CC BY
284
УДК 342.52 М.В. ТЛУМАЧ
ББК Х67.4 старший преподаватель филиала
Байкальского государственного университета экономики и права
в г. Братске e-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обосновывается необходимость изменения порядка формирования нижней палаты Федерального собрания Российской Федерации. Предполагается, что внедрение новой модели формирования Государственной думы Федерального собрания РФ будет способствовать дальнейшему становлению демократического государства и выражению воли народа как верховного носителя государственной власти.
Ключевые слова: правовое государство, народное представительство, Государственная дума, Федеральное собрание Российской Федерации, порядок формирования.
M.V. TLUMACH
Senior Lecturer, Baikal State University of Economics and Law (branch) in Bratsk e-mail: [email protected]
ABOUT FORMATION PROCEDURE CHANGING OF STATE DUMA OF FEDERAL ASSEMBLY OF RUSSIAN FEDERATION
The author proves the necessity for changing the procedure of formation of the lower chamber of the Federal Assembly of the Russian Federation. Introduction of a new model of the procedure for the formation of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation will promote further formation of the democratic state and expression of the people's will as a supreme holder of state authority.
Keywords: constitutional state, representation of people, State Duma, Federal Assembly of Russian Federation, procedure of formation.
В настоящее время проблемы изучения взаимоотношений между властью и обществом в самых различных аспектах продолжают привлекать внимание российских исследователей. Ученые пытаются осмыслить содержательную сторону воздействия общества на государство, природу саморегулирования общества и обратное воздействие на общество государственных структур. Эти вопросы приобретают особое значение в связи с попытками провести в современной России очередной комплекс реформ, связанных с модернизацией государственного управления. Парламент как орган государственной представительной и законодательной
власти является связующим звеном между обществом и государством. Недооценка роли современных идей парламентаризма в становлении и развитии качественно новых общественных отношений, возникших в связи со сменой советского государственного строя и реализацией положений Конституции Российской Федерации 1993 г., не может способствовать формированию современного правового государства. Федеральное собрание РФ — парламент России — выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что порядок его организации и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отра-
жают общепризнанные принципы построения правового государства, учитывают уроки отечественной истории и богатый зарубежный опыт. Государственная дума Федерального собрания (ФС) РФ при этом выполняет две важнейшие функции: «во-первых, формирует законодательство Российской Федерации, на основании которого развиваются политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства» [13, с. 3-4].
Поднятая нами в исследовании проблематика в том или ином контексте, связанная с развитием идей народного представительства, парламентаризма, неоднократно освещалась в трудах С.Ю. Витте, С.И. Гессена, А.Д. Гра-довского, Ф.И. Дана, Л. Дюги, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокош-кина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Латкина, Е.И. Левина, В.А. Маклакова, Л. Мартова (Ю.О. Це-дербаума), В.Д. Набокова, П.Н. Новгород-цева, М.В. Родзянко, М.М. Сперанского, В.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шер-шеневича и других дореволюционных авторов. Поиск оптимальных путей формирования Государственной думы ФС РФ и в настоящее время является предметом многих дискуссий. В частности, заслуживают внимания работы «Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти в России» [6], «Эволюция правовой системы в России: советский и постсоветский периоды» [10, с. 6-7], «Эволюция государства как политико-правового института» [7, с. 15]. И на сегодняшний день этот вопрос не утратил своей актуальности в связи с недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, которые отражают концепцию единого порядка формирования Федерального собрания РФ, включающего в себя, по нашему мнению, принципиальные начала, функции, формы участия населения и новых институтов гражданского общества в механизме формирования парламента. Кроме того, президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул не всегда высокое качество законов, поставив задачу последовательно работать над улучшением законодательства, над тем, чтобы каждая новая правовая норма детально прорабатыва-
лась с точки зрения ее последствий для жизни людей, новые законы были адекватны состоянию российского общества и носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию [8].
В целом законодательство о выборах в Государственную думу ФС РФ прошло достаточно длительный путь развития. Прошедшие более чем 100 лет с момента выборов в первую Государственную думу Российской империи показывают эволюцию избирательной системы: от мажоритарной системы представительства (февраль-март 1906 г.) через смешанную мажоритарно-пропорциональную (1993, 1995, 1999, 2003 гг.) к пропорциональной по партийным спискам (2007 г.). Осенью 2004 г. были высказаны предложения, касающиеся перехода к формированию Государственной думы ФС РФ с использованием пропорциональной избирательной системы. Эти предложения, детально проработанные в Центральной избирательной комиссии России и других государственных органах, нашли поддержку президента РФ [1]. В результате федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. (далее — Закон о выборах депутатов Госдумы) установил, что выборы всего состава депутатского корпуса проводятся с использованием пропорциональной системы подсчета голосов избирателей [11]. То есть законодательная практика пришла в конечном итоге к тому, что Государственная дума формируется на партийной основе.
Безусловно, проведение выборов в Государственную думу ФС РФ по партийным спискам имеет ряд положительных моментов. В самом федеральном законе содержатся прогрессивные положения о минимальной (не более трех кандидатов) федеральной части партийного списка, о создании региональных групп в общем списке кандидатов, о справедливом распределении депутатских мандатов с учетом итогов голосования. Кроме того, отмена мажоритарной системы выборов устранит административный и финансовый беспредел, имевший место во время избирательных кампаний по одномандатным округам. Например, только отказ от проведения дополнительных и повторных выборов депутатов Государственной думы ФС РФ позволил экономить до 450 млн р. ежегодно [4].
В то же время нельзя однозначно утверждать, что проведение выборов депутатов Государственной думы ФС РФ исключительно по партийным спискам обеспечит полноценное развитие парламентаризма в России, так как суть партийной системы напрямую зависит от состояния самого российского общества. Каково состояние общества, таковы и партийная система, и партии, функционирующие в нем. Насущной проблемой при организации избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы ФС РФ является имущественное неравноправие и использование административного ресурса членов политических партий, баллотирующихся в парламент России. Международная практика показала, что истинное представительство народа в парламенте не может быть обеспечено при партийной власти, ибо партии объединяют лишь часть народа — членов партии — соответственно своим уставам, и партийные решения обязательны только для них. Завышенные же претензии политических партий на осуществление государственных функций в парламенте противоречат Конституции РФ и, по существу, ведут к формированию партий власти [5].
Самое главное противоречие между нормами Закона о выборах депутатов Госдумы и нормами Конституции РФ в рассматриваемом контексте состоит в ограничении пассивного избирательного права граждан, провозглашаемого в ст. 32 Конституции РФ. Проведение выборов в Государственную думу ФС РФ только по партийным спискам нарушает также установленные ст. 19 Конституции РФ равные права граждан страны избирать и быть избранными независимо от их принадлежности к общественным объединениям. Между тем избирательное право, включающее и пассивное избирательное право, относится к основным правам и свободам человека и гражданина и представляет собой важнейший элемент конституционного статуса гражданина в правовом государстве, каким, в соответствии со ст. 1 Конституции РФ, является и Россия. Осуществление же выборов в Государственную думу ФС РФ чисто по партийным спискам влечет установление дополнительного партийного ценза, что противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, лишая тем самым пассивного избирательного права всех беспартийных граждан РФ. В отличие от законодательной государс-
твенной власти, партийная власть не является представительной, так как у голосующего по партийным спискам подавляющего большинства избирателей отсутствует возможность выдвигать свои кандидатуры и влиять на деятельность депутатов-партийцев. Депутаты от политических партий по политическим спискам подчинены только уставам своих партий и партийной дисциплине. А в случае неповиновения они лишаются партией депутатского мандата [там же].
Анализ федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 37) [11] и «О политических партиях» (п. 5 ст. 25) [12], показывает, что де-юре предусмотрена специальная процедура, позволяющая беспартийным гражданам реализовать свое пассивное избирательное право. Согласно такой процедуре, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, может обратиться в любое региональное отделение политической партии с предложением включить его кандидатуру в федеральный список, формируемый данной политической партией. Если эта кандидатура поддержана не менее чем десятью членами политической партии, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании). Поддержанная конференцией (общим собранием) кандидатура подлежит обсуждению на съезде политической партии при решении вопроса о включении ее в федеральный список кандидатов наравне с иными кандидатурами. В этом случае возникает вопрос о том, как данные нормы Закона о выборах депутатов Госдумы соотносятся с положением того же закона о невозможности существования в Государственной думе каких-либо независимых (внепартийных) депутатских объединений.
Предлагаемая Законом о выборах депутатов Госдумы процедура участия в выборах беспартийного гражданина досконально не разработана, отсутствует механизм легализации избранного беспартийного депутата в Государственной думе. Поэтому, если беспартийный кандидат в депутаты пройдет указанную процедуру успешно и будет избран по партийному списку партии, поддержавшей его кандидатуру, он не сможет легализоваться в нижней палате Федерального собрания РФ, присоединившись к партийной фракции
путем вступления в ряды данной партии, так как подобные действия повлекут за собой, согласно Закону о выборах депутатов Госдумы, аннулирование депутатского мандата. Кроме того, сама процедура реализации пассивного избирательного права беспартийным кандидатом затратна по времени и по средствам. А партии изначально не заинтересованы в поддержке беспартийных кандидатов, так как вследствие этого утрачивается имидж партии в лице ее членов, что может способствовать сокращению ее рядов.
Таким образом, использование пропорциональной системы выборов на практике — прямой путь к монополизации партийными кандидатами пассивного избирательного права на выборах депутатов Государственной думы, что в корне противоречит провозглашенному в Конституции РФ принципу равного избирательного права. Одновременно под вопрос ставится судьба пассивного избирательного права любого гражданина, поскольку пропорциональная избирательная система лишь декларирует право беспартийных граждан быть включенными в соответствующий партийный список кандидатов [3].
К недостаткам действующего Закона о выборах депутатов Госдумы следует отнести и возможность партий произвольно использовать на выборах так называемых «рекламных» кандидатов, которые в действительности не ставят перед собой цели в дальнейшем, после проведения избирательной кампании, работать в парламенте, снимают с себя полномочия и передают свои депутатские мандаты членам партии, значащимся в партийном списке после них. В результате избиратели отдают свои голоса партии, руководствуясь авторитетом одних лиц в партийном списке, а фактически выбирают других. Обычно в качестве «рекламных» кандидатов выступают известные всей стране граждане, чаще всего руководители федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, что представляет собой к тому же нарушение конституционного принципа разделения властей, выражающееся во вмешательстве исполнительной власти в их лице в избирательный процесс и в использовании служебного положения кандидатов и административного ресурса в целом.
В действительности «все изменения, вносимые в законы о выборах, должны прежде
всего способствовать достижению стратегических целей развития политической системы и общества в целом. В противном случае мы получаем противоречивые результаты или, того хуже, вызываем снижение доверия граждан к выборам и государственным институтам в целом» [2], что, к сожалению, имело место в ходе проведения всех последних избирательных кампаний, в первую очередь по выборам депутатов Государственной думы.
Таким образом, игнорирование положений Конституции РФ, изложенные нами нарушения конституционных принципов избирательного права и проведения выборов наносят ущерб целостности и стабильности российского общества. На наш взгляд, необходима дальнейшая модернизация порядка формирования законодательных органов, и в частности Государственной думы ФС РФ, путем открытия доступа общественным объединениям, профсоюзным, религиозным и др., выражающим интересы разных социальных слоев российского общества, к выборам в органы государственной власти, разработки механизма их участия в управлении государством посредством предоставления им права формировать соответствующие списки кандидатов в депутаты. Это поможет преодолеть партийный монополизм на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, негативное влияние которого испытало на себе и советское, и постсоветское общество в России.
Построить полноценное гражданское общество невозможно без учета мнения различных его слоев. Политическая система России должна быть предельно открытой, гибкой и структурированной. Речь идет о динамичной, подвижной, прозрачной и многомерной социальной структуре, отвечающей «политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей» [9]. И главным в развитии законодательства о выборах депутатов Государственной думы ФС РФ должно быть расширение числа субъектов избирательного права, наделение правом выдвижения кандидатов помимо политических партий других общественных организаций, что будет способствовать становлению и эффективному функционированию правового государства и гражданского общества.
Список использованной литературы
1. Баранова И. Становление демократического избирательного процесса в России и его региональный аспект // Право и жизнь: независимый правовой журн. M., 2005. № 79. С. 133—144.
2. Вешняков A.A. Выборы в первую Государственную думу — первый опыт демократизации Российского государства // О выборах: материалы науч.-практ. конф., 3 марта 2006 г. M., 2006. Спец. вып. С. 7.
3. Волкова E.A. ^которые вопросы статуса политических партий в свете посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации // Институционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 24-29.
4. Воробьев H.È. Ннституционность пропорциональной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // О выборах: материалы науч.-практ. конф., 3 марта 2006 г. M., 2006. Спец. вып. С. 70.
5. Голик Ю.В., Ирапетян Ë.M. Государственная власть и партии власти [Электронный ресурс] // Институционное и муниципальное право. 2009. № 10. Доступ из справ.-правовой системы ЖонсультантПлюс». 2010.
6. Ишикова КВ. Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти в России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
7. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политико-правового института: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.
8. Mедведев Д^. Выступление на V Kрасноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 16 февр.
9. Mедведев Д^. Россия, вперед! 10 сент. 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru.
10. Одёжин В.И. Эволюция правовой системы в России: советский и постсоветский периоды: дис. ... канд. юрид. наук. H. ^вгород, 2006.
11. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ). Доступ из справ.-правовой системы ЖонсультантПлюс». 2010.
12. О политических партиях [Электронный ресурс]: федер. закон от 1 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 4 июня 2010 г.; с изм. и доп., вступающими в силу с 7 авг. 2010 г.). Доступ из справ.-правовой системы Жон-сультантПлюс». 2010.
13. Шаклеин КИ. Институционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: сравнит.-правовое исслед.: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. M., 2009.
Bibliography (transliterated)
1. Baranova I. Stanovlenie demokraticheskogo izbiratel'nogo protsessa v Rossii i ego regional'nyi aspekt // Pravo i zhizn': nezavisimyi pravovoi zhurn. M., 2005. № 79. S. 133-144.
2. Veshnyakov A.A. Vybory v pervuyu Gosudarstvennuyu dumu — pervyi opyt demokratizatsii Rossiiskogo gosudarstva // O vyborakh: materialy nauch.-prakt. konf., 3 marta 2006 g. M., 2006. Spets. vyp. S. 7.
3. Volkova E.A. Nekotorye voprosy statusa politicheskikh partii v svete poslanii Prezidenta Rossii Federal'nomu Sobraniyu Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2010. № 3. S. 24-29.
4. Vorob'ev N.I. Konstitutsionnost' proportsional'noi izbiratel'noi sistemy vyborov deputatov Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii // O vyborakh: materialy nauch.-prakt. konf., 3 marta 2006 g. M., 2006. Spets. vyp. S. 70.
5. Golik Yu.V., Karapetyan L.M. Gosudarstvennaya vlast' i partii vlasti [Elektronnyi resurs] // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2009. № 10. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus». 2010.
6. Keshikova N.V. Poryadok organizatsii i provedeniya vyborov v organy gosudarstvennoi vlasti v Rossii: dis. . kand. yurid. nauk. SPb., 2001.
7. Lyubashits V.Ya. Evolyutsiya gosudarstva kak politiko-pravovogo instituta: avtoref. dis. . d-ra yurid. nauk. Rostov n/D, 2005.
8. Medvedev D.A. Vystuplenie na V Krasnoyarskom ekonomicheskom forume // Rossiiskaya gazeta. 2008. 16 fevr.
9. Medvedev D.A. Rossiya, vpered! 10 sent. 2009 g. URL: http://www.kremlin.ru.
10. Nadyozhin V.I. Evolyutsiya pravovoi sistemy v Rossii: sovetskii i postsovetskii periody: dis. ... kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2006.
11. O vyborakh deputatov Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii [Elektronnyi resurs]: feder. zakon ot 18 maya 2005 g. № 51-FZ (v red. ot 24 iyulya 2007 g. № 211-FZ). Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus». 2010.
12. O politicheskikh partiyakh [Elektronnyi resurs]: feder. zakon ot 1 iyulya 2001 g. № 95-FZ (v red. ot 4 iyunya 2010 g.; s izm. i dop., vstupayushchimi v silu s 7 avg. 2010 g.). Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus». 2010.
13. Shaklein N.I. Konstitutsionno-pravovoi status parlamenta i organizatsiya ego deyatel'nosti: sravnit.-pravovoe issled.: avtoref. dis. . d-ra yurid. nauk. M., 2009.
