CC BY
60
3 (42) - 2007
Безопасность мегаполиса
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ УРОВНЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МОСКОВСКОГО МЕГАПОЛИСА
М.Я. КОРНИЛОВ,
доктор экономических наук, профессор
И.В. ЮШИН
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Как известно, на протяжении всего ХХ в. российская столица постоянно и довольно значительно раздвигала вширь свои административные границы1. К началу XXI в. по периметру этих границ вследствие нарастающих процессов субурбанизации стали быстро расти расположенные поблизости от Москвы города и другие населенные пункты (так называемое «ближнее Подмосковье») 2. Эти города и населенные пункты постепенно сливаются с Москвой3, образуя вместе с ней современный мегаполис.
Термин «мегаполис» происходит от названия древнегреческого города Мегалополь, возникшего в результате слияния более 35 поселений Аркадии4. В научную литературу этот термин был введен в
1 В этот период территория Москвы увеличилась более чем в три раза. В ее состав вошли шесть ранее существовавших городов: Бабушкин, Внуково, Люблино, Кунцево, Перово и Тушино, два вновь построенных города, Зеленоград и Солнцево, а также множество поселков, сел и деревень.
2 Концентрация промышленности, транспорта и населения в крупнейших городах привела к новому этапу урбанизации, получившему название «субурбанизация» и означающему быстрый рост населения в пригородах крупнейших городов. В процессе субурбанизации крупнейшие города, по существу, выходят за пределы своих административных границ, урбанизируя прилегающие территории. Население таких территорий, даже формально числясь сельскими жителями, в подавляющем большинстве не занимается сельским хозяйством, предпочитая работу в промышленности или непроизводственной сфере экономики.
3 В настоящее время с Москвой уже фактически слились города Балашиха, Видное, Дзержинский, Долгопрудный, Королев, Красногорск, Люберцы, Мытищи, Одинцово, Реутов, Химки, Щербинка. В них проживают около 12 % постоянных жителей московского мегаполиса.
4 Мегалополис, мегаполис (от греч. деуа?, род. падеж цеуаХои —
большой и по^п? — город). Аркадия — область в центральной части современной Греции.
употребление французским географом Жаном Готтманом в 50-х гг. прошлого века применительно к почти непрерывной полосе застройки протяженностью свыше 1 000 км и шириной местами до 200 км вдоль Атлантического побережья США — связанных между собой агломераций Бостона, Нью-Йорка, Филадельфии, Балтимора, Вашингтона (население — около 40 млн чел.)5.
В настоящее время в московском мегаполисе, с учетом всех постоянно и временно живущих, сосредоточено около 13 млн чел., или примерно 9 % населения России. Такое скопление людей создает множество проблем, одной из важнейших среди них является продовольственная проблема.
Конечно, ежедневно обеспечивать такое количество людей полноценным и достаточным питанием — задача не из легких. И это при том, что московский мегаполис не имеет ни собственных сельхозугодий, ни собственного сельскохозяйственного производства, вследствие чего полностью зависит от поставок продовольствия извне. Тем не менее на долю Москвы и ее ближайших пригородов приходится более 40 % оборота оптовой торговли продовольственными товарами в России. В сутки мегаполисом потребляется более 27 тыс. т продовольствия, или свыше 10 млн т в год. При существующем в настоящее время недостатке товарных ресурсов отечественного производства Москва находится в большой зависимости от завоза импортного продовольствия. В этих условиях руководству Москвы и
5 См. Готтман Ж. Мегалополис или урбанизация северовосточного побережья США/ География городов. Пер. с англ. — М.: 1965.
Московской области ежедневно приходится решать задачи сохранения физической и экономической доступности для жителей Москвы и ее ближайших окрестностей необходимых им продуктов питания6, контроля за доброкачественностью этих продуктов, иными словами, обеспечивать продовольственную безопасность московского мегаполиса.
Продовольственную безопасность принято трактовать у нас в стране по-разному. В настоящей статье предлагается под продовольственной безопасностью понимать защищенность от угроз жизненно важной потребности человека в еде, а также жизненно важных интересов личности, общества и государства в области снабжения продовольствием7. Такая трактовка полностью соответствует требованиям действующего Закона РФ «О безопасности» 1992 г.8
Об актуальности обеспечения продовольственной безопасности Москвы свидетельствует и тот факт, что эта тема постоянно находится в центре внимания московского правительства на протяжении последних лет. Так, в конце 2002г. было принято постановление Правительства Москвы № 1090-ПП «О порядке финансирования расходов на формирование и обслуживание городского продовольственного фонда и развитие оптовой торговли продовольствием в городе Москве». В августе 2003 г. вышло распоряжение Правительства Москвы № 1460-РП «О городском резервном продовольственном фонде Правительства Москвы». К 2006 г. была разработана Концепция закона «О продовольственной безопасности города Москвы» (постановление от 10 января 2006 г. № 2-ПП), на основе которой 12 июля 2006 г. был принят Закон города Москвы № 39 «О продовольственной безопасности города Москвы».
Важно отметить, что в Законе в качестве основных направлений обеспечения продовольственной безопасности выделены:
• поддержание стабильности на продовольственном рынке на основе: а) мониторинга состояния рынка и основных показателей исполнения городских целевых программ, направленных на выполнение задач обеспечения продовольственной безопасности; б) разработки прогноза спроса и предложения продовольствия;
6 Под физической доступностью продовольствия для потребителей здесь и далее понимается наличие достаточного его количества на рынке, под экономической доступностью — возможность его приобретения потребителями по приемлемой цене.
7 ОболенцевИ. А., КорниловМ.Я., СинюковМ. И. Продовольственная безопасность России, еще один взгляд на проблему. — М.: РАГС, 2006. С. 34.
8 См. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.
в) осуществления организованных поставок; поддержания минимально допустимых объемов запасов основных видов продовольствия в оптовом продовольственном комплексе;
• защита экономических и имущественных интересов города Москвы в оптовом продовольственном комплексе;
• создание условий для поступления, производства и оборота на территории города Москвы качественных и безопасных пищевых продуктов.
За уровень обеспечения продовольственной безопасности в Законе принимается соотношение фактического потребления основных видов продовольствия жителями города Москвы и рекомендуемых размеров потребления. А рекомендуемые размеры потребления исчисляются исходя из медицинских норм потребления основных видов продовольствия, разработанных Институтом питания Российской академии медицинских наук (ИП РАМН).
Однако законом не было определено, каким образом будет оцениваться уровень обеспечения продовольственной безопасности Москвы. И тем более неясным остается то, как оценить обеспеченность продовольствием всего московского мегаполиса, ведь властями другого субъекта Федерации — Московской области пока не принят соответствующий закон об обеспечении продовольственной безопасности своего региона, где бы, в частности, регламентировалось и обеспечение продовольствием окрестностей столицы. Не налажено и должное взаимодействие властей Москвы и Московской области в вопросах обеспечения своих регионов продовольствием.
Вместе с тем нельзя не признать, что социально-экономическая политика, проводимая в последние годы Правительствами Москвы и Московской области, обеспечила рост реальных доходов и покупательной способности населения, увеличение производства, оборота оптовой и розничной торговли продовольственными товарами, позволила повысить уровень и качество питания москвичей и жителей ближнего Подмосковья. Темпы роста потребительских цен на продовольственном рынке Москвы ниже, чем в среднем по России. Однако главные цели обеспечения продовольственной безопасности — физическая и экономическая доступность продовольствия для всех жителей мегаполиса, его продовольственная независимость — так до сих пор и не достигнуты.
Для достижения и укрепления продовольственной безопасности мегаполиса следует изучить и взять под контроль весь процесс ее обеспечения. Начать следует с того, чтобы научно определить, сколько и какого продовольствия необходимо мегаполису для
Таблица 1
Минимальный набор продуктов питания основных социально-демографических групп населения в целом по РФ (кг/год)
Виды продукции Трудоспособное население Пенсионеры Дети
мужчины женщины 0 — 6 лет 7 — 15 лет
1. Хлебопродукты, всего 177,0 124,9 119,0 64,4 112,3
2. Картофель 150,0 95,0 90,0 85,0 135,0
3. Овощи, всего 91,8 86,8 96,8 85,0 120,0
4. Фрукты и ягоды, всего 18,6 14,6 13,6 34,4 44,4
5. Сахар и кондитерские изделия, 20,8 19,8 18,8 19,7 26,1
6. Мясопродукты, всего 34,8 28,0 22,7 18,7 33,5
7. Рыбопродукты, всего 14,7 12,7 14,7 8,7 12,5
8. Молокопродукты, всего 217,3 203,5 199,5 279,0 304,2
9. Яйца, шт. 180 150 90 150 180
10. Масло растительное, маргарин 13,0 11,0 10,2 7,0 12,0
11. Прочие продукты, всего 4,88 4,88 4,15 2,925 4,015
Источник: Политика доходов и качество жизни населения. Под. текущих нужд и формирования запасов. Подобный подход является единственно правильным, потому что позволяет сделать продукты питания физически доступными. Известно, что нехватка любого товара, превышающая 3 % объема спроса на него, делает его дефицитным. А любой дефицит, особенно дефицит продовольствия, ведет к негативным социально-экономическим последствиям. Так, например, есть мнение, что именно дефицит хлеба в Петрограде в феврале 1917 г. вызвал народные волнения, приведшие к свержению монархии в России.
После того как будет определено количество продуктов питания, необходимого мегаполису для безопасного функционирования, следует решить задачу обеспечения экономической доступности продовольствия для различных социальных слоев горожан. И только после этого появится реальная возможность оценить эффективность деятельности властей по обеспечению продовольственной безопасности мегаполиса.
17 мая 2006 г. был принят Закон города Москвы № 19 «О потребительской корзине в городе Москве». В этом законе в потребительскую корзину составной частью входит и продовольственная корзина. Под продовольственной корзиной понимается набор продуктов питания одного человека в месяц, рассчитанный на основе минимальных норм потребления продуктов, которые соответствуют физическим потребностям человека, калорийности, содержанию основных пищевых веществ и обеспечивают соблюдение традиционных навыков организации питания. Кроме продовольственной корзины в потребительскую корзину входит минимальный набор предметов одежды, лекарств, других предметов первой необходимости и услуг в объеме, который должен обеспечить выживание человека.
На основе потребительской корзины, сложением двух показателей: потребительской корзины
ред. Н. А. Горелова. - СПб.: Питер, 2003. С. 124. и обязательных платежей и сборов — вычисляется среднедушевой прожиточный минимум9. Расчеты суммарных значений потребительских, и в том числе продовольственных, корзин всех жителей мегаполиса нужны для определения общего объема продуктов питания, требуемого мегаполису для обеспечения его продовольственной безопасности.
Новый состав продуктов продовольственной корзины был согласован с Институтом питания РАМН. В соответствии с его рекомендациями энергетическая ценность минимального набора продуктов питания составила: для мужчин — 2 430 ккал; для женщин — 2 130 ккал; для пенсионеров — 2 020 ккал; для детей в возрасте до 6 лет — 1 650 ккал, от 7 до 15 лет — 2 390 ккал (табл. 1). Предполагается, что набор продуктов питания, составленный на основе упомянутых методических рекомендаций, должен обеспечить жителям московского мегаполиса сбалансированное питание с оптимальным соотношением пищевых и биологически активных веществ в организме человека.
Расчеты продовольственных корзин напрямую связаны с решением задачи обеспечения физической доступности продовольствия. Однако в системе показателей продовольственной безопасности мегаполиса большое значение имеет и экономическая доступность продовольствия для различных социальных слоев его населения. Для анализа и оценки уровня жизни используют различные показатели, в частности величину реального дохода на душу населения, стоимость продовольственной и
9 Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения ежеквартально устанавливается Правительством Москвы на основании потребительской корзины и ежемесячных данных Московского городского комитета государственной статистики
об уровне потребительских цен на продукты питания, непро-
довольственные товары и услуги и расходов по обязательным
платежам и сборам. См. ст. 3 Закона города Москвы от 15 мая.
2002 г. № 23 «О прожиточном минимуме в городе Москве».
Таблица 2
Варианты среднесуточного набора продуктов питания одного жителя мегаполиса (гр., калорий)
Физиологический минимум Рациональные нормы потребления, Рациональные нормы потребле-
Продукты потребления рекомендованные ИП РАМН ния в странах ЕС, США и др.
питания Среднедушевой объем Калорий Среднедушевой объем Калорий Среднедушевой объем Калорий
Хлебопродукты 338 763,8 293 662,2 330 745,8
Картофель 271 273,9 320 201,6 26,5 167,0
Овощи 221 44,2 397 79,4 385 77,0
Фрукты 5,2 2,9 194 108,6 220,0 123,2
Мясопрод. 90,4 150,0 235 390,1 192 318,7
Рыбопрод. 3,7 1,5 6,5 33,8 2,3 11,96
Молокопрод. 558 346,1 1,107 686,3 986 611,3
Сахар 5,1 206,0 112 454,7 1,0 406,0
Яйцо 0,44 37,9 0,816 71,0 0,666 57,9
Масло раст. 3,3 293,7 3,7 326,3 3,6 317,5
Итого - 2 124,0 - 3 014,0 - 2 836,4
потребительской корзин, прожиточный минимум, бюджет прожиточного минимума.
Прожиточный минимум и бюджет прожиточного минимума — взаимосвязанные, но отличные друг от друга показатели. Так, прожиточный минимум является статистическим стандартом, характеризующим минимум средств, необходимых для физического выживания и духовного развития человека. Бюджет же прожиточного минимума представляет собой стоимостный показатель прожиточного минимума в данной конкретном месте проживания. Он служит базой для определения размера минимальной заработной платы и минимальной пенсии по старости, а также адресной социальной политики в целях поддержки самых низкодоходных групп населения.
Теоретически величины прожиточного минимума и бюджета прожиточного минимума должны быть равноценными, так как государство в законодательном порядке обуславливает бюджетом прожиточного минимума минимальную заработную плату, которая, в свою очередь, является точкой отсчета для тарифной системы оплаты труда. Однако в нашей стране при сохранении значительной инфляции (2001 г. — 18,6 %; 2002г - 11,1 %; 2003 г - 12,0 %; 2004г - 11,7 %; 2005 г. -10,9 %; 2006 г - 9,0 %) 10 законодательное увеличение минимальной заработной платы остается существенно более низким по сравнению с величиной прожиточного минимума, что объясняется отставанием принятия законов от изменений жизненных реалий. Особенно это актуально для московского мегаполиса, куда огромная концентрация финансовых ресурсов11
10 Федеральная служба по финансовым рынкам. Информация Коллегии пенсионных актуариев России. акШагу ги.
11 По состоянию на 2005 г. в Москве и Московской области
сосредоточено 83 % всего финансового капитала страны. См.
Обзор банковского сектора Российской Федерации, аналитические показатели за 2005 г. / Интернет-версия http://www. сЬг. гu/analytics/bank_system.
притягивает большое количество богатых людей. Наличие богатых людей вызывает удорожание жизни в мегаполисе, но удорожание не только для них, но, к сожалению, и для всех его жителей. А это, в свою очередь, обостряет проблему обеспечения экономической доступности продовольствия. Именно поэтому для характеристики уровня продовольственной безопасности московского мегаполиса предлагается прибегнуть к трехуровневому показателю продовольственной корзины на душу населения.
Следует вспомнить, что объем и структура нормативно закрепленной для нашей страны продовольственной корзины сориентированы на обеспечение не более чем физиологического минимума потребления человеком продуктов питания (табл. 2) 12. Поэтому физическая и экономическая доступность для среднестатистического жителя мегаполиса лишь одной продовольственной корзины будет на практике означать не что иное, как существенное ограничение его потребностей в рациональном питании или, иначе говоря, сохранение реально существующей угрозы его жизненно важному интересу (ЖВИ) в продовольственной сфере. А этот интерес как раз и сводится к стремлению полноценно и рационально питаться.
Физическая и экономическая доступность для среднестатистического москвича двух продовольственных корзин будет несколько превышать разработанный специалистами ИП РАМН уровень среднедушевого потребления продуктов питания населением мегаполиса. Это будет свидетельствовать о приближении качества жизни москвичей к стандартам потребления продовольствия в США,
12 Здесь и далее, если это не оговорено специально, имеются в виду величина и структура продовольственной корзины, сформированной на основе методических рекомендаций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192.
Вели-
h
Период времени
Рис. 1. Выявление уровня защищенности интереса при графическом соотнесении его «идеальной» и фактической реализации: -идеальная реализация;-----фактическая реализация.
Японии, высокоразвитых европейских странах. При этом исчезнет реальная, но сохранится потенциальная угроза ЖВИ жителей мегаполиса в продовольственной сфере, состоящая в том, что не будут предотвращены перебои с поставками продовольствия в чрезвычайных обстоятельствах.
И, наконец, наличие в московском мегаполисе продовольствия, соответствующего по объему и структуре потреблению всеми жителями трех продовольственных корзин, будет свидетельствовать о том, что в мегаполисе созданы не только возможности обеспечить всем жителям (как постоянным, так и переменным — ежедневно или сезонно мигрирующим) рациональный уровень потребления продуктов питания, но и необходимые на случай возникновения чрезвычайной ситуации запасы продовольствия. Только тогда, как представляется, можно будет говорить о достижении московским мегаполисом необходимого уровня продовольственной безопасности.
Если же говорить не о необходимом, а о достигнутом на практике уровне продовольственной безопасности мегаполиса, то его следует оценивать по четко определенному критерию. Из приведенного выше определения продовольственной безопасности следует, что таковым критерием безопасности является уровень защищенности ЖВИ личности, общества и государства в соответствующей сфере от угроз13. А если вспомнить приведенное выше содержание ЖВИ среднестатистического жителя мегаполиса в сфере потребления продовольствия, то соотношение расчетного максимума (трех продовольственных корзин) и фактически достигнутого потребления продовольствия как раз и будет соответствовать искомому критерию.
Противодействовать следует угрозам, мешающим реализации главных интересов: обеспечению физической и экономической доступности продуктов питания всем социальным слоям жителей мегаполиса и достижению его максимально возможной продовольственной независимости. С этой целью, прежде всего, необходимо ведение постоянного и тщательного мониторинга показателей, характеризующих тот или иной из интересов.
Для того чтобы оценить, в какой мере защищен хотя бы один из таких интересов, необходимо построить график «идеального» (то есть не испытывающего негативного воздействия угроз) изменения значений упомянутых показателей и фактического их изменения в некоторый период времени (рис. 1).
Согласно предлагаемому подходу развитие того или иного показателя намечается в соответствующих плановых или прогнозных документах. Поэтому все точки (а, Ь, 1, к, e и т. д.), расположенные на линии a — е, отражающей планируемые результаты (так называемой «идеальной» линии) и выше нее, свидетельствуют о полной защищенности интереса. А все точки h, I, с и т. д.), расположенные ниже этой линии, свидетельствуют лишь о частичной защищенности интереса, и, следовательно, о наличии угрозы, в той или иной мере мешающей ему полностью реализоваться. Величина же отклонений от «идеала» свидетельствуют о степени интенсивности угроз, что позволяет, во-первых, оценить достигнутый уровень безопасности избранного объекта (в нашем случае — безопасности продовольственной, а, во-вторых, анализировать тенденцию защищенности каждого конкретного интереса.
Следует, однако, учесть, что мониторинг множества показателей может оказаться слишком затратным и трудоемким. Практическая необходимость требует использования некоего интегрального показателя, характеризующего уровень обеспечения продовольственной безопасности мегаполиса. В качестве такого показателя предлагается использовать уже упоминавшуюся трехуровневую продовольственную корзину.
Для решения проблемы, при которой оценивается уровень защищенности ЖВИ от угроз, следует использовать алгоритм, включающий следующие последовательно выполняемые этапы деятельности14:
13 Корнилов М. Я. Экономическая безопасность России: основы теории и методологии исследования. — М.: Изд. РАГС, 2005. С. 105.
14 Корнилов М. Я. Экономическая безопасность России: основы теории и методологии исследования. — М.: Изд. РАГС, 2005. С. 106.
значе-
к
а
1) выявление (формирование) жизненно важных интересов соответствующих носителей в соответствующей сфере жизнедеятельности;
2) формирование интегрального параметра, соответствующего содержанию каждого рассматриваемого интереса, и его «идеальных» значений на данный период времени;
3) определение реально достигнутых значений упомянутых параметров на данный период времени;
4) определение разности между «идеальными» и реальными значениями интегральных параметров интересов и, следовательно, уровня защищенности каждого интереса в тот или иной момент времени;
5) выявление угроз интересам и определение степени их интенсивности. Применительно к определению уровня продовольственной безопасности московского мегаполиса можно сказать, что выполнение первого этапа — выявление интересующих нас ЖВИ — особой трудности не представляет.
Второй этап, представляющий собой процесс формирования интегральных параметров и их «идеальных» значений, решается на основе использования трехуровневой продовольственной корзины. Для того чтобы этот показатель интегрировал главные ЖВИ, следует уточнить наполнение одной корзины по количеству, качеству и источнику продовольствия. Так, количественные характеристики обязаны соответствовать рекомендованным медицинским нормам; качественные характеристики — стандартам здорового питания; источник продовольствия — принятому соотношению импортного и отечественного продовольствия.
График, выстраиваемый на втором этапе, несколько отличен от ранее рассмотренного графика. Дело в том, что использование трехуровневой корзины, являющейся количественным выражением интегрального значения интереса, в нашем случае предполагает, что все показатели одной (базовой) продовольственной корзины неизменны (F-N=const) в рассматриваемый период времени (N-X). Это требует построения трех параллельных горизонтальных прямых «идеальных» значений интегрального параметра интереса (рис. 2). Первая прямая (А), которая строится путем определения количества продовольствия, необходимого мегаполису в соответствии с динамикой половозрастной структуры его жителей, представляет собой графическое отображение обеспечения жителей одной продовольственной корзиной. Вторая прямая (В) строится аналогично первой, но соответствует двум продовольственным корзинам, а третья (С — трем.
> X
Рис. 2. Выявление уровня защищенности ЖВИ жителей мегаполиса в продовольственной сфере
На четвертом этапе, где определяется разность между «идеальными» и реальными значениями интегральных параметров интересов, на изображение упомянутых прямых накладывается график реальных изменений интегральных параметров интересов (^М). Отклонения на графике реальных изменений в сторону одной из трех прямых свидетельствуют об уровне защищенности интересов.
Изучение причин отклонений кривой реальных значений интегрального параметра в сторону одной из трех «идеальных» прямых представляет собой пятый этап алгоритма, а именно — выявление угроз обеспечению продовольственной безопасности мегаполиса.
Итоговая оценка достигнутого уровня защищенности ЖВИ жителей мегаполиса в продовольственной сфере от угроз полностью соответствует критериям продовольственной безопасности, так как включает в себя следующие слагаемые:
• оценку ресурсного потенциала продовольствия и возможностей его развития;
• анализ уровня достаточности и рациональности обеспечения продовольствием индивида — физической и экономической ее доступности;
• оценку конкурентоспособности отечественной экономики по обеспечению жителей своей страны и любой ее части продовольствием.
В заключение отметим, что преимущество метода трехуровневой корзины является очевидным и состоит в том, что он позволяет охватить весь спектр проблем обеспечения продовольственной безопасности мегаполиса; дает возможность оперативно выявить угрозы, мешающие удовлетворению интересов жителей мегаполиса в продовольственной сфере, оценить интенсивность этих угроз с целью наиболее эффективного использования имеющихся в мегаполисе сил и средств для противодействия им.
Y
