению со среднеотраслевыми, расходов на добычу полезных ископаемых в старых, истощенных месторождениях, что стимулирует разработчиков максимально извлекать из недр полезные ископаемые.
< Таблица
2 Основные меры налогового стимулирования
о ___
Группа налоговых льгот Форма налоговых льгот В том числе инновационно-направленные льготы
страны с рыночной экономикой Российская Федерация
Налоговые освобождения Налоговая амнистия
Возврат ранее уплаченных налогов
Налоговые изъятия + +
Налоговые каникулы + +
Понижение налоговых ставок + +
Образование консолидированных групп налогоплательщиков
Налоговая инвестиционная премия
Налоговые льготы по операциям с объектами интеллектуальной собственности +
Налоговые льготы для венчурных компаний + +
Налоговые льготы для резидентов ОЭЗ +
Налоговые скидки Необлагаемый минимум
Налоговые вычеты +
Инвестиционные скидки +
Повышенный вычет расходов на НИОКР +
Скидки «на истощение недр» +
Льготные режимы амортизации + +
Налоговые кредиты Вычет из налогового оклада
Целевой налоговый кредит
Инвестиционный налоговый кредит +
Налоговый исследовательский кредит +
Налоговый зарплатный исследовательский кредит +
В России также применялась скидка с платежа за пользование недрами при разработке истощенных недр, а в связи с введением НДПИ стимулирование разработки некондиционных, остаточных или списанных запасов полезных ископаемых производится обложением их добычи по ставке 0%.
Несовершенство государственной налоговой политики в отношении предприятий минерально-сырьевого комплекса России можно проиллюстрировать на примере нефтяных компаний в условиях обвала мировых цен на нефть. Пополняя казну страны в основном за счет отсечения сверхприбыли нефтяных
компаний, налоговая система не создавала экономических стимулов для развития отрасли. Прибыль компаний не зависела от мировых цен на нефть. Они могли зарабатывать на динамике цен: чем стремительнее росли цены, тем больше была прибыль, так как ставка экспортной пошлины менялась раз в два месяца в соответствии со средними ценами за предыдущий период. При этом на обвальном падении цен ниже зафиксированной ставки пошлины компании могли потерять огромные суммы, что и произошло в конце 2008 г.
Правительство РФ отреагировало на ситуацию, приняв поправки к закону о таможенном тарифе. Согласно новому алгоритму расчета ставки экспортных пошлин должны корректироваться ежемесячно на основе цен за 30-дневный период, завершающийся в середине месяца, предшествующего введению новых пошлин. Также был расширен перечень льгот по НДПИ: необлагаемый НДПИ доход повышен с 9 до 15 долл. США за баррель; нефть, добытая на территории Восточной Сибири, может вывозиться по нулевой ставке таможенной пошлины; скорректирован механизм возмещения НДС по импорту оборудования, не имеющего аналогов в России; сроки полезного использования скважины сокращены до 3-5 лет. В настоящее время действуют льготы по НДПИ на нефть для новых месторождений в Якутии, Красноярском крае и Иркутской области, которые планируют продлить с 01.01.2017 г. до 01.01.2022 г.
В целях налогового стимулирования освоения месторождений нефти со сложными условиями добычи, а также использования передовых методов увеличения нефтеотдачи пласта, предполагается внести поправки в НК РФ о льготах по НДПИ: пониженную ставку НДПИ, равную 20% действующей ставки данного налога, будут получать месторождения трудноизвлекаемой нефти с предельной эффективностью пласта не более 10 м; ставку НДПИ, равную 40% действующей ставки данного налога, — месторождения трудноизвле-
каемой нефти с предельной эффектив- 2 ностью пласта более 10 м.
Наиболее сложным элементом в си- о стеме налоговых льгот является нало- о говый кредит. По этому вопросу нет т достаточной определенности ни в дей- х ствующем законодательстве, ни в отече- н ственной финансовой науке. В НК РФ < налоговый кредит вообще оторван от т налоговых льгот и односторонне определяется как изменение срока исполнения налогового обязательства на период от трех месяцев до одного года с поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы кредита, а отсрочка (рассрочка) налогового платежа отрывается от общего понятия налогового кредита.
Популярность налоговых кредитов во всем мире связана с их преимуществами по сравнению с другими льготами. Во-первых, налоговые кредиты предполагают прямое сокращение налоговых обязательств плательщика перед бюджетом путем уменьшения окладной суммы налога и (или) отсрочки (рассрочки) платежа. При правильном применении данных льгот это должно быть выгодно и пользователю, и государству. Причина тому — их преимущественно целевая направленность на послабление налогового бремени (исключение двойного налогообложения) и на развитие производственной и социально-экономической базы пользователей и территорий, что должно способствовать росту производства, доходов и прибыли, а значит, и увеличению массы налоговых поступлений в будущем. Во-вторых, налоговые кредиты в большей степени учитывают имущественное положение налогоплательщика, чем другие виды льгот, при условии что они будут предоставляться действительно нуждающимся в помощи субъектам налоговых отношений.
Отдельным видом целевого налогового кредита как наиболее перспективной формы налогового регулирования является инвестиционный налоговый кредит, связанный с приобретением определенных высокотехнологичных товаров и услуг конечным потребителем. Понятие, порядок и условия предоставления инве-
2 стиционного налогового кредита в России ^ регламентируются статьями 66, 67 НК РФ о и для его получения должно выполняться о хотя бы одно из четырех условий: прост) ведение НИОКР; осуществление внедрен-х ческой и инновационной деятельности;
н- выполнение особо важного заказа по
о
< социально-экономическому развитию ре-т гиона; выполнение оборонного заказа.
С учетом мирового опыта, адаптированного к российским реалиям, целесообразно было бы трансформировать механизм функционирования целевого налогового кредита в России. В дополнение к вышеназванным основаниям эта льгота должна предоставляться предприятиям в части платежей по одному или нескольким региональным (местным) налогам (или региональной (местной) доле в федеральных (региональных) налогах) при условии выполнения пользователем заказов региональных (местных) органов власти по экономическому и социальному развитию территории базирования. Учитывая градообразующий характер горнодобывающих предприятий и значимость их для инфраструктурного обустройства территорий, это предложение представляется нам достаточно перспективным.
Рассмотрим возможные варианты развития и совершенствования налогообложения недропользователей и предоставления им налоговых льгот, принимая во внимание, что система платежей за пользование недрами в различных странах весьма разнообразна. Она зависит от государственного устройства: является ли государство унитарным или федеративным; зависит от того, в чьей собственности находятся недра и земельные участки над ними, от существующей структуры и системы прямых и косвенных налогов, системы установленных законодательством скидок и льгот.
Экономическая теория и передовая мировая практика налогообложения горнодобывающих предприятий, ведущих промышленную эксплуатацию природных ресурсов (запасов полезных ископаемых) на участках недр (месторождениях или их частях), базируется на двух основных принципах:
• изъятие в пользу собственника природных ресурсов (участков недр) рентного дохода, возникающего при реализации добытого минерального сырья или первых товарных продуктов его передела за счет лучших горногеологических, природных, социальных и экономико-географических условий разработки месторождения;
• необходимость создания целевых источников финансирования воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов, т. е. финансирования работ по геологическому изучению недр для обеспечения опережающего прироста запасов полезных ископаемых. Приведем основные исходные посылки рекомендуемой нами системы сборов, налогов, платежей, санкций и льгот.
1. Основным принципом платного налогообложения недропользования должен быть рентный принцип, который предполагает формирование рентного платежа за использование недр.
2. Недра являются государственной собственностью Российской Федерации и, следовательно, рентный платеж должен безусловно изыматься в пользу государства как собственника.
3. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, вследствие чего рентный платеж должен распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
4. Законодательство о недрах и налоговое законодательство по всем перечисленным выше платежам за недропользование должно быть конкретизировано в подзаконных нормативно-методических актах по порядку планирования, исчисления и распределения по уровням бюджетов сборов, налогов и платежей при пользовании недрами.
5. Из действующего налогового законодательства целесообразно исключить ставки НДПИ. Вместо ставок НДПИ должен быть установлен порядок расчета для каждого лицензионного участка конкретной суммы сборов, налогов, платежей и предоставляемых льгот (с возможной индексацией в зависимости от инфляции
на последующие годы), а также штрафных санкций за нерациональное недропользование. При этом возможно установление только верхних (максимальных) предельных ставок налогов, хотя это и нежелательно.
6. Налогоплательщиками рентного налога являются юридические и физические лица, в финансовых результатах которых отражается образуемая горная рента. Величина ренты утверждается при публичном рассмотрении технологии разработки месторождения в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ).
7. Установление налогов производится расчетным путем отдельно по каждому лицензионному участку при выдаче лицензии, т. е. выдача лицензии является основанием для налогообложения и расчета конкретных сумм сборов, налогов и платежей. И наоборот, налогообложение при пользовании недрами является последствием выдачи лицензии и неотъемлемой частью лицензионного соглашения.
8. При выдаче лицензии на проведение поисковых и геологоразведочных работ обязательным документом должно быть составляемое заявителем обоснование технико-экономических показателей и эффективности геологоразведочных работ, которое служит одним из основных документов при расчете и установлении сумм сборов, налогов и платежей.
9. Величина горной ренты в планируемом году определяется как расчетная годовая величина потока денежной наличности, которая включает: незаработанный доход; часть амортизационных отчислений, направляемых на реновацию; инвестиции.
10. При изменении горно-геологических условий добычи и цен на минеральное сырье владелец лицензии рассчитывает (планирует) размер горной ренты на следующий год, представляет этот расчет на экспертизу, после чего сумма годовой ренты фиксируется в дополнении к лицензионному соглашению.
11. При выдаче лицензии на раз- 2 работку (эксплуатацию) месторожде- | ния полезного ископаемого обязатель- о ными документами являются ТЭО КИН, о ТЭО кондиций, а также обоснование т технико-экономических показателей и х экономической эффективности разра- н ботки месторождения, представляемое < заявителем. т
12. Выдача лицензии на право пользования недрами должна рассматриваться как передача в пользование лицензиату участка недр со всем находящимся в нем недвижимым имуществом, неразрывно связанным с месторождением и неотделимым от него.
13. Разовые платежи (бонусы) по их экономической сути рассматриваются нами как начальная плата за право недропользования. Государство в лице лицензирующего органа вправе устанавливать сроки выплаты этой платы либо единовременно при выдаче лицензии, либо по частям в течение первых лет или всего срока эксплуатации месторождения.
14. Плату за право добычи полезных ископаемых следует рассматривать как установленный государством в зависимости от горно-геологических и инфраструктурных условий платеж, не зависящий от фактических объемов добычи и финансовых результатов недропользователя. По аналогии с единым налогом на вмененный доход для малого бизнеса его можно определить как вмененный платеж. Устанавливаемый (вмененный) платеж должен, помимо горно-геологических и инфраструктурных условий, учитывать технологию эксплуатации месторождений, предусматривающую комплексное извлечение из горной массы всех компонентов (полезных ископаемых), если они являются экономически рентабельными.
15. В рекомендуемой системе платежей выделяется три основные компоненты: единовременный сбор за участие в конкурсе или аукционе при получении лицензии, основную часть которого составляет оплата предварительного и полного пакетов геологической информации; постоянная часть, включающая разовые платежи (бонусы) с оговорен-
2 ными датами их уплаты; переменная ^ часть, включающая единый установлено ный (вмененный) в лицензии рентный о платеж, в котором неизменной величи-со ной на весь период эксплуатации мех сторождения является пропорция рас-н- пределения горной ренты между го-< сударством и предприятием. Годовой т рентный платеж с разбивкой по месяцам (или кварталам) устанавливается ежегодно в виде дополнений к лицензионному соглашению.
16. Важнейшей особенностью переменной части рекомендуемой системы платежей является то, что на определенных стадиях жизненного цикла месторождения и в течение всего цикла на низкорентабельных месторождениях эта переменная часть (рентный налог) может и должна быть равной нулю. Для таких месторождений в силу естественных природных, горно-геологических и экономико-географических условий их эксплуатация может быть убыточной, но целесообразной, если добываемые на этих месторождениях стратегические виды полезных ископаемых необходимы для государственных нужд.
17. Применение рекомендуемой системы платного недропользования подразумевает усиление контрольных функций органов государственного геологического контроля, государственного горного и технического надзора по следующим направлениям: обязательный годовой аудит недропользования; периодическая инвентаризация участков недр и выполнения условий лицензионных соглашений. Также необходимо введение форм государственного статистического наблюдения (полугодовой статистической отчетности) за выполнением условий лицензионных соглашений, начислению и уплате сборов, налогов и платежей.
18. Наряду с обязательным введением аудита недропользования, должен быть введен институт оценщиков стоимости горного имущества, в том числе ценности (стоимостной геолого-экономической оценки) лицензируемых участков недр, что должно найти отражение
в ФЗ «Об оценочной деятельности Российской Федерации». Ценность участков недр в виде кадастровой стоимости должна быть определена как для уже про-лицензированных участков недр (распределенного фонда недр), так и для планируемых к лицензированию участков недр (нераспределенного фонда недр).
19. Из общей суммы поступлений рентного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, по нашему мнению, должны выделяться целевые бюджетные фонды недропользования: Целевой специализированный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Дотационный фонд (федеральный и субъекта РФ) для финансирования и поддержания уровня добычи при эксплуатации старых и очень старых, но стратегически важных для государства месторождений.
20. Для отражения воспроизводственной и рентной природы налогообложения и с учетом перечисленных исходных посылок целесообразно установить следующую систему сборов и платежей в недропользовании: сборы — за участие в конкурсе или аукционе на получение лицензии; федеральные или региональные лицензионные сборы за выдачу лицензии; бонус подписи, т. е. плата за получение права пользования участком недр; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; рентный платеж, заменяющий бонусы добычи, ренталс и НДПИ: либо в процентах от товарной продукции, либо в виде установленного (вмененного) платежа.
21. Совершенствование системы налоговых стимулов в недропользовании должно идти по следующим направлениям:
• администрирование НДС — введение нулевой ставки НДС при ввозе основного технологического оборудования (или отсрочка от уплаты до начала работы оборудования); освобождение от НДС НИОКР, выполняемых негосударственными организациями за счет собственного финансирования расходов;
• учет затрат на НИОКР — введение так называемой «приростной налоговой
льготы», когда предприятие имеет право списывать на себестоимость реальные затраты на НИОКР с повышающим коэффициентом, зависящим от динамики роста расходов на НИ-ОКР этого предприятия; разрешение списывать затраты на НИОКР предприятий в общем порядке, действующем для остальных расходов предприятий (в том периоде, в котором они были произведены, а не один раз в год);
• совершенствование амортизационной политики и предоставление хозяйст-
вующим субъектам права использова- 2 ния механизмов переоценки основных | средств для целей налогообложения; о • трансформация механизма инвести- о ционного налогового кредита. т
22. Льготный налоговый режим недро- х пользования и льготную систему предо- н ставления права недропользования не- < обходимо установить для среднего и т малого горного бизнеса. Также следует определить экономические инструменты, обеспечивающие заинтересованность привлечения малого бизнеса крупными недропользователями.
Литература
1. Богатство недр России. Минерально-сырьевой и стоимостный анализ / Ред. Б. К. Михайлов, О. В. Петров, С. А. Кимельман. Изд. 2-е. СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2008. 484 с.
2. Кимельман С. А. Механизмы реализации государственной политики недропользования в сфере углеводородного сырья в России. М.: Современная экономика и право, 2004. 96 с.
3. Кимельман С. А. Горная рента: к вопросу об иной системе налогообложения // Нефтегазовая вертикаль. 2010. № 7. С. 26-33.
4. Кимельман С. Ренто-ориентированная экономика современной России. Состояние и перспективы создания социально направленного, созидательного и справедливого сырьевого сектора России. LAP LAMBERT Academic Publishing. 2011. 460 с.
5. Кимельман С. А., Андрюшин С. А. Проблема горной ренты в современной России // Вопросы экономики. 2004. № 2. С. 30-42.
6. Кимельман С. А., Андрюшин С. А. Экономика рентных отношений в условиях современной России // Вопросы экономики. 2005. № 2. С. 83-93.
7. Куклина Е. А. Инвестиционная стратегия развития Северо-Востока России в условиях рыночной экономики: СЗТУ; СПб., 2001. 199 с.
8. Куклина Е. А. Формирование экономического механизма устойчивого развития горнопромышленных комплексов: СПб.: СЗТУ, 2005. 267 с.
9. Куклина Е. А. Теория и методология устойчивого развития региона на основе управления промышленными комплексами: СПб.: СПбГИЭУ, 2008. 219 с.
10. Куклина Е. А. Методологический подход к локализации промышленно-сырьевых узлов как центров формирования горнопромышленных комплексов // Современные проблемы экономики и организации промышленных предприятий: Сб. науч. тр. Вып. 4 / Редкол.: Г. А. Кра-юхин (отв. ред.). СПб.: СПГИЭУ, 2007. С. 112-119.
11. Куклина Е. А., Гайдук Л. Е. Контракты в системе государственно-частного партнерства в Российской Федерации: современная ситуация и перспективы развития // Управленческое консультирование: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления.-2012. № 3. С. 167-176.
12. Куклина Е. А., Лобанов Н. Я. К реализации концепции устойчивого развития в горнодобывающей отрасли // Горный информационно-аналитический бюллетень. М.: МГГУ. 2004. № 1. С. 139-146.
13. Куклина Е. А., Федорков А. И. Система инновационно направленных налоговых льгот как элемент экономической политики государства // Управленческое консультирование. 2013. № 2. С. 39-49
14. Львов Д. С. Экономика России, свободная от стереотипов монетаризма // Вопросы экономики. 2000. № 2. С. 90-106.
15. Львов Д. С. Система национального дивиденда — планетарная модель XXI века // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 5-23.
16. Львов Д. С. Экономика России, свободная от стереотипов монетаризма // Вопросы экономики. 2000. № 2. С. 90-106.
< 17. Львов Д. С. Система национального дивиденда — планетарная модель XXI века // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 5-23.
q 18. Львов Д. С., Кимельман С. А. Об эффективной системе недропользования // Экономическая ^ наука современной России. 2005. № 4 (31). С. 18-23.
2 19. Неженский И. А. Вещественно-стоимостный анализ минерально-сырьевой базы России и ® мира: XXI век. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. 232 с.
^ 20. Яковец Ю. В. Эпохальные инновации XXI века / Междунар. ин-т П. Сорокина — Н. Кондратьева.
н- М.: Экономика, 2004. 444 с.
о
m
References
1. Richness of a subsoil of Russia. Mineral and raw and cost analysis / under the edition of B. K. Mikhaylov, O. V. Petrov, S. A. Kimelman. 2nd ed. SPb.: VSEGEI publishing house, 2008. 484 p.
2. Kimelman S.A. Mechanisms of realization of a state policy of subsurface use in the sphere of hydrocarbonic raw materials in Russia. M.: Modern Economy and Right, 2004. 96 p.
3. Kimelman S.A. Mountain rent: to a question of other system of the taxation // Oil and gas vertical. 2010. N 7, p. 26-33.
4. Kimelman S. Rent-oriented economy of modern Russia. Condition and prospects of creation of socially directed, creative and fair raw sector of Russia. LAP LAMBERT Academic Publishing. 2011. 460 p.
5. Kimelman S.A., Andryushin S.A. Problem of a mountain rent in modern Russia // Questions of Economy. 2004. N 2. P. 30-42.
6. Kimelman S.A., Andryushin S.A. Economy of the rent relations in the conditions of modern Russia // Questions of Economy. 2005. N 2. P. 83-93.
7. Kuklina E. A. Investment strategy of development of the North-East of Russia in the conditions of market economy: SZTU, SPb, 2001. 199 p.
8. Kuklina E. A. Formation of the economic mechanism of a sustainable development of mining complexes: SPb.: SZTU, 2005. 267 p.
9. Kuklina E. A. The theory and methodology of a sustainable development of the region on the basis of management of industrial complexes: SPb.: Saint-Petersburg State University of Engineering and Economics, 2008. 219 p.
10. Kuklina E. A. Methodological approach to localization of industrial and raw knots as centers of formation of mining complexes // Modern problems of economy and the organization of the industrial enterprises: collection of scientific papers. Vol. 4 / under the edition of G. A. Krayukhin. SPb.: SPGIEU, 2007. P. 112-119.
11. Kuklina E. A., Gayduk L. E. Contracts in system of state-private partnership in the Russian Federation: modern situation and development prospects // Administrative consultation. 2012. N 3. P. 167-176.
12. Kuklina E. A., Lobanov N. Ya. To implementation of the concept of a sustainable development in mining branch // Mountain information and analytical bulletin. M.: MGGU, 2004. N 1. P. 139-146.
13. Kuklina E. A., Fedorkov A.I. System of innovatively directed tax privileges as an element of economic policy of the state // Administrative consultation. 2013. N 2. P. 39-49.
14. L'vov D. S. Economy of Russia, free from monetarism stereotypes // Questions of Economy 2000. N 2. P. 90-106.
15. L'vov D. S. System of the national dividend — planetary model of XXIth century // Economic science of modern Russia. 2001. N 3. P. 5-23.
16. L'vov D. S. Ekonomy of Russia, free from monetarism stereotypes // Questions of Economy. 2000. N 2. P. 90-106.
17. L'vov D. S. System of the national dividend — planetary model XXIth century // Economic science of modern Russia. 2001. N 3. P. 5-23.
18. L'vov D. S., Kimelman S.A. About effective system of subsurface use // Economic science of modern Russia. 2005. N 4 (31). P. 18-23.
19. Nezensky I. A. Material monetary analysis of mineral resources of Russia and world: XXIth century. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. 232 p.
20. Yakovets Yu.V. Epoch-making innovations XXIth century / International Institute of P. Sorokin — N. Kondratyev. M.: JSC Publishing House Economy, 2004. 444 p.
