CC BY
54
Н.В. Иванов
Иванов Николай Викторович - курсант, Нижегородской академии МВД России
К вопросу об аргументации использования бланкетных норм в российском законодательстве
Современная российская законодательная база многообразна и объемна. Бланкетная норма представляет собой специфическое средство связи нормативно-правовых актов различной юридической силы, метод контакта законов с другими правовыми актами. При помощи бланкетного метода решается задача текстуальной экономии и компактности нормативно-правового акта, исключается дублирование законодательного материала. Применение бланкетных норм обеспечивает субъектов возможностью системной реализации различных отраслевых норм, комплексного использования определений, терминов, судебных решений. В своей сущности бланкетные формулы законодательных статей, как впрочем, и законодательные оговорки, примечания, приложения в законах выступают разновидностями адреса отсылки, то есть того места, где находится недостающая правовая информация. В.Н. Карташов верно указывает, что «бланкетные диспозиции полностью не излагают правила поведения, а отсылают для ознакомления с ними к определенного рода инструкциям, положениям и т. д.»1.
Потребность в бланкетных нормах носит объективный, закономерный характер. Диалектика непрерывного обновления общественных отношений, рост уровня динамики и изменчивости их направленности, в совокупности усложняют процесс правового регулирования. Среди инструментов юридической техники появляются новые и все более эффективные инструменты. В тоже время это не означает исключения применения апробированных юридической практикой средств и методов. Бланкетный метод обеспечивает комплексность и универсальность общенормативного правового регулирования, позволяет детально фиксировать все нюансы и специфичность конкретной социальной сферы, где требуется максимальная точность правового вмешательства. Как отметил С.С. Алексеев, «бланкетное изложение позволяет не только устранить ненужные повторения, но и обеспечить стабильность правового регулирования при изменении текущего законодательства (правил)»2.
В тоже время в научной среде встречаются контраргументы, относительно полезности использования бланкетных норм. По мнению Т.Н. Москальковой и В.В. Черникова, «правовая цепочка: закон -президентский указ - правительственное постановление - ведомственный акт неизбежно приводит к избыточности правового регулирования, а как следствие, и к запутыванию, усложнению правовой ситуации. Поэтому предотвращению принятия непригодных актов и правовых норм в этих случаях способствует сокращению бланкетного нормативного правового материала... Другой негативной стороной бланкетных норм является длительность принятия подзаконных актов, которые призваны конкретизировать закон. Некоторые из них не принимаются годами»3. О.В. Ткачук приводит такой пример: «Примером служит Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»4, который в настоящее время утратил юридическую силу5. Между тем пример данного закона является весьма типичным и показательным.
Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.
В то же время, одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 года содержалось 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. Причем сам закон включал лишь 30 статей»6.
1 Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: В 2 т. - Ярославль, 2005. - Т. 1. - С. 127-128.
2 Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 2009. - С. 496.
3 Москалькова Т.Н. Нормотворчество: Научно-практическое пособие / Т.Н. Москалькова, В.В. Черников. - М., 2010. - С. 278.
4 Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.
5 См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
6 См.: Ткачук О.В. Отсылки в российском законодательстве (проблемы теории и практики). - Н. Новгород, 2008. -С. 133-134.
Иванов Н.В. К вопросу об аргументации использования бланкетных норм..
125
Преобладающая часть правовых актов, к которым отсылал закон, не существовала, вследствие чего его нормы оставались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона1.
По нашему мнению, наличие дефектов бланкетных норм отнюдь не аргумент в пользу полного отказа от подобного рода инструментария. Во-первых, дефекты и ошибки встречаются практически во всех отраслях и институтах правовой сферы2. Во-вторых, бланкетный метод позволяет оперативно выбрать либо выделить из общего набора средств и приемов правовой регуляции наиболее эффективные. Тем самым обеспечивается рациональность использования юридической техники, совершенствуется имеющийся инструментарий и апробируются инновационные средства и методы.
В этой связи верно отмечает М.А. Жильцов, что «при построении системы нормативных правовых актов, регулирующих трудовые и иные, непосредственно связанные с ними отношения, невозможно полностью отказаться от отсылочных и бланкетных норм. Сложная структура системы нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам трудового права, их иерархия, наличие регулирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образования делает невозможной реализацию идей полного отказа от указанного приема юридической техники»3.
Вопрос о роли бланкетных норм в праве определяется возможностями реализации принципа нормативной экономии, придания определенности правовому регулированию, достижением логической связи и последовательности изложения, наилучшей обозримости и доступности правовых норм, стабильности законодательства; доступностью пользования законодательством.
Использование бланкетных норм в российском законодательстве обусловлено рядом объективных аргументов.
Во-первых, речь должна идти о доступности законодательного материала, когда совокупность правил и предписания, процедур, алгоритмов находится вне пределов конкретного закона, в ином нормативно-правовом акте, который по тем или иным причинам выпадает из общей, типичной связи норм права и их источников и самими субъектами интерпретатором может быть не обнаружен.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»4, «1. Альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
2. Правовой основой альтернативной гражданской службы являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также законодательство субъектов Российской Федерации, применяемое в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
3. Статус граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, устанавливается настоящим Федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Трудовая деятельность граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, регулируется Трудовым кодексом РФ с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Во-вторых, ценность бланкетных норм заключается в усилении важности нормативных предписаний, находящихся за пределами данного закона, при применении соответствующих норм проектируемого закона. Статья 2 Федерального конституционного закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»5 закрепляет: «Законодательство Российской Федерации о принятии в Российскую Федерацию и об образовании в ее составе нового субъекта.
1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом,
1 См.: Васецкий Н.А. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003) / Н.А. Васецкий, Ю.К. Краснов. - М., 2003.
2 См.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2008.
3 Жильцов М.А. Дефекты трудового права. - Екатеринбург, 2010. - С. 220.
4 Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3030.
5 Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52. - Ч. 1. - Ст. 4916.
126
Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 1)
а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта».
В-третьих, именно функциональность бланкетных норм позволяет «подключить» к процессу правового регулирования иные нормативно- правовые акты, тем самым усилить общий эффект.
Так, ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»1 определила, что «законодательство Российской Федерации об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты прав и законных интересов ребенка».
Однако далее ст. 6 содержит более широкий перечень правовых источников: «Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Семейным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Дополняет общую картину ст. 7 Закона: «Содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов
1. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством Российской Федерации, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.
2. Родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов, с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка».
Таким образом, бланкетная технико-юридическая методика позволяет проводить систематизатор-скую работу по приведению принятых и действующих актов в единую, во многом непротиворечивую систему, добиваться повышения эффективности правовых требований, условий, правил и процедур.
1 Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3802.
Иванов Н.В. К вопросу об аргументации использования бланкетных норм.
127
