CC BY
34
УДК 338:613.94(470)
к вопросу об аудите эффективности национального проекта «здоровье»
Ю. в. чуянов,
студент факультета финансов, налогов и кредита E-mail: сhuan@mail. ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
В статье отмечается, что за последние несколько лет Россия регрессировала по основным показателям здоровья населения: уровню смертности и средней продолжительности жизни, заболеваемости и инвалидности населения, в том числе в связи с проблемами в системе здравоохранения.
Ключевые слова: национальный проект «Здоровье», показатели, цели, задачи.
К основным проблемам российской системы здравоохранения можно отнести следующие:
— декларативность конституционных гарантий бесплатной медицинской помощи, неопределенность прав граждан в части периодичности, объемов и качества получения медицинских услуг в условиях несбалансированности совокупных потребностей в медицинских услугах с финансовыми ресурсами;
— страховые принципы финансирования здравоохранения продекларированы, но не получили должной реализации на практике;
— ресурсы системы здравоохранения используются неэффективно, используемая бюджетно-сметная модель финансирования лишь консервирует устаревшую и избыточную сеть медицинских учреждений. Направление дополнительных средств в здравоохранение в связи с неэффективностью ее организационно-финансовых механизмов изменить ситуацию не может. Имеются диспропорции между видами и уровнями медицинской помощи — приоритет отдается дорогостоящим стационарным методам лечения. Работники здравоохранения относятся к одной из самых малооплачиваемых категорий. Система и уровень оплаты
труда не мотивируют их к качественной и результативной работе;
— увеличение стоимости новых медицинских технологий и рост затрат на здравоохранение обостряют проблему экономической эффективности использования ресурсов;
— усиление импортозависимости по лекарственным средствам и медицинской технике и оборудованию;
— отсутствие системообразующих законов, регулирующих сферу здравоохранения, что не позволило сформировать единства этого социального института (переход к частноправовому регулированию данных отношений привел лишь к ослаблению управляющей функции государства). Также не сформированы и рыночные отношения между субъектами системы здравоохранения;
— многоканальность финансирования и различный правовой режим расходования финансовых средств бюджетов всех уровней, обязательного медицинского страхования, добровольного медицинского страхования, платных услуг, что является одной из причин их неэффективного расходования.
Все указанное предопределило необходимость в кратчайшие сроки осуществить полномасштабное реформирование системы здравоохранения, первым этапом реализации которого можно считать приоритетный национальный проект «Здоровье», впервые озвученный Президентом РФ В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию.
Согласно этому проекту в основу формирования систем охраны здоровья и здравоохранения должны быть положены принципы государственной ответственности за здоровье граждан и ответствен-
X
Физическое здоровье, передающееся по наследству
т
Здоровье родителей на момент зачатия
Обеспечение наилучших условий для ребенка в период беременности и родов
Родовая наследственность
ности граждан за свое здоровье.
Указанные проблемы и необходимость анализа эффективности механизмов их решения и предопределили актуальность данного исследования.
Понятие «здоровье» широко используется в нашей жизни, хотя его трактовка в научной литературе и законодательстве свидетельствует о необходимости его конкретизации. Как отмечается в Новой экономической энциклопедии Е. Е. Румянцевой, здоровье, «по определению Всемирной организации здравоохранения, — это объективное состояние и субъективное чувство полн го физического, психологического (психического) и социального комфорта. Здоровье человека зависит от многих составляющих»1.
Здоровье человека, безусловно — сложное понятие, зависящее от множества факторов (см. рисунок).
Согласно Всеобщей декларащш прав человека (принятой на III сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948) каждый человек имеет право на такой жизненный ровень, включая пищу, одежду, жилище, меди инский уход и необходимое социальное обслуживание, который требуется для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи (ст. 25), а также на благоприятные условия труда (ст. 23). Согласно ч. I Европейской социальной хартии все работники имеют право на здоровые и безопасные условия труда; каждый имеет право на пользование благами, позволяющее обеспечивать хорошее состояние здоровья.
В ч. 2 ст. 7 Конституции РФ указано, что в нашей стране охраняются труд и здоровье людей. Статьи 41, 42 Конституции РФ провозглашают права граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. В соответствии с п. 3 ст. 37 каждый гражданин имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Пункт 3 ст. 41 устанавливает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а ст. 42
Здоровье человека
1 Румянцева Е. Е. Новая экономическая энциклопедия. 3-е изд. М.: ИНФРА-М. 2010. С. 168.
64-
1
Физическое здоровье, определяемое состоянием окружающей среды
Физическое здоровье, определяемое образом жизни человека
Экологическая безопасность жилья, транспорта и производственных помещений
Экологическая безопасность окружающей среды: атмосферного воздуха, радиоактивного фона, состояния почвы, водных источников и др.
Экологическая безопасность потребляемых в течение жизни товаров
Состояние науки в области защиты и поддержания здоровья и соответствующая уровню научных исследований и уровню развития коррупции в стране эффективность работы государственных органов, ответственных за здоровье нации
— Иммунитет, закладываемый в детстве
Способность управлять своими эмоциями и избегать стрессовых ситуаций
Системный подход к анализу здоровья человека
Регулярность, сбалансированность и качество питания (включая очистку питьевой воды)
Подвижный образ жизни, равномерные физические нагрузки
Умелое сочетание работы и отдыха, физических и умственных нагрузок, обеспечение достаточности сна
Поддержание чистоты тела, одежды, окружающей обстановки
Проведение своевременных консультаций с компетентными врачами и использование достижений медицины для сохранения своего здоровья
закрепляет право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Трудовой кодекс РФ обращается к проблеме здоровья через охрану и условия труда. Глава 16 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против жизни и здоровья. Гражданский кодекс РФ провозглашает ценность здоровья как нематериального блага в системе объектов гражданских прав, устанавливает средства защиты этого блага и лиц с недостатками здоровья, порядок возмещения вреда, причиненного здоровью (ст. 41, 150, 927, 1084 — 1094). Но понятие самого блага, охраняемого, умаляемого и т. д., нигде не раскрывается.
Не решают этой задачи и специальные правовые акты, например Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ от 22.07.1993 № 5487-1), внутриведомственные инструкции и формы.
Единственное часто критикуемое определение содержит Устав Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ): «Здоровье — это состояние полного
физического, духовного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов».
Помимо отраслевых проблем правоприменения (как, например, рассчитывать вред, причиненный здоровью и квалифицирующийся стойкой потерей трудоспособности у лица, являющегося инвалидом I группы) отсутствие определения наиболее значимого понятия ведет к неопределенности задач и средств их решения в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» или в сфере здравоохранения (показательно отсутствие единства в терминах даже на уровне Президента РФ, Правительства РФ, Минз-дравсоцразвития России).
Среди направлений, утвержденных президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов от 21.12.2005, есть направление по развитию первичной медико-санитарной помощи и обеспечению населения высокотехнологичной медицинской помощью.
При обращении к общемировым тенденциям можно обнаружить, что на Европейской конференции по вопросам планирования и управления в Гааге (1984 г.) была разработана новая Концепция планирования здравоохранения в интересах населения. В Оттавской хартии укрепления здоровья (1988 г.) комплексная стратегия укрепления здоровья среди прочих включает аспект, связанный с переориентацией служб здравоохранения; предложено расширить рамки традиционных служб здравоохранения, предоставив им более широкие полномочия, уделять больше внимания вопросам здоровья населения, а не болезням. На 51-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения ВОЗ (1998 г.) был провозглашен лозунг глобальной политики «Здоровье для всех в XXI в.».
Эти тенденции учитываются и в России. 21.03.2003 приказом Министерства здравоохранения РФ N° 113 была утверждена Концепция охраны здоровья здоровых в Российской Федерации. Согласно этой концепции «Охрана и укрепление здоровья здоровых проводится в отношении граждан Российской Федерации как абсолютно здоровых людей (5—7 %), так и имеющих 1—2 заболевания в состоянии стойкой ремиссии (55—70 %). Из числа последних наиболее многочисленна часть населения, имеющая дезадаптационные явления, состояние хронической усталости, явления утомления и переутомления, снижение умственной и физической работоспособности. Названные состояния
при продолжающемся воздействии физических и социальных факторов с высокой вероятностью приводят к обострению основного заболевания, развитию сопутствующих болезней. Концепция концентрирует и развивает указанные направления деятельности по охране и укреплению здоровья здорового населения, определяет основные направления развития экспресс-диагностики уровней здоровья, пути сохранения и увеличения функциональных резервов человека, принципы создания индивидуальных и популяционных систем оздоровительных технологий». В качестве основных принципов реализации концепции среди прочих провозглашены:
— приоритет оздоровительных и профилактических мер в области общественного здравоохранения;
— непрерывность оздоровительных мероприятий в течение всей жизни человека;
— многоуровневый подход к организации оздоровительных и профилактических мероприятий с учетом как общих потребностей населения страны в целом, так и специфических особенностей населения различных регионов, отдельных социальных, профессиональных и возрастных групп;
— единство всей системы охраны здоровья независимо от территориальных и ведомственных разграничений;
— единство медико-профилактической, оздоровительной и экономической эффективности системы охраны и укрепления здоровья здоровых.
Экономический эффект от внедрения профилактических программ и разработок в мире, по данным ВОЗ, достигает соотношения 1:8. В целях реализации концепции приказом Министерства здравоохранения РФ от 21.03.2003 № 114 была утверждена отраслевая программа «Охрана и укрепление здоровья здоровых на 2003—2010 гг.», для достижения цели которой были поставлены задачи:
— по проведению плановой реструктуризации профилактического звена системы здравоохранения, предусматривающей усиление существующих центров и отделений медицинской профилактики, санаторно-курортных учреждений, центров спортивной медицины и физкультурных диспансеров, поликлиник, медицинских подразделений в образовательных учреждениях и на предприятиях внедрением современных технологий превентивной медицинской помощи (оздоровления);
— по созданию сети кабинетов и центров здоровья в составе современных оздоровительно-
реабилитационных комплексов, объединяющих потоки здоровых лиц и больных, нуждающихся в медицинской реабилитации на основе единой технологической базы восстановительной медицины и высокого качества сервисных услуг.
Национальный проект «Здоровье» осуществляется в форме проекта, что относится к программно-целевому подходу к управлению экономикой, который в своем законченном виде складывается из четырех элементов:
1) мероприятия (действия) и их исполнители;
2) цели и параметры, выраженные в конкретных результатах (количественных и качественных) реализации мероприятий;
3) ресурсы — финансовые средства и другое имущество, трудовые ресурсы;
4) заданные временные параметры.
Основная цель данного проекта заключалась в
улучшении ситуации в здравоохранении и в создании условий для его последующей модернизации.
В рамках реализации национального проекта «Здоровье» можно выделить три основных направления:
1) развитие первичной медицинской помощи. В соответствии с этим направлением планируется увеличить заработную плату и повысить профессиональную подготовку участковых терапевтов, участковых педиатров и врачей общей практики, укрепить диагностическую службу первичной медицинской помощи и материально-техническую базу скорой медицинской помощи;
2) развитие профилактического направления медицинской помощи. В соответствии с этим направлением планируется проводить бесплатную иммунизацию населения против гепатитов, краснухи, гриппа в рамках Национального календаря прививок; профилактику и лечение инфицированных вирусом СПИДа и гепатитов В и С; обследование новорожденных детей; профилактику социально значимых заболеваний и т. д.
3) обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью. В соответствии с этим направлением планируется: вести строительство новых федеральных центров высоких медицинских технологий, обеспечить подготовку высококвалифицированных врачей и среднего медицинского персонала, в том числе проводить их стажировку за рубежом; увеличение квот на дорогостоящую (высокотехнологичную) медицинскую помощь.
Необходимо отметить, что в рамках национального проекта «Здоровье» получила развитие программа «Родовые сертификаты».
Согласно национальному проекту «Здоровье» основное внимание планируется уделять укреплению первичного медицинского звена (муниципальные поликлиники, участковые больницы).
Обоснование выбора направлений финансирования в рамках данного проекта основывалось на следующей логике выявления основных причин, мешающих оказанию более качественных медицинских услуг населению. В проекте отмечается, что «Ориентация отечественного здравоохранения на развитие стационарной медицинской помощи привела к недофинансированию первичной медико-санитарной помощи, в том числе к недостаточной обеспеченности участковыми врачами, низкой оснащенности поликлиник диагностическим оборудованием, не позволяющей оказывать качественную медицинскую помощь. Следствие этого — рост хронических и запущенных заболеваний, что, в свою очередь, приводит к высокому уровню госпитализации и вызовов скорой медицинской помощи». Кроме этого, говорится о том, что «Меры, направленные на развитие первичной медицинской помощи, призваны повлиять на своевременное выявление и предупреждение многих заболеваний... Значительное число граждан не могут получить необходимую высокотехнологичную медицинскую помощь из-за отсутствия эффективного механизма ее финансирования, а также из-за ограниченности бюджетных средств. Цель приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения — сделать высокотехнологичную медицинскую помощь
доступной как можно большему числу граждан,
" 2
нуждающихся в ней» 2.
На взгляд автора, в данном обосновании указаны далеко не все причины недостаточного развития системы здравоохранения в стране. Проблема заключается не только в том, что сотрудники первичной медицинской помощи получают пониженную заработную плату, но и в самой системе работы с пациентами — выявлении и лечении заболеваний. Кроме этого проблема заключается и в ответственности медицинских учреждений за лечение своих больных. Еще один блок проблем — это качество и
2 Основные направления приоритетного национального проекта «Здоровье». Официальный сайт Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. URL: http://www. rost. ru/projects/ health/p01/p14/a14.shtml.
стоимость медицинских препаратов, использование наиболее эффективных методов лечения, передача знаний, накопленных в медицине, населению с изложением их в популярной форме.
Проектный подход предопределил концентрацию проектных мероприятий на ограниченном круге наиболее важных, по мнению разработчиков, вопросов в соответствующих сферах. Так, приоритетный национальный проект «Здоровье» предусматривает целевые показатели улучшения ситуации по четырем видам заболеваний социального характера (ВИЧ — СПИД, гепатиты, врожденная краснуха, полиомиелит), в то время как федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2011 гг.)»3 — по 15 социально значимым заболеваниям, включая туберкулез, онкологию и артериальную гипертонию.
В соответствии с выбранными приоритетными направлениями данного проекта с 01.01.2006 врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым и врачам общей (семейной) практики стали дополнительно выплачивать 10 тыс. руб., медицинским сестрам, работающими с ними, — 5 тыс. руб.
С 01.07.2006 персонал скорой медицинской помощи получает стимулирующие выплаты в размере: 5 000 руб. для врачей, 3 500 руб. для фельдшеров и 2 500 руб. для медсестер.
Типовой инструкцией о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов, одобренной 28.02.2006 президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов4, утверждены две формы сведений о параметрах реализации приоритетных национальных проектов: федеральная — 1-ПФ (сведения по Российской Федерации в целом) и региональная — 1-ПС (сведения по субъекту Российской Федерации).
Необходимо отметить один из параметров приоритетного национального проекта «Здоровье» из федеральной формы 1-ПФ (здоровье): в 2007 г. предусмотрено подготовить врачей по специальности «Общая врачебная практика (семейная медицина)» — 2 500 чел. и по специальностям «Терапия» и «Педиатрия» — 9 500 чел., направив на это из
федерального бюджета 300 млн руб. Фактические сведения о реализации заданных параметров отражаются в соответствующей форме.
Проект «Здоровье» стартовал с 01.01.2006. Это был самый дорогой из всех национальных проектов в 2006 г. (на его реализацию в 2006 г. было запланировано 57,9 млрд руб. против 58,08 млрд руб. по трем остальным национальным проектам: «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» и «Образование»5.
В проекте бюджета на 2007 г. на него планировалось выделить 108 млрд руб., что на 86 % больше, чем в 2006 г., и что составляет почти половину средств, выделяемых в 2007 г. на приоритетные национальные проекты6. По данным заместителя председателя правительства А. Жукова, в 2008 г. на финансирование приоритетных национальных проектов было направлено 264,5 млрд руб. В частности, на реализацию национального проекта «Образование» было выделено 45,3 млрд руб., на реализацию проекта «Здоровье» — 128,7 млрд руб., на реализацию проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — 90,5 млрд руб.7.
В 2011 г. Правительство РФ запланировало направить 135 млрд руб. на реализацию национального проекта «Здоровье» (дополнительные выплаты участковым врачам и медицинским сестрам, помощь при дорожных травмах, сердечно-сосудистых и онкологических заболеваниях) и 4,7 трлн руб. на пенсионное обеспечение8.
Обобщение имеющейся многообразной информации по реализации национального проекта «Здоровье» позволяет сделать вывод о его недостаточной теоретической проработанности. Его принятие было проведено в короткие сроки, не сопровождалось открытым обсуждением, выявлением его слабых и сильных сторон, с тем чтобы на этапе его реализации был получен максимально возможный высокий социально-экономический эффект.
3 СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2506.
4 Протокол № 4 заседания президиума Совета при Президен-
те РФ по реализации приоритетных национальных проектов и
демографической политике от 28.02.2006.
5 По данным Минфина России.
6 Сергей Степашин подвел предварительные итоги проверки реализации нацпроекта «Здоровье»: сообщение пресс-службы Счетной палаты РФ от 14.11.2006. URL: http://www. ach. gov. ru/ru/news/archive/2063/.
7 Башкатова А., Веденская А. Забытые нацпроекты. Наиболее провальными оказались «Доступное жилье» и «Здоровье» // Независимая газета. 29.12.2009. URL: http://www. ng. ru/ economics/2009-12-29/1_nazprojects. html.
8 Питалев И. Финансирование нацпроекта «Здоровье» в 2011 г составит 135 млрд руб. // РИА «Новости». URL: http:// www. rian. ru/economy/20100923/278514824.html.
-67
Список литературы
1. Алексеева В. М., Шастин И. В. Правовые основы дополнительной диспансеризации работающего населения в рамках национального приоритетного проекта в сфере здравоохранения // Медицинское право. 2007. № 4. С. 3—6.
2. Долинская В. В. Проблемы национальных проектов (на примере здравоохранения) // Социальное и пенсионное право. 2007. № 1. С. 28—30.
3. Матненко А. С. Приоритетные национальные проекты как метод и форма бюджетной деятельности государства // Реформы и право. 2007. № 1.
4. Носков Б. П., Брусник Е. В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспече-
ние национальных проектов в сфере здравоохранения //Социальное и пенсионное право. 2007. № 1. С. 36—40.
5. Приоритетный национальный проект «Здоровье» // Официальный сайт Министерства экономики Республики Бурятия. URL: http://economy. buryatia. ru/econ/nacpr_zdor. html.
6. Селиванова М. Здоровье не гарантировано // РИА «Новости». 10.12.2009. URL: http://www.rian. ru/analytics/20091210/198374619.html.
7. Ягудин Р. Х. Проблемы эффективного использования ресурсов при реализации национального проекта «Здоровье» // Вестник Московского ун-та МВД России. 2009. № 1. С. 59—61
25-26 ноября 2011 г. кафедра «Бухгалтерского учета, аудита и статистики» экономического факультета РУДН проводит II международную научно-практическую конференцию
«Роль учетных практик в обеспечении устойчивого развития
предприятий».
Основные цели конференции:
- обеспечение научно-методологической базы развития учетных систем в рамках устойчивого развития предприятий (организаций);
- разработка рекомендаций в области совершенствования учетных практик (систем) для обеспечения устойчивости их развития, направления их реализации на предприятиях (организация) различных отраслей экономик (народного хозяйства);
- формирование практических рекомендаций в области построения систем корпоративной социальной отчетности.
Основные задачи:
- обсуждение важнейших проблем сближения национальных и международных стандартов учета и отчетности;
- обсуждение и обобщение международного опыта внедрения корпоративной социальной отчетности;
- обсуждение роли различных видов учета в целях обеспечения устойчивого развития организаций;
- рассмотрение перспектив развития систем учета, анализа и аудита;
- формирование теоретических, методологических и методических задач формирования учетных систем;
- обсуждение вопросов подготовки специалистов экономических специальностей в российских вузах;
- разработка рекомендаций по формированию учетных систем для предприятий (организаций) различных отраслей народного хозяйства.
В рамках конференции пройдут следующие секции:
- секция 1. Бухгалтерский учет и отчетность: современная методология и проблемы развития;
- секция 2. Экономический анализ;
- секция 3. Контроль и аудит;
- секция 4. Международные стандарты финансовой отчетности.
Основные темы конференции:
- учетно-аналитические системы;
- бухгалтерский учет ВЭД;
- экономический анализ;
- аудит во взаимосвязи с МСА;
- международные стандарты финансовой отчетности;
- инновационные технологии в системе образования российских вузов.
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефону 433-94-04 либо e-mail: buhuchet-rudn@yandex.ru, а также на сайт РУДН в раздел «Новости».
www. econ-rudn. ru
