CC BY
55
ПРАВО
К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ РЕГЛАМЕНТЕ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ
Пономарева Т.Л.
Автором на основе анализа мнений ученых о понятии административного регламента выделены характерные и специфические признаки данного правового акта.
Сделан вывод о необходимости разработки административного регламента по осуществлению дисциплинарного производства в таможенных органах и предложена его структура.
ON THE PROBLEM OF ADMINISTRATIVE ORDER IN IMPLEMENTATION OF DISCIPLINARY PROCEEDINGS
IN THE CUSTOMS OFFICE
Ponomareva T.L.
Resting on the scientific views about the administrative order concept the author singles out typical and specific features of the given legal act. Author draws a conclusion on necessity of working out of administrative order on realization of disciplinary proceedings in customs office and its structure is offered.
В настоящее время таможенные органы Российской Федерации находятся в стадии активного институционального развития. Концепция развития таможенной службы до 2010 и последующие годы закрепляет необходимость дальнейшего развития таких направлений деятельности, как борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах, унификация законодательных норм и правил, регламентирующих вопросы таможенного дела [1].
В рамках проведения в России административной реформы первостепенное значение отводится разработке и утверждению административных регламентов федеральных исполнительных органов. Административные регламенты - это форма регулирования административных процедур, которые можно рассматривать через такую категорию, как административный процесс. Понятие административного процесса мож-
но раскрыть как «властную деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов» [2]. Но существует классическое представление, в котором административный процесс - это «регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» [3].
Позиция сторонников юрисдикционной природы административного процесса выражает обязательность юрисдикционного производства, а под административными процедурами обычно понимается совокупность определенных операций управления организационно-технологического характе-
ра, содержание которых часто определяется ведомственными распорядительными актами.
Поэтому можно сказать, что гарантию реального осуществления прав и законных интересов членов общества, уменьшение случаев злоупотреблений, халатности, неисполнительности можно обеспечить более четкой регламентацией административного законодательства процедурно-процессуальной деятельности субъектов государственного управления.
В действующем законодательстве и существующей научной литературе отсутствует единое универсальное определение термина «административный регламент». Предложим под административным регламентом понимать правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий. Каждая административная процедура должна быть последовательно описана (имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат). Необходимо указывать лица, ответственные за исполнение той или иной процедуры (лицо, ответственное за подготовку; лицо, ответственное за проведение; лицо, ответственное за организацию).
Характерными признаками административных регламентов федеральных органов исполнительной власти являются следующие:
1) они являются актами управления;
2) содержат нормы административного права;
3) устанавливают внутриорганизацион-ные и внешнеуправленческие административные процедуры;
4) принимаются для достижения особых задач в специальном порядке уполномоченными федеральными исполнительными органами [4].
Постановлением Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» [5] установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.
Совершенствование нормативной правовой базы административной юрисдикции таможенных органов, в том числе дисциплинарного производства, включающей конкретную систему административноправовых мер, является первоочередной задачей в части принятия стратегических решений и определения наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации [6]. В рамках реализации задач перспективного плана работы Федеральной таможенной службы по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической работы по борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах Российской Федерации проводится серьезная работа по исполнению мероприятий по предупреждению нарушений сотрудниками таможенных органов своих функциональных обязанностей.
В работе по поддержанию правопорядка и укреплению служебной дисциплины основные усилия сосредоточиваются на профилактике должностных преступлений и грубых нарушений служебной дисциплины. Основной формой профилактики правонарушений являются служебные проверки, которые проводятся в соответствии с Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации (п. 20) [7], Фе-
Пономарева Т.Л.
деральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 59) [8] и приказом ФТС России «Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» [9] по фактам нарушения служебной дисциплины должностными лицами таможенных органов проводится служебная проверка.
Служебные отношения сотрудников таможенных органов и таможенных организаций регулируются законодательством о службе в таможенных органах. В отличие от них служебные отношения государственных гражданских служащих таможенных органов регулируются законодательством о государственной гражданской службе. В свою очередь граждане, занимающие должности, предусматриваемые в штатных расписаниях в целях технического обеспечения деятельности таможенных органов и таможенных организаций, считаются работниками таможенных органов и таможенных организаций, трудовые отношения которых регулируются законодательством РФ о труде. Для каждой категории служащих таможенных органов характерен свой правовой статус, особый порядок поступления и прохождения службы. Начальники региональных таможенных управлений и таможен наделены полномочиями по применению дисциплинарных взысканий и должны руководствоваться нормами Дисциплинарного устава таможенной службы
Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, трудовым законодательством Российской Федерации, а также Общим положением о региональном таможенном управлении и Общим положением о таможне [10].
Общего нормативного документа в таможенных органах по порядку и проведению служебных проверок, в котором были бы определены права, обязанности и ответственность в ходе проведения служебных проверок председателя и членов комиссии к сотруд-
никам и государственным гражданским служащим, в отношении которых назначена служебная проверка, издано и зарегистрировано в Минюсте не было. В связи с этим в таможенных органах возникла проблема проведения служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих, которая могла привести к судебному прецеденту не в пользу таможенных органов в ходе обжалования должностным лицом наложенного на него дисциплинарного взыскания по результатам служебной проверки.
На основании возникшей проблемы кадровым подразделением Федеральной таможенной службы России в 2006 году были разработаны и утверждены Методические рекомендации по организации и проведению служебных проверок в таможенных органах, направленные в таможенные органы письмом ФТС России. Данные Методические рекомендации по порядку организации и проведения служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации были разработаны в целях единообразного подхода к организации и проведению служебной проверки в отношении сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих, а также направлены на повышение эффективности мер по предупреждению и профилактике нарушений служебной дисциплины.
Единственным нормативным актом, содержащим положение по порядку проведения служебной проверки и формы документов служебной проверки в отношении сотрудников и в отношении государственных гражданских служащих, является внутренний нормативный акт «Порядок организации и проведения служебной проверки», разработанный и утвержденный в каждом таможенном органе. Указанный порядок определяет задачи проверки, порядок предварительной работы, повод для назначения проверки, порядок создания и состав комиссии, порядок проведения проверки, права, обязанности и ответственность председателя и членов комиссии, права сотрудника
или государственного гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка.
Необходимость издания единого акта, включающего в себя нормы, регулирующие две указанные процедуры, обусловлена тем, что административный регламент по осуществлению дисциплинарного производства в таможенных органах содержащий исчерпывающий перечень административных действий, требований к порядку их совершения с указанием ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований данного административного регламента, позволит сократить число ведомственных правовых актов в таможенных органах, дублирующих нормы и требования дисциплинарного производства. Административный регламент по осуществлению дисциплинарного производства в таможенных органах должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя) регламентировать осуществление дисциплинарного производства в таможенных органах.
При разработке административного регламента по осуществлению дисциплинарного производства в таможенных органах необходимо выполнять требования: по устранению избыточных административных процедур; упорядочению действий и административных процедур, по установлению сроков исполнения действий и административных процедур обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц; установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов; неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре.
Предлагаем следующую структуру административного регламента по осуществле-
нию дисциплинарного производства в таможенных органах.
1. Общие положения:
а) наименование функции;
б) наименование федерального органа исполнительной власти, непосредственно исполняющего функцию;
в) перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение функции;
г) описание результатов исполнения функции (принятие решений по применению дисциплинарных мер);
д) описание должностных лиц, уполномоченных осуществлять данную функцию;
е) описание заявителей, имеющих право взаимодействовать с таможенными органами при исполнении последними соответствующей функции, установленной регламентом.
2. Требования к порядку осуществления функции:
а) порядок информирования о правилах исполнения функции;
б) сроки исполнения функции;
в) перечень оснований для приостановления исполнения функции либо отказа в исполнении функции.
3. Административные процедуры:
а) юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия;
б) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия;
в) содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
г) критерии принятия решений;
д) результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия;
е) способ фиксации результата выполнения административного действия.
Пономарева Т.Л.
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепция развития таможенной службы до 2010 и последующие годы // Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://www.customs.ru.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Юристъ, 2000. С. 306.
3. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 16.
4. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 15.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.2005 г. .№452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08. 2005. №31. Ст. 3233.
6. Концепция развития таможенных органов Российской Федерации от 14 .12.2005 г. №2225-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №2. Ст. 260.
7. Указ Президента РФ от 16.11.1998 №1396 «Об утверждении дисциплинарного устава таможенной службы Российской федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 23.11.1998. №47. Ст. 5742.
8. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
9. Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 02.09.2008 №1083 «Об утверждении инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // Российская газета. 2008. №208.
10. Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 12.01.2005 №7 «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. №14.
