К вопросу о "жесткости" конституций республик в составе Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

3.3. К ВОПРОСУ О «ЖЕСТКОСТИ» КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сафина Светлана Борисовна, канд. юрид. наук; доцент. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Башкирская академия государственной службы и управления при Гпаве Республики Башкортостан. Подразделение: кафедра конституционного и административного права. E-mail: [email protected]

Аннотация: В статье анализируется степень «жесткости» конституций республик в составе Российской Федерации. Отмечается, что часть республик использует новые термины «поправки» и «пересмотр» вместо используемых ранее терминов «изменения» и «дополнения». Практически во всех республиках правом инициировать конституционные изменения наделяется узкий круг субъектов. В некоторых республиках вводится особая правовая охрана определенных глав и статей конституции.

Ключевые слова: конституция республики; жесткая конституция; изменения и дополнения; поправки и пересмотр; квалифицированное большинство.

REVISITING THE «SEVERITY» OF THE REPUBLIC CONSTITUTION IN THE RUSSIAN FEDERATION

Safina Svetlana Borisovna, PhD at law, associate professor. Position: Head of chair. Place of employment: Bashkir academy of public administration and management under the Head of the Republic of Bashkortostan. Department: constitutional and administrative law chair. E-mail: [email protected]

Annotation: There in the article was analyzed the level of «severity» of the republic constitution in the Russian Federation. There has been noted, that some Republics use the new concepts «amendment» and «revision» instead of «change» and «supplementation». Practically in all Republics constitutional amendment power grants inner circle of the entity. In some Republics implementing social law protection of defined chapters and articles of the Constitution.

Keywords: Republic Constitution; «severity» constitution; change and supplementation; amendment and revision; special majority.

Согласно конституционно-правовой теории жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который используется для принятия и изменения обычного закона. Жесткость конституции говорит о стремлении обеспечить устойчивое развитие общества, государства, законодательства, а значит, и стабильность конституции, под которой понимается длительность ее действия без внесения существенных изменений, основанная на незыблемости самого социального строя, в условиях которого конституция принимается и который оформляет [1, с.152].

В разных государствах жесткость конституции обеспечивается разными способами: можно установить требование квалифицированного большинства в парламенте для принятия конституционных поправок, требование дополнительного утверждения поправок в субъектах федерации (если государство федеративное), требование повторно принимать конституционные поправки парламентом следующего созыва либо принимать конституционную поправку дважды с опре-

деленным промежутком времени, требование принимать конституционные поправки на референдуме и т.п.

Особым элементом жесткости является установление так называемых «неизменяемых норм», т.е. закрепление за некоторыми нормами конституции «высшей», «неизменной» силы, невозможности их изменения в рамках данной конституции ни при каких условиях.

Так Конституция Российской Федерации является примером, безусловно, жесткой конституции, ввиду того, что ее изменения предусматривают большой набор элементов жесткости. Это:

1) узкий круг субъектов права инициативы изменения конституционных норм;

2) применение квалифицированного большинства при голосовании в парламенте;

3) требование одобрить поправку квалифицированным числом (не менее чем двух третей) субъектов РФ;

4) наличие в Конституции Российской Федерации глав, статей, которые не могут быть изменены в рамках действующей конституции, а в случае их изменения приведут к принятию уже другой, новой конституции;

5) применение в Конституции Российской Федерации иной терминологии, отличной от терминологии советского периода.

Если в отношении прежних советских конституций использовались термины «изменения» и «дополнения», то ныне действующая конституция вводит понятия «поправки» и «пересмотр». Тем самым показано, что изменение конституционного текста не является такой же обычной процедурой как изменение текста любого другого нормативного правового акта. Процедура принятия закона о поправке в сравнении с процедурой принятия обычного федерального закона существенно сложнее.

Пересмотр Конституции Российской Федерации подразумевает новое рассмотрение конституции в целом, а не фрагментарное изменение частей ее текста. По существующим правилам пересмотр осуществляется в исключительных случаях и доверяется не парламенту, а специально создаваемому органу - Конституционному Собранию с возможным вынесением проекта конституции на референдум.

На уровне республик порядок конституционных изменений также отличается от обычной законотворческой процедуры. Особый, усложненный порядок изменения республиканских конституций доказывает особый статус конституции как документа на уровне республики и служит определенной гарантией ее стабильности и устойчивости. Об этом свидетельствуют многие конституционные нормы. Например, статья 140 Конституции Тывы закрепляет, что стабильность Конституции Республики Тыва обеспечивается особым порядком ее принятия и пересмотра отдельных конституционных положений. В статье 146 Конституции Республики Алтай записано, что стабильность Конституции Республики Алтай обеспечивается особым порядком ее принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных конституционных положений.

Исследуя тексты республиканских конституций на наличие элементов жесткости в процедуре их изменений, можно отметить следующее.

Во-первых, термин «конституционные поправки», а не «изменения» и «дополнения» используется только в некоторых республиканских конституциях (Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария,

Карачаево-Черкессия, Марий Эл, Удмуртия, Тыва). В большинстве республиканских конституций (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Коми, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Хакассия, Чеченская Республика, Чувашия) сохранилось традиционное (старое) использование терминов «изменения» и (или) «дополнения». Используется термин «изменение» и в новой Конституции Республики Крым.

Необходимо заметить, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 5 относит к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации «принятие конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней». Поэтому, в целях систематизации законодательства и единообразного применения терминологии все-таки более предпочтительным следует считать использование термина «поправки».

Термин «пересмотр» означает, как уже говорилось, по сути, новое принятие конституции, что бывает связано с изменением основополагающих, базовых конституционных норм, приводящих к изменению характера конституции. Такие изменения основ конституционных строя завершаются выработкой нового проекта конституции. Применение термина «пересмотр» на уровне федеральной конституции вполне объяснимо, в то время как для республиканской конституции изменение основ конституционного строя самостоятельно невозможно, поэтому пересмотр республиканской конституции может происходить лишь как следствие пересмотра федеральной конституции. О пересмотре говорится в конституциях республик Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Тыва. При этом в большинстве конституционных положений не поясняется, когда изменение текста считается поправкой, а когда - пересмотром.

Во-вторых, круг субъектов, обладающих правом инициировать изменения конституции, не во всех республиках уже круга субъектов законотворческой инициативы, как это принято в конституционной практике. В большинстве республик субъектами права инициативы внесения изменений в конституционный текст обязательно являются: высшее должностное лицо республики, правительство и депутаты в количестве не менее одной трети общего числа депутатского корпуса. Надо сказать, что здесь прослеживается некая аналогия с нормой федеральной Конституции, включающей в круг таких субъектов главу государства, представителей парламента и правительство.

На федеральном уровне нет норм, которые устанавливали бы перечень субъектов права инициирования изменений республиканских конституций. Федеральный законодатель не регулирует эту сферу, и все республики решают этот вопрос самостоятельно. При этом следует заметить, что минимальный перечень субъектов законодательной инициативы уровня республики федеральный законодатель устанавливает в ст.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В некоторых республиках предлагать изменение конституции могут также конституционный суд соответствующей республики (Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия, Адыгея, Коми, Хакасия, Бурятия), представительные органы местного самоуправления (Мордовия, Адыгея, Алтай, Чеченская республика). В республиках Удмуртия, Хакасия, Алтай в список субъектов рассматриваемого права включаются народ, избиратели. По Конституции Республики Калмыкия таким правом обладает прокурор, председатели Арбитражного суда, Верховного суда. В Республике Коми круг субъектов права инициирования конституционных изменений совпадает с кругом субъектов законодательной инициативы. Следует заметить, что такой подход к расширению субъектов права инициирования изменений конституции небесспорен. Принимая во внимание особый статус конституции, ее юридические свойства и функции, в целях обеспечения ее стабильности и устойчивости, логично обеспечить ей повышенную защиту, ограничив круг субъектов инициирования поправок меньшим числом участников.

В-третьих, требование квалифицированного большинства (не менее 2/3 голосов депутатов) при голосовании в парламенте республики при изменении конституционных норм закрепляется во всех республиканских конституциях. Органом, уполномоченным принимать решение о внесении изменений в конституцию, является законодательный (представительный) орган республики, который оформляет соответствующее решение. Основано это требование на норме Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статья 7 которого устанавливает, что Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Требование квалифицированного большинства при изменении конституции в некоторых республиках может применяться одновременно с другими усложняющими элементами. Например, согласно статьи 108 Конституции Республики Марий Эл поправки к конституции принимаются большинством не менее двух третей голосов установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, при этом в двух чтениях с перерывом между ними не менее трех месяцев.

Альтернативой к требованию квалифицированного большинства в некоторых республиках для внесения изменений или поправок в конституции может устанавливаться требование проведения референдума. Так в соответствии с конституционными нормами ряда республик поправки к соответствующим конституциям принимаются законодательным (представительным) органом республики или на референдуме в республиках Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия.

В-четвертых, в республиканских конституциях (хотя далеко не во всех) существуют особо охраняемые главы (разделы, части, статьи), изменение которых требует особой процедуры, не совпадающей с процедурой внесения изменений в любую другую часть текста конституции. Например, согласно конституционным установлениям статьи 71 Конституции Удмуртской Республики поправки в первую, вторую и десятую главы Конституции принимаются не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, в то

время как поправки к иным конституционным положениям принимаются не менее чем двумя третями от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики.

В некоторых других республиках также предусматриваются особые условия для изменения определенных глав (статей). Например, в соответствии со статьей 110 Конституции Адыгеи положения раздела 1 «Основы конституционного строя» могут быть пересмотрены Государственным Советом - Хасэ при наличии положительного заключения Конституционного Суда Республики Адыгея. Такие же особые условия содержит и Конституция Башкортостана, в соответствии со статьей 124 которой предложения о внесении изменений и дополнений в положения главы 1 «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» и главы 11 «Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан» рассматриваются Государственным Собранием лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей.

О необходимости проводить референдум для изменения определенных статей (глав) республиканских конституций стоит высказать несколько соображений. Например, положения статьи 1 Конституции Республики Татарстан могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан. При этом отдельные положения статьи 1 Конституции Татарстана (наряду с ранее действовавшими редакциями статьи 1 Конституции Башкортостана и статьи 1 Конституции Адыгеи) соответствующими решениями Конституционного Суда Российской Федерации в 2000 году были признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации, а значит, они должны были быть приведены в соответствие с федеральной Конституцией в безусловном порядке. В этой связи нормы республиканских конституций, требующие особых условий (поддержки избирателей, созыва специальной коллегии, проведения референдума) для изменения их статей видятся излишними.

Очевидна в данном случае имеющаяся проблема при закреплении особой охраны некоторых глав или статей конституций республик. Есть ли смысл проводить процедуру изменения республиканской конституции по усложненному порядку в случае, если какие-либо нормы конституции признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими федеральной Конституции? Думается, что нет. В данной ситуации необходимо предусмотреть упрощенный порядок внесения изменений в конституционный текст.

Помимо того, что в ситуации, когда изменение республиканской конституции обусловлено принятием актов федерального уровня, проведение в республике полной процедуры обсуждения и принятия поправок не имеет оснований, есть еще и вполне материальный, финансовый аргумент. Например, в 2010 году на проведение референдума по внесению изменений в Конституцию Тывы из бюджета республики было выделено 13 миллионов 800 тысяч рублей [3, с.25]. Стоит ли осуществлять такие траты, если исход дела предсказуем? Хотя, безусловно, когда речь идет о вопросах конституционного регулирования, имеющих важное общественное значение для республики и относящихся к исключительному ведению самой республики, использование референдума возможно.

В этой связи заслуживает внимания статья 105 Конституции Дагестана, закрепляющая, что в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов го-

сударственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Главы Республики Дагестан. Предусмотренный упрощенный порядок в данном случае адекватно отражает конституционные процессы. Как известно, решения Конституционного Суда Российской Федерации не требуют дополнительного подтверждения и вступают в силу безусловно. В случае признания какого-либо положения республиканской конституции не соответствующей Конституции Российской Федерации, это положение теряет юридическую силу. Такой вывод основывается и на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной им в своем Определении от 6 декабря 2001 года № 249-О. Следовательно, в таком случае есть необходимость только технически внести в конституцию республики соответствующие изменения.

В данной проблеме необходимо учитывать еще один аспект. Достаточно большой пласт конституционных норм в республиканских конституциях воспроизводит нормы федеральной конституции или федерального законодательства. Следовательно, такие нормы не могут изменяться республикой по собственному усмотрению. Об этом свидетельствует правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная им в своем Постановлении от 5 декабря 2012 года № 30-П. Согласно этой позиции положения республиканских законов, воспроизводящие предписания федерального законодательства, следуют его юридической судьбе. Значит, та часть конституционных норм, которая воспроизводит федеральные нормы, по инициативе республики не может быть изменена даже по усложненной, особой процедуре.

Анализ текстов республиканских конституций показывает, что подавляющее большинство произошедших в них изменений было произведено либо в связи с признанием их отдельных положений несоответствующими федеральной конституции, либо в связи с изменением федерального законодательства и, как следствие, необходимостью приведения в соответствие ему конституций республик. В некоторых случаях указанное основание для конституционных изменений было отражено в законодательстве республик. Так, например, 22 июня 2012 года в Республике Татарстан был принят Закон «О реализации Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этим законом признаны утратившими силу некоторые положения статей Конституции Республики Татарстан. Следует отметить, что все иные изменения в конституционном тексте оформлялись Законами о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан.

С этих позиций, следует признать рациональным высказанное в правовой литературе мнение [2, с.15] о том, что «порядок пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений в целях приведения в соответствие с нормами федерального законодательства, должен регламентиро-

ваться непосредственно Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», причем в этом случае нет необходимости в организации народных обсуждений, проведении публичных слушаний, использовании института референдума субъекта Федерации и применении иных демократических форм принятия и корректировки региональных конституционно-уставных актов».

Таким образом, жесткость республиканских конституций отличается разной степенью, но в целом характеризуется несколькими факторами: 1) применение (хотя и не во всех республиках) понятий «конституционные поправки» и «пересмотр», что является более корректным, учитывая особый характер конституции; 2) наделение правом инициировать конституционные изменения меньшего числа субъектов в сравнении с числом субъектов законодательной инициативы; 3) применение квалифицированного большинства при голосовании конституционных изменений; 4) наличие в текстах конституций (хотя не в большинстве республик) особо охраняемых глав (разделов, статей).

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: Рос.юрид.изд.дом, 1997. 512 с.

2. Зорина Я.А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: автореф. дис. ... канд.юрид.наук: 12.00.02. - Белгород, 2008. 22 с.

3. Муртазина Р.Р. Конституционный процесс в республиках Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Казань, 2014. 31 с.

Рецензия

на статью «К вопросу о «жесткости» конституций республик в составе Российской Федерации» заведующей кафедрой конституционного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан Сафиной Светланы Борисовны

В рецензируемой статье рассматриваются конституции республик в составе Российской Федерации в аспекте их жесткости. Актуальность данной темы не вызывает сомнений, поскольку в условиях федеративного устройства России вопросы состояния и развития конституционного законодательства постоянно находятся в центре внимания юридической науки. Учитывая особый правовой статус республик как субъектов Российской Федерации, рассматриваемая тема, безусловно, важна и своевременна.

Автор дает подробный анализ процедурам изменения конституций, принятым в различных республиках. В работе акцентируется внимание на механизмах, обеспечивающих стабильность конституции, степени их обоснованности, условиях использования. На основе большого фактического материала автор рассматривает использование терминов «изменение», «дополнение», «поправки», «пересмотр» и обращает внимание на то, что практика их использования далеко не однозначна. В статье справедливо отмечается, что в силу специфичного характера конституции, ее особого места в системе нормативных правовых актов, процедура ее изменения должна отличаться от процедуры изменения обычного закона, вплоть до использования особой терминологии.

Важным в работе является рассмотрение порядка изменения тех конституционных норм республики, которые воспроизводят нормы федеральной Конституции, а также тех норм, в отношении которых Конституционным Судом РФ приняты решения об их несоответствии Конституции РФ.

Материал статьи основан на детальном анализе большого количества актов конституционного законодательства республик, отличается новизной, имеет теоретическую и практическую значимость. Статья выполнена на высоком научном уровне, представляет собой серьезную и интересную работу, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес.

Рецензируемая статья Сафиной С.Б. соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам подобного рода и может быть рекомендована к публикации.

Профессор кафедры теории государства и права Института права Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент АН РБ Ф.М.Раянов

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 80,27 %