К вопросу об административно-правовом регулировании управления в сфере торговли и услуг Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 351.82 ББК 67.401

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ТОРГОВЛИ И УСЛУГ

СВЕТЛАНА ИОСИФОВНА СУЩИНСКАЯ,

доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,

кандидат юридических наук

Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, государственное управление,

административное право, муниципальное право E-mail: svatas@rambler.ru Рецензент: кандидат юридических наук Жалсанов Б.Ц.

-ЛЙ'■

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Рассматривается регулирующая деятельность органов исполнительной власти в сфере торговли и услуг, а также нормативно-правовое регулирование их деятельности. Приведена система органов исполнительной власти, осуществляющих управление в этой сфере, перечислены их компетенция и функции. На примере г. Москвы рассмотрен главный орган исполнительной власти в сфере торговли и услуг — Департамент торговли и услуг г. Москвы.

Ключевые слова: сфера торговли и услуг, органы исполнительной власти, компетенция, Департамент торговли и услуг г. Москвы.

Annotation. This article focuses on the regulatory activities of the executive power in the sphere of trade and services. As well as the legal regulation of their activities. A system of the executive bodies controlling this sphere, their competence, their functions and rights are given in this article. As an example, I have chosen Moscow to illustrate the role and the main tasks of the Department of Trade and Services — the chief executive body of Moscow.

Keywords: the sphere of trade and services, the executive power, competence, the Department of Trade and Services.

Сфера торговли и услуг — это общественные отношения, основанные на соблюдении правовых норм, возникающих между государством, изготовителем, продавцом, исполнителем и потребителем в процессе изготовления, реализации, выполнения и эксплуатации товаров, работ и услуг. В соответствии со ст. 129, 455 ГК РФ, а также Законом РФ «О защите прав потребителей»1 под товаром понимается любая вещь, не изъятая из гражданского оборота, реализуемая по договору купли-продажи гражданину для личных (бытовых) нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью. Сырье, материалы, комплектующие изделия, полуфабрикаты и т.п. могут рассматриваться в качестве товара в тех случаях, когда они реализуются потребителю продавцом по договору купли-продажи в качестве самостоятельной товарной единицы. В соответствии со ст. 702, 730 ГК РФ, а также Законом РФ «О защите прав потребителей» под работами понимается деятельность (работа) исполни-

теля, осуществляемая за плату по заданию потребителя, имеющая материальный результат (строительство жилого дома, ремонт обуви и т.п.), который передается гражданину для удовлетворения личных (бытовых) нужд. С учетом положений ст. 779 ГК РФ, а также Закона РФ «О защите прав потребителей» под услугами понимается совершение за плату определенных действий или осуществление определенной деятельности по заданию гражданина для удовлетворения личных (бытовых) нужд (услуги по перевозке, связи, консультационные, образовательные и т.п.). Деятельность государства по управлению торговлей и услугами всегда носит целенаправленный и созидательный характер. Государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определен-

1 Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N° 2300-I «О защите прав потребителей».

ных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи2. Что же касается управления в сфере торговли и услуг, то объектом управления в данном случае выступают как потребительский рынок в целом, так и различные правоотношения, которые складываются в ходе его развития. Надо сказать, что в сфере торговли и услуг складываются различные правоотношения: гражданские, налоговые, информационные, но значительную группу отношений в сфере торговли и услуг образуют отношения административно-правового характера. Данные отношения складываются в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере торговли и услуг, лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации субъектов хозяйственной деятельности, а также в связи с привлечением граждан и юридических лиц к административной ответственности. Субъектами, осуществляющими соответствующие правоотношения в сфере торговли и услуг, являются различные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти как федерального уровня, так и регионального уровня в сфере торговли и услуг, в пределах своей компетенции, осуществляют:

♦ государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, за качеством и безопасностью товаров народного потребления;

♦ деятельность по искоренению злоупотреблений в торговле, общественном питании и недопущению поступлений в сферу торговли и услуг недоброкачественных тов ар ов.

Объектами государственного контроля в соответствии с возложенными на органы управления задачами являются предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности; граждане, реализующие, производящие товары или услуги. Для решения основных задач по регулированию отношений в сфере торговли и услуг необходимо, во-первых, установить систему органов исполнительной власти, во-вторых, определить их функции, компетенцию и полномочия и, в-третьих, определить порядок взаимодействия с другими субъектами. У каждого органа исполнитель-

ной власти своя компетенция в сфере торговли и услуг. На федеральном уровне наиболее существенна компетенция в сфере торговли и услуг таких министерств и служб, как:

♦ Министерства промышленности и торговли РФ;

♦ Министерства экономического развития РФ;

♦ Министерства внутренних дел РФ;

♦ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);

♦ Федеральной налоговой службы;

♦ Федеральной антимонопольной службы;

♦ Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование).

Органы управления в сфере торговли и услуг выполняют следующие основные функции:

♦ проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления у продавца;

♦ осуществляют в установленном порядке контроль на предприятиях торговли и общественного питания за соблюдением порядка применения цен по отдельным группам товаров;

♦ контролируют правильность пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием;

♦ принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений, обеспечивают широкую гласность результатов проверок;

♦ приостанавливают реализацию товаров (и оказываемых при этом услуг), не соответствующих по качеству обязательным требованиям стандартов, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан;

♦ координируют свою деятельность с органами государственной власти, общественными организациями потребителей в деле защиты прав и интересов граждан;

♦ рассматривают в соответствии с законодательством письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе торговых предприятий, предприятий общественного питания и после соответствующих проверок принимают по ним решения, обязательные для исполнения продавцом, изготовителем (при несогласии с принятым решением продавец, из-

2 Административное право России: Учебник; 4-е изд., пере-раб. и доп. / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002.

-дЛ^^ИЙ-

готовитель, потребитель вправе обратиться в суд в установленном порядке).

Органы исполнительной власти в сфере торговли и услуг в установленных процессуальных формах имеют право:

♦ осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговые и промышленные предприятия, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями;

♦ производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества;

♦ осуществлять контроль за качеством товаров (услуг), соблюдением правил продажи и оказания услуг, а также проверку наличия у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг);

♦ давать заключения по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров или товаров, соответствие которых подтверждено декларацией о соответствии, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту;

♦ получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы;

♦ составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания: об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров; о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан; о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения;

♦ передавать материалы в следственные органы для привлечения к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

♦ выносить решения о применении в установленном порядке штрафных санкций к изготовителю, продавцу за реализацию товаров (услуг), произведен-

ных (оказываемых) с отступлением от требований стандартов, а также за нарушение дисциплины цен при реализации товаров (услуг).

Необходимо сказать, что управление в сфере потребительского рынка осуществляют и органы исполнительной власти субъектов РФ. Так, в г. Москве Постановлением правительства г. Москвы утверждено Положение о Департаменте торговли и услуг г. Москвы3. Департамент торговли и услуг г. Москвы (далее — Департамент) является отраслевым органом исполнительной власти г. Москвы, подведомственным правительству г. Москвы, обеспечивающим проведение политики г. Москвы в сфере розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения. Департамент осуществляет деятельность в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Уставом г. Москвы и законами г. Москвы, иными правовыми актами г. Москвы. Департамент осуществляет свою деятельность непосредственно во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти г. Москвы, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями граждан и иными организациями.

Основными задачами Департамента являются:

♦ формирование комфортных условий проживания населения на основе комплексного развития и размещения городской инфраструктуры сферы торговли, общественного питания и бытового обслуживания (в том числе для инвалидов и других маломобильных категорий граждан);

♦ формирование и реализация государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности в г. Москве;

♦ стимулирование деловой активности и создание условий для развития бизнеса (в том числе в сельскохозяйственном производстве);

♦ реализация функций по оказанию государственных услуг, снижению административных барье-

3 Постановление Правительства г. Москвы от 18 января 2011 г. N° 9-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте торговли и услуг г. Москвы».

ров, оптимизации использования государственной собственности и информационных ресурсов Правительства г. Москвы;

♦ координация деятельности территориальных органов исполнительной власти г. Москвы, осуществляющих контроль и надзор в сфере торговли и услуг г. Москвы.

Департамент осуществляет функции по:

♦ реализации государственной политики в сфере оптовой и розничной торговли (в том числе ярмарок), логистики, розничных рынков, обеспечения продовольственной безопасности, агропромышленного комплекса, развития сельского хозяйства, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, общественного и социального питания, защиты прав потребителей, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, бытового обслуживания населения, организации похоронного дела, погребения и оказания ритуальных услуг;

♦ предоставлению государственных услуг в сфере оптовой и розничной торговли, розничных рынков, общественного питания, защиты прав потребителей, оборота алкогольной продукции, бытового обслуживания населения, организации похоронного дела и погребения;

♦ управлению государственным имуществом в сфере оптовой и розничной торговли, розничных рынков, агропромышленного комплекса, общественного питания, бытового обслуживания населения, организации похоронного дела, погребения и оказания ритуальных услуг;

♦ региональному государственному контролю за соблюдением законодательства в сфере торговой деятельности; организации похоронного дела, погребения и оказания ритуальных услуг; государственному контролю за представлением деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; осуществлению лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции.

В отличие от органов управления общей и специальной компетенции в сфере торговли и услуг, органы внутренних дел преимущественно обеспечивают правопорядок. Так, органы внутренних дел осуществляют проведение мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере торговли и услуг, установлению лиц, их совершивших.

Органы внутренних дел осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, контроль за исполнением постановлений о наложении административных взысканий, а также выявляют причины и условия, способствующие совершению правонарушений в сфере торговли и услуг, осуществляют подготовку предложений руководству горрайорганов внутренних дел по их устранению. Органы внутренних дел ведут банк данных о лицах, привлекаемых к уголовной ответственности за преступления в сфере торговли и услуг и административные правонарушения. Кроме того, они осуществляют информирование органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения о состоянии борьбы с правонарушениями в сфере торговли и услуг, осуществляют исполнение административного законодательства в рассматриваемой сфере. Органы внутренних дел осуществляют рассмотрение жалоб и заявлений граждан, должностных лиц, связанных с осуществлением деятельности отдела (отделения, группы) по борьбе с правонарушениями в сфере торговли и услуг и исполнению административного законодательства.

Но, в этой связи, надо добавить, что согласно Положению о Департаменте торговли и услуг г. Москвы, должностные лица Департамента составляют протоколы об административных правонарушениях в соответствии с компетенцией, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодексом г. Москвы об административных правонарушениях.

Особое место среди субъектов управления в области потребительского рынка занимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Федеральная служба). Федеральная служба образована в соответствии с Указом Президента РФ4.

Федеральной службе переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздненного Министерства здравоохранения РФ, в сфере надзора на потребительском рынке — Министерства экономического развития и торговли РФ, в сфере защиты прав потребителей — упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

4 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

-дЛ^^ИЙ-

Федеральная служба осуществляет свою деятельность согласно постановлению Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»5 и на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»6. Федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, защиты прав потребителей на потребительском рынке. Правовые основы деятельности Федеральной службы установлены Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»7, Законом РФ «О защите прав потребителей» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иными организациями. В Федеральной службе образовано 85 территориальных управлений и 85 Центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации.

В заключении необходимо отметить, что управление в сфере потребительского рынка носит децентрализованный характер; у каждого органа управления своя компетенция в рассматриваемой сфере жизнедеятельности.

Литература

1. ФЗ от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

2. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей».

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть 2 от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

4. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

6. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

7. Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс г. Москвы об административный правонарушениях».

8. Постановление Правительства г. Москвы от 18 января 2011 г. № 9-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте торговли и услуг г. Москвы».

Reference

1. FZ of 30 March 1999 № 52-FZ «On the sanitary-epidemiological welfare of population».

2. The law of the Russian Federation of February 7, 1992 № 2300-1 «On protection of consumers' rights».

3. The civil code of the Russian Federation. Part 1 of 30 November 1994 № 51-FZ; part 2 dated January 26, 1996 № 14-FZ.

4. The decree of the President of the Russian Federation of 9 March 2004 n 314 «About system and structure of Federal Executive authorities».

5. The RF Government decree of April 6, 2004 № 154 «Issues of the Federal service for supervision of consumer rights protection and human welfare».

6. The decree of the Government of the Russian Federation from June, 30th, 2004 № 322 «On approval of the Regulations on the Federal service for supervision of consumer rights protection and human welfare».

7. The law of Moscow dated November 21, 2007 № 45 «Code of the city of Moscow about administrative offences».

8. The decree of the Government of Moscow dated January 18, 2011 № 9-PP «On approval of regulations of the Department of trade and services of Moscow».

5 Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

6 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

7 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».