CC BY
7313. Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование : монография. - М.: NOTA BENE, 2010. - 548 с.
14. Мах И. И. Административный надзор в системе функций исполнительной власти // Административное право и процесс. - 2005. - № 2. - С. 30-32.
15. Морозов А. В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир, 2004. - 24 с.
16. Тарасов А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. - 2004. - № 10. - С. 15-25.
17. American Accounting Association - AAA - Committee on Basic Auditing Concepts, 1998 год, Робертсон, ст. 4.
УДК 349.6
А. Н. Ларин
К ВОПРОСУ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ЕЁ ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
A. N. Larin
TO A QUESTION OF ECOLOGICAL SAFETY AND ITS LEGAL SUPPORT IN PENAL SYSTEM
Автором рассматриваются актуальные вопросы экологической безопасности и её правового обеспечения в России в различных сферах, в том числе и в уголовно-исполнительной системе. Проводится исследование хозяйственной деятельности учреждений УИС с позиции влияния на окружающую среду и предлагаются пути решения проблем экологической безопасности с позиции совершенствования нормативно-правовой базы.
The author considers topical issues of ecological safety and its legal support in Russia in various spheres, including in penal system. Research of economic activity of penal system institutions from a position of influence on environment is conducted and solutions of problems of ecological safety from a position of improvement of standard and legal base are offered.
Ключевые слова: окружающая среда; экологическая безопасность; уголовно-исполнительная система; совершенствование экологического законодательства.
Key words: environment; ecological safety; penal system; improvement of the ecological legislation.
Стратегия национальной безопасности РФ среди основных задач в области обеспечения национальной безопасности выделяет коренное улучшение экологической ситуации в стране. При этом стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение её защиты, а также ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Обеспечение экологической безопасности России Стратегия относит к
совместному ведению Федерации и её субъектов (п. «д» ст. 72 Конституции РФ)1.
Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития находятся в ведении России. При этом Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114 Конституции РФ).
Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать в неразрывной связи с правом каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ), а также с обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В этой связи реализация принципов экологической безопасности в уголовно-исполнительной системе в значительной степени зависит от внедрения в практику экологических и экономических основ управления этими процессами, от создания до внедрения действенного механизма экономической заинтересованности всех участников
природопользования в сохранении и поддержании экологического равновесия2.
Экологическая безопасность - состояние защищённости жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего его права на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую природную среду . Кроме того, это комплекс профилактических мероприятий, направленных на недопущение развития экстремальных ситуаций в самой природной среде. По отношению к конкретной экосистеме различают внешние и внутренние угрозы. К внешним экологическим угрозам для государства можно отнести, например, возможность трансграничного переноса вредных веществ, глобального изменения климата, разрушения озонового экрана, размещения токсичных и радиоактивных отходов на территории отдельного государства. Если последнее осуществляется более сильным государством без надлежащего согласования и последующей компенсации, можно говорить об осуществлении экологической агрессии одной страны против другой. Внутренние угрозы обусловлены собственной деятельностью государства, его структур и хозяйствующих субъектов. Они проявляются в результате хищнической эксплуатации природных ресурсов, разворачивания производства без надлежащих природоохранных устройств, испытания образцов оружия массового
1 Стратегия национальной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537) // Российская газета. 2009. 12 мая.
2 Приказ Минюста РФ от 20.03.2001 г. № 88 «Об экологической ситуации в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 7.
3 Федеральный закон от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. 14 января. № 2. Ст. 133.
поражения и т. п.1 В аспекте сказанного становится понятным, что экологическая безопасность является составным компонентом национальной безопасности государства. Обеспечение экологической безопасности рассматривается по четырём основным направлениям: экологическая безопасность производственно-хозяйственной деятельности; экологическая безопасность в сфере управления природопользованием; экологическая безопасность природоохранной деятельности; экологическая безопасность личности. Производственный комплекс УИС включает 313 федеральных государственных унитарных предприятий, 505 центров трудовой адаптации осуждённых, 37 лечебно-производственных и 40 учебно-производственных трудовых мастерских. Номенклатура выпускаемой продукции превышает 100 тыс. наименований2. Важными направлениями деятельности предприятий исправительных учреждений продолжают оставаться машиностроение и металлообработка. Процесс изготовления продукции машиностроения включает следующие стадии: заготовительную, обрабатывающую, сборочную. В структуре производственного комплекса УИС важное значение имеют лесная и деревообрабатывающая промышленность. В состав УИС входят 108 подразделений, являющихся в настоящее время единственными государственными организациями, которые занимаются многоцелевым использованием лесосырьевых ресурсов, а именно заготовкой, переработкой и производством продукции из древесины. Основой лесопромышленного комплекса УИС являются предприятия, специализирующиеся на заготовке, вывозе, первичной обработке и частичной переработке круглых лесоматериалов и отходов лесозаготовок. Швейные предприятия исправительных учреждений, как правило, размещаются в женских колониях. Как и предприятия других отраслей, швейные имеют определённую производственную структуру. Производственно-хозяйственная деятельность учреждений УИС оказывает определённое отрицательное влияние на экологическую ситуацию в России . Серьёзной проблемой для учреждений УИС остается очистка сточных вод, сбрасываемых в водные объекты. Процент нормативно очищенных сточных вод к объёму сточных вод, требующих очистки, по учреждениям УИС составляет лишь 8,8 %, тогда как в целом по России - 11 %, что является результатом отсутствия очистных сооружений (из 111 учреждений, сбрасывающих в поверхностные водоёмы сточные воды, только 78 располагают собственными очистными сооружениями), а также их перегруженности, низкой эффективности работы и износа (срок функционирования большинства очистных сооружений составляет 30-40 лет). Проблема
1 Акимова Т. А., Хаскин В. В. Экология: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ, 2010.
2 Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 г. № 1772-р) // Российская газета. 2011. 8 марта.
3 Экологическое состояние территории России : учебное пособие / под ред. С. А. Ушакова, Я. Г. Каца. - М., 2009.
экологически безопасного обращения с отходами остается одной из самых важных для производственно-хозяйственной деятельности учреждений УИС. Общий объём отходов, накопленных в учреждениях УИС в 2010 г., составил 404,4 тыс. тонн (произошло снижение на 8,4 % по сравнению с 2009 г.). Особую тревогу вызывает накопление в учреждениях УИС отходов 1 класса опасности. К 1 классу опасности относятся ртутьсодержащие, хромсодержащие отходы и отходы гальванических производств. Наибольшее количество ртутьсодержаших отходов (отработанных люминесцентных ламп) скопилось в учреждениях УИС Тамбовской области (2000 кг), Республике Марий Эл (1300 кг), Смоленской области (1300 кг); 2 класса опасности - в Архангельской области (100 тонн) и некоторых других регионах1.
На предприятиях УИС уже накоплен положительный опыт использования отходов на собственных предприятиях. В ряде регионов отработанные масла используются для обработки деревянных конструкций, при изготовлении бетонных блоков - для смазки матриц, консервации неработающего технологического оборудования, для охлаждения деталей после закалки и т. д.2 В целом учреждения уголовно-исполнительной системы оказывают незначительное влияние на окружающую среду. Вместе с тем, многие экологические проблемы в местах их дислокации сохраняют свою актуальность. Важная роль по обеспечению экологической безопасности в сфере управления природопользованием отводится экологическому мониторингу окружающей среды. Экологический мониторинг в УИС выполняется кустовыми лабораториями по охране окружающей среды.
Следует обратить внимание на то, что, какие бы хорошие решения в области экологической безопасности ни принимались на глобальных, региональных, муниципальных уровнях управления, проблема не будет решена положительно, если предприятия не станут экологически безопасными. Данная проблема непосредственно касается и учреждений УИС, деятельность которых связана с производством, а следовательно, с потреблением разнообразных ресурсов и образованием опасных отходов. Уменьшить воздействие на природу можно путём совершенствования систем управления природоохранной деятельностью на предприятии. Существуют два основных направления природоохранной деятельности предприятий. Первое - очистка вредных выбросов. Этот путь в «чистом виде» малоэффективен, так как, следуя по нему, далеко не всегда удаётся полностью прекратить поступление вредных веществ в биосферу. Второе направление - устранение самих причин загрязнения, что требует разработки малоотходных, экологически чистых технологий производства, которые позволяли бы
1 Ежегодник состояния окружающей природной среды учреждениями УИС за 2010 год / ФСИН России; ФГУ НИИИиПТ. Тверь, 2009.
2 Обзор о результатах природоохранной деятельности в исправительных учреждениях ФСИН России в 2010 году.
комплексно использовать исходное сырьё и утилизировать максимум вредных для биосферы веществ1.
Экологическая безопасность личности определяется качеством жизненной и трудовой среды, в том числе в уголовно-исполнительной системе. Среду человека можно определить как совокупность естественных и общественных условий, в которых человек живёт как существо природное и социальное. Одной из целей развития пенитенциарной системы должно стать создание условий соблюдения прав человека, соответствующих международным нормам и стандартам обращения с осуждёнными. В Минимальных стандартных правилах обращения с заключёнными предусмотрено, что эти правила невозможно применять повсеместно и одновременно ввиду разнообразия социальных, экономических и географических условий. Однако они должны стимулировать постоянное стремление к преодолению трудностей, стоящих на пути совершенствования деятельности пенитенциарных учреждений. При рассмотрении основных показателей качества среды человека и её улучшения особого внимания заслуживает проблема качества среды труда. Структуру качества трудовой жизни человека составляют следующие компоненты: подход к труду, полезность труда, нормативные характеристики. Здесь важно подчеркнуть, что ценности общества оказывают значительное влияние на характеристики трудовой среды. В этой связи в Минимальных стандартных правилах обращения с заключёнными указано, что «труд заключённых не должен приносить им страданий. Все осуждённые обязаны трудиться в соответствии с их физическими и психическими способностями. На осуждённых следует возлагать полезную работу, которая должна быть такой, чтобы повышать или давать им определенную квалификацию. Осуждённые должны иметь возможность выполнять работу по своему выбору, если это совместимо с правильным выбором ремесла». Важно подчеркнуть, что необходимо обеспечение технической безопасности и охраны здоровья работающих осужденных. Улучшение качества среды труда представляет одну из важнейших задач общества, где защищена целостность человека как биосоциального субъекта. В настоящее время социально-экологическая политика в системе ФСИН России должна быть направлена на охрану и оздоровление среды, рациональное использование природных ресурсов, сохранение и развитие социосферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека. Современное общество состоит из совокупности взаимосвязанных систем, одной из которых является уголовно-исполнительная система. Устойчивое развитие потребует глубинных, эволюционных преобразований, пронизывающих все сферы жизнедеятельности общества, в том числе и уголовно-исполнительную систему. Нарастает
1 Обзор о результатах природоохранной деятельности в исправительных учреждениях ФСИН России в 2010 году.
потребность в прогнозировании потенциальных опасностей и «потребного» будущего, в разработке адекватных методов управления. Необходимо создание эффективной системы управления национальной, региональной и локальной экологической безопасностью, построение экологически обоснованной рыночной экономики и формирование экологически сообразных стереотипов поведения людей. Принципиально важной особенностью нашего времени является появление, становление и усиление общечеловеческой потребности в обеспечении экологической безопасности, которая относится к базисным потребностям и непосредственно связана с выживанием человечества1.
Значительную роль в регулировании вопросов обеспечения экологической безопасности в уголовно-исполнительной системе должны сыграть органы исполнительной власти, которые обязаны:
- разработать государственную стратегию обеспечения экологической безопасности, включая правовое обеспечение и реальные планы действий по сохранению качества объектов природной среды, адаптированную к программам экономического развития;
- способствовать внедрению экологически безопасных технологий, в том числе по выбросу и сбросу отходов в учреждениях УИС;
- разработать и внедрить систему управления экологическими рисками, оперативную систему прогноза и управления природными и техногенными рисками;
- обеспечить создание эффективной системы контроля за соблюдением учреждениями УИС и другими субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных нормативов выбросов (сбросов) веществ и микроорганизмов;
- разработать и принять долгосрочную программу действий по улучшению экологической обстановки учреждений УИС и окружающих их территорий;
- повысить взаимодействие органов исполнительной власти с общественными экологическими организациями и движениями, а также обеспечить регулярное информирование общественности о состоянии окружающей среды и решение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности.
По нашему мнению, необходимость принятия новых законов в области обеспечения экологической безопасности должна диктоваться невозможностью регулировать отношения в рамках существующего законодательства. Часто законодательный процесс в данной сфере носит стихийный характер.
Нередко нужные законопроекты не разрабатываются, либо не принимаются, силы и средства затрачиваются на разработку лишних
1 Мишин М. Н. Проблемы обеспечения экологической безопасности в уголовно-исполнительной системе // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2013. № 6.
законопроектов, т. е. недостаточно актуальных или дублирующих уже действующее законодательство.
Только комплекс мер, направленных на обеспечение режима законности и правопорядка в сфере экологии в уголовно-исполнительной системе, может привести к повышению их эффективности.
К таким мерам следует отнести:
- создание и функционирование природоохранного государственного органа, который за последние годы несколько раз подвергался реорганизации;
- усиление государственного и муниципального экологического контроля за выполнением требований экологического законодательства и разделение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов;
- широкое вовлечение граждан и общественных объединений в управление охраной окружающей среды в уголовно-исполнительной системе и иных сферах;
- обеспечение развития системы экологического образования и просвещения как основы формирования экологической культуры общества в целях обеспечения экологической безопасности страны;
- реальная государственная поддержка и достаточное субсидирование средств массовой информации, содействующих проведению правовой реформы в экологии; массовый выпуск литературы по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны экологических прав граждан;
- правовое воспитание, обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению экологического законодательства;
- повышение профессионального уровня работников природоохранных органов;
- усиление эффективности взаимодействия государственных органов, обеспечивающих экологическую безопасность РФ.
Проблемой законодательства по обеспечение экологической безопасности в уголовно-исполнительной системе является то, что оно до настоящего времени находится в стадии становления, несмотря на имеющееся большое число нормативно-правовых актов, относящихся к различным объектам защиты. Кроме того, эти акты носят разрозненный характер, дублируют друг друга, нередко противоречивы.
Для проведения законотворческих работ важно создать теоретическую основу, в связи с чем требуется определить концептуальные подходы к развитию экологического законодательства, и прежде всего в сфере обеспечения экологической безопасности, в том числе и в уголовно-исполнительной системе.
Создание законодательных актов в сфере экологии не имеет под собой цельной, научно обоснованной базы. Эта деятельность осуществляется бессистемно, стихийно.
В связи с этим необходимо разработать и принять Концепцию развития экологического законодательства России (в том числе затрагивающая экологическую безопасность в УИС), которая будет представлять собой взаимосвязанную и обоснованную систему положений о предмете правового регулирования в экологическом законодательстве, о путях и этапах развития экологического законодательства, о целях, задачах и принципах формирования экологического законодательства, о критериях, позволяющих определять последовательность принятия законодательных актов. Кроме того, необходима более тесная унификация норм в данной сфере с международным сообществом.
Литература
1. Федеральный закон от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. - 2002. - 14 января. - № 2. - Ст. 133.
2. Стратегия национальной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537) // Российская газета. - 2009. - 12 мая.
3. Приказ Минюста РФ от 20.03.2001 г. № 88 «Об экологической ситуации в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. - 2001. - № 7.
4. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 г. № 1772-р) // Российская газета. - 2011. -8 марта.
5. Акимова Т. А., Хаскин В. В. Экология : учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ, 2010.
6. Ежегодник состояния окружающей природной среды учреждениями УИС за 2010 год / ФСИН России; ФГУ НИИИиПТ. - Тверь, 2009.
7. Мишин М. Н. Проблемы обеспечения экологической безопасности в уголовно-исполнительной системе // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2013. № 6.
8. Экологическое состояние территории России : учебное пособие / под ред. С. А. Ушакова, Я. Г. Каца. - М., 2009.
