CC BY
87
УДК 342.4(470+571) © Р.Р. Муртазина
К вопросу о пределах изменения конституций республик Российской Федерации
В статье рассматривается вопрос о пределах изменения конституций республик Российской Федерации. Автор исследует отдельные аспекты проблемы самостоятельности субъектов Российской Федерации при принятии республиканской конституции или внесении в нее изменений, а также влияние изменений федерального законодательства на республиканские конституции.
Ключевые слова: изменение конституций республик Российской Федерации, пределы самостоятельности субъектов Российской Федерации, наименование главы субъекта Российской Федерации.
R.R. Murtazina
On the issue of the limits concerning the alteration of constitutions of republics of the Russian Federation
The article considers the issue of the limits of the alteration of constitutions of republics of the Russian Federation. The author researches some aspects of the problem of independence of subjects of the Russian Federation in acceptance of the republican constitution or introduction some changes into it, and it also considers, how the alteration of the federal legislation influences on the republican constitutions.
Keywords: alteration of constitutions of republics of the Russian Federation, limits of independence of subjects of the Russian Federation, the name of the head of the subject of the Russian Federation.
Конституция Российской Федерации не содержит положений, предусматривающих механизм конституционно-правового принуждения к обязательному принятию конституции республиками в составе Российской Федерации, однако, учитывая, что в соответствии с положениями части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, в совокупности с положениями части 1 статьи 66, согласно которым конституция республики наряду с Конституцией Российской Федерации определяет статус республики, невозможно представить отсутствие в правовой системе республики такого учредительного акта, как республиканская конституция.
При этом остается вопрос, в каких пределах при принятии конституции или внесении в нее изменений республики обладают самостоятельностью. Данный вопрос может возникнуть уже на стадии наименования конституции республики. В Российскую Федерацию входит 21 республика, 20 из них имеют свою конституцию. Только в Республике Калмыкия Основной закон изначально носил название «Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия». Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия было принято 5 апреля 1994 г. специально созванным органом власти - Конституционным Собранием. Принятие конституционного акта с данным наименованием - уникальный случай в истории конституционного развития Российской Федерации. Основной закон Калмыкии получил столь
необычное наименование — «Степное Уложение» - по аналогии с великим Степным Уложением (традиционный перевод на русский с калмыцкого названия Ики Цааджин Бичик, буквальный перевод с калмыцкого — Великий Кодекс Законов) — памятником калмыцкого обычного права XVII в. Вот что по поводу названия Основного закона Ре-сублики Калмыкия в интервью газете «Известия Калмыкии» сказал в свое время председатель Совета Федерации Российской Федерации Рамазан Абдулатипов: «В том, что Основной закон республики предлагается назвать Степным Уложением, я лично ничего страшного не вижу, потому что это можно понимать как дань уважения национальным традициям, правовым традициям вашего народа. Многие почему-то думают, что у народов России не было своих государств, не было своих законов. А в данном случае калмыцкий народ показывает, что были свои правовые, нравственные нормы, зафиксированные в том числе в нормативных актах, которые сегодня в той же форме наполняются новым содержанием. Может быть, следовало Степное Уложение в скобках обозначить как конституцию, чтобы не было различных толкований, якобы республика отказывается от своего статуса, от своей законодательной деятельности. А с другой стороны, если Степное Уложение является Основным законом, то это и есть конституция республики. Я думаю, что здесь нет какого-либо противоречия. Самое главное, во-первых, соответствие норм Степного Уложения исключительным полномочиям Российской
Федерации, вмешивается ли данная конституция в конституционное пространство самой России, а во-вторых, насколько входит в это пространство сам этот документ. Я имею в виду совместные полномочия» [1].
Однако наименование «Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия» все же вызывало вопросы, и республиканский законодатель, чтобы устранить ее несогласованность с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, в которой определено, что республики в составе РФ имеют свои конституции, Законом Республики Калмыкия от 3 января 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Калмыкия» в названии и по всему тексту слова «(Основной закон)» заменил на слово «(Конституция)». Действительно, статья 16 федеральной Конституции закрепляет императивную норму, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В то же время на конституционном уровне не закреплена правовая норма, указывающая на то, имеют ли право субъекты Федерации устанавливать, кроме федеральных, свои конституционные основы. Более того, в Конституции Российской Федерации нет положений, регламентирующих объем правовых отношений, которые требуют закрепления в республиканских конституциях. Требования к минимуму правовых отношений, которые должны быть закреплены в республиканских конституциях, содержатся в федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанный Закон, в частности, закрепляет положения о том, что конституцией субъекта Российской Федерации устанавливаются наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с учетом требований федерального законодательства), порядок обнародования конституции, гарантии депутатской деятельности, структура исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации, наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования, полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и др. Исходя из буквального толкования указанного Закона следует, что указанные правоотношения должны быть закреплены именно в конституции субъекта Российской Федерации и, разумеется, с учетом требований федерального законодательства. Другой вопрос, насколько республики в составе Российской Федерации свободны закреплять в своих конституциях иные нормы. Представляется, что республики имеют право закреплять в своих конституциях любые положения, не противоречащие федеральной Конституции, а по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — не противоречащие также федеральному законодательству. Однако должны ли субъекты Российской Федерации дублировать в своих основных законах положения федеральной Конституции, и если должны, то в каком объеме?
В связи с этим В.В. Гошуляк, например, отмечает, что Конституция Российской Федерации не ставит вопросов о пределах соответствия конституций субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких — не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои [2].
Простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной конституции, как уже отмечалось в науке конституционного права [3], делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Однако, учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, считает В.В. Гошуляк, такое перечисление является просто необходимым [2]. 19 конституций республик Российской Федерации на сегодняшний день имеют в своей структуре главу, именуемую «Основы конституционного строя». Только в Республике Карелия первая глава носит наименование «Основные положения», а Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия вообще не структурировано на главы или разделы. Примечательно, что глава первая Конституции Республики Карелия от 30 мая 1978 г. (формально эта дата является днем принятия действующей Конституции Республики Карелия) носила наименование «Основы конституционного строя», однако при внесении изменений в Конституцию Законом от Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. № 473-ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Карелия», который, по сути, утвердил новую редакцию конституции, было решено назвать первую главу: «Общие положения».
Стоит отметить, что, например, первая глава Конституции Республики Татарстан (принята 6 ноября 1992 г.) до внесения в нее существенных изменений в 2002 г. носила наименование «Основы государственного и общественного строя Республики Татарстан». Необходимо подчеркнуть, что Конституция Республики Татарстан была принята 6 ноября 1992 г., то есть до принятия федеральной Конституции, и, по сути, представляла Конституцию независимого государства. Учитывая, что редакция от 6 ноября 1992 г. вызывала много вопросов со стороны федеральной власти, в 2002 г. в Конституцию Республики Татарстан были внесены серьезные изменения. Закон Республики Татарстан от 19 апреля 2002 г. № 1380 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан» представил обновленный текст республиканской Конституции, однако в ней были сохранены основополагающие принципы, которые были заложены в первоначальной редакции Конституции Республики Та-
тарстан. Для подготовки проекта закона была создана Конституционная комиссия Республики Татарстан. При этом проект закона согласовывался с федеральным центром, в том числе прокуратурой Российской Федерации, которая высказала свои замечания по тексту законопроекта. Все замечания тщательным образом изучались, по каждому из них Правовым управлением Государственного Совета Республики Татарстан было подготовлено мотивированное заключение, которое в некоторой части признало несогласованность норм проекта с федеральной Конституцией, в другой - обосновывало право Республики Татарстан закрепить соответствующие положения в республиканской Конституции. Так, например, федеральными органами государственной власти республиканскому законодателю было рекомендовано не закреплять в Конституции Республики Татарстан положения, согласно которым «общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Республики Татарстан». Однако республиканский законодатель вполне справедливо решил, что указанная норма проекта аналогична положению части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, и ее содержание не выходит за пределы ведения республики. В итоге указанная норма была принята и сохранена в Конституции Республики Татарстан по сегодняшний день.
На практике может возникнуть и другой вопрос: как приводить в соответствие с Конституцией Российской Федерации и вообще с федеральным законодательством те нормы республиканских конституций, для которых предусмотрен особый порядок изменения. Общие правила принятия конституций субъектов Российской Федерации и поправок к ним закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основании этого федерального законодательного акта конституции субъектов Российской Федерации принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не установлено конституциями, большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Таким образом, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право установить и более сложный порядок изменения конституции
субъекта. Такой усложненный порядок установлен, например, Конституцией Республики Татарстан.
В информации Конституционного Суда Российской Федерации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 г. (опубликована на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации) Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на сохранившиеся на сегодняшний день в статье 1 Конституции Республики Татарстан положения о суверенитете республики, несмотря на имеющийся вывод Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности таких положений [4]. Действительно, решением Верховного суда Республики Татарстан от 31 марта 2004 г. № 3П-1-23/2004 подтверждено, что положения части первой статьи 1 в той части, что Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан, аналогичны по содержанию нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации. Учитывая изложенное, согласно статье 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российский Федерации» Президент Республики Татарстан должен был внести в Государственный Совет Республики Татарстан законопроект о внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан. Однако статьей 123 Конституции Республики Татарстан закреплено, что положения статьи 1 Конституции Республики Татарстан и самой статьи 123 могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан. Такой порядок изменения Конституции Республики Татарстан вполне соответствует федеральному законодательству и от-
вечает правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П.
Согласно подпунктам «а» и «б» пункта первого ст. 11 Закона Республики Татарстан от 9 августа 2003 г. № 33 З-РТ «О референдуме Республики Татарстан» инициатива проведения референдума принадлежит: гражданам, имеющим право на участие в референдуме; избирательному объединению, иному общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом на республиканском или федеральном уровне, не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не предусматривает механизм исполнения решения суда в случае, если норма, признанная неконституционной, подлежит изменению в рамках референдума. Таким образом, в сложившейся ситуации Президент Республики Татарстан не может обратиться с соответствующим законопроектом, так как этот вопрос должен решаться в рамках референдума, а правом инициативы проведения референдума глава Республики Татарстан не наделен. Исполнить решение Конституционного Суда Российской Федерации без изменения действующего законодательства не представляется возможным. Хотя выход из ситуации все же есть: правом выступить с инициативой проведения референдума можно наделить Президента Республики Татарстан, который в таком случае будет иметь возможность и обязанность, в контексте решений Конституционного Суда РФ, инициировать процедуру внесения изменений в Основной закон Республики Татарстан. Такой правовой вакуум, разумеется, не является положительным явлением, в связи с чем следует рассмотреть вопрос о наделении в таких случаях, например, Конституционного Суда Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам изменения республиканского законодательства.
Несмотря на то, что возраст многих республиканских конституций уже достиг своего 15-летия и более, до сих пор возникают вопросы как со стороны федерального центра о наличии в конституциях норм, противоречащих федеральному законодательству, так и со стороны республик с критикой чрезмерного вмешательства в дела субъекта со стороны федеральной власти. Так, напри-
мер, неоднозначно был воспринят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому главы республик не должны именоваться «президентами». В пояснительной записке к законопроекту в качестве альтернатив наименованию «Президент» было предложены, например, «Глава», «Руководитель», «Председатель Правительства» и иные наименования. Республиканские конституции должны быть приведены в соответствии с указанной нормой до 1 января 2015 г. У данных изменений оказалось немало сторонников. Например, инициатива о запрете использования наименования «Президент» поступила от главы Чеченской Республики Рамзана Кадырова, а в дальнейшем была активно поддержана и главой Кабардино-Балкарии Арсеном Каноковым. Однако не все восприняли данное предложение с одобрением. В одном из своих интервью первый Президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев подчеркнул: «Президент страны Дмитрий Медведев всего лишь выступил с рекомендацией по этому поводу, а ряд республик побежали «впереди телеги», выступив с соответствующей законодательной инициативой, которая была затем одобрена Госдумой». Государственный Советник Республики Татарстан подчеркнул, что Конституция России относит этот вопрос «к исключительным полномочиям самих субъектов РФ». «Отвечая на языке права, это даже не предмет совместного ведения, поэтому решение на этот счет может быть принято только самими республиками, все остальное - из области пожеланий... Как они хотят называть главу своего региона, так и могут назвать», - высказал свое мнение М.Ш. Шаймиев. Он напомнил, что в 2001-2005 гг. ряд депутатов Госдумы также вносили законопроект по этой теме. «Тогда правительство РФ дало отрицательное заключение, и Госдума отклонила этот законопроект как противоречащий Конституции РФ. С тех пор Основной закон страны не менялся, что же тогда изменилось? Именно этот вопрос и задают нам как представителям «Единой России» избиратели», - цитирует Государственного советника Республики Татарстан «Интерфакс» [5].
Довольно интересная ситуация с изменением наименования главы республики возникла и в Республике Тыва. Должность президента респу-
блики появилась в Туве только 11 апреля 2010 г. Соответствующие поправки были одобрены на референдуме республики. Тувинский премьер настаивал на появлении в республике должности президента, обосновывая это необходимостью повышения статуса руководителя региона. Уже после принятия в первом чтении проекта закона «О внесении изменения в статью 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» председатель тувинского правительства Шолбан Кара-оол подписал Указ о создании конституционной комиссии, которая должна подготовить поправки к республиканской Конституции о замене наименования «президент» на наименование «глава республики». «Премьер Тывы считает необходимым унифицировать наименование должности руководителей субъектов РФ», - объяснила инициативу Президента его советник Дина Оюн [6]. В итоге конституционный закон Республики Тыва от 8 ноября 2010 г. № 52 ВХ-1 «О внесении изменений в Конституцию Республики Тыва» заменил наименование «Президент» на наименование «Глава».
Не с первого раза исключил из республиканской Конституции наименование «Президент» Народный Хурал Республики Бурятия. При первом чтении законопроекта депутатам не удалось набрать конституционного большинства голосов (две трети) от списочного состава (66 человек) для решения вопроса. Президент Бурятии Вячеслав Наговицын в конце августа 2010 г. официально попросил парламент переименовать его должность, отметив, что «президент в стране обязан быть один». При этом он предложил законодателям самим подобрать варианты новейшего наименования. Но некоторые депутаты выступили на сессии против такого переименования. Суть их возражений сводилась к тому, что переименование производится очень спешно. Во-первых, оно не является формальностью, а может поменять конституционный строй Бурятии, которая является президентской республикой. Во-вторых, ряд депутатов выразил опасение, что переименование должности президента республики противоречит принципам федерализма. В итоге дискуссий рассмотрение вопроса было перенесено, а для его подготовки была создана рабочая группа и организованы парламентские слушания. В конечном счете изменения в Конституцию Республики Бурятия все же были внесены. Законом Республики
Л.А. Тхабисимова, И.М. Евлоев. Проблемы правового статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах
Бурятия от 5 мая 2011 г. № 1985-^ «О внесении изменений в Конституцию Республики Бурятия» Президент Республики Бурятия был переименован в Главу Республики Бурятия.
Подводя итог, следует отметить, что целью данной статьи не являлось исчерпывающим образом рассмотреть вопрос о пределах изменения республиканских конституций. Указанные примеры свидетельствуют о том, что пределы внесения изменений в республиканские конституции можно рассматривать, во-первых, с точки зрения субъектов внесения таких изменений, во-вторых, по содержательной стороне, то есть с учетом разграничения предметов ведения в соответствии со статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, а вопрос о том, что и как должно быть закреплено в республиканских конституциях, действительно требует дальнейшего глубокого изучения.
Литература
1. Известия Калмыкии. — 1994. — 25 марта.
2. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы
конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: дис. ... д-ра юр. наук. -Пенза, 1999. - 451с.
3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / отв. ред. А.С. Пиголкин. - М., 1998.
4. http://www.ksrf.ru/News/Pages/ViewItem. aspx?ParamId=701
5. http://www.dumainfo.ru/index.php?mode=article&a ction=print&article_id=18702
6. http://www.kommersant.ru/doc/1533812
Р.Р. Муртазина - аспирант кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет».
R.R. Murtazina - postgraduate student, department of constitutional law and human rights, faculty of law, Federal state autonomous educational establishment of the higher professional education «Kazan (Privolzhsky) Federal University».
УДК 341 © Л.А. Тхабисимова, И.М. Евлоев
Проблемы правового статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах
В статье рассмотрены вопросы правового статуса и роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, различия в подходах к этому институту в разных субъектах Российской Федерации, особенности порядка назначения и освобождения от должности, компетенции, взаимодействия с органами конституционной юстиции.
Ключевые слова: Уполномоченные по правам человека, правовой статус, права и свободы человека и гражданина, конституционные (уставные) суды.
L.A. Tkhabisimova, I.M. Evloev
The problems of legal status and activity of Commissioners for human rights in the Russian Federation and its subjects
The article considers the issue of the legal status and role of the Commissioner for human rights in the Russian Federation and the Commissioner for human rights in the subjects ofthe Russian Federation, the differences in approaches to the institution in different subjects of the Russian Federation, characteristics of the order of appointment and dismissal, competence, interaction with the constitutional justice.
Keywords: Commissioner for human rights, legal status, human rights and freedoms, Constitutional (Charter) courts.
Провозглашение прав и основных свобод че- шими при переходе России к демократическому
ловека и гражданина занимает одно из централь- способу осуществления государственной власти,
ных мест в ныне действующей российской Кон- а также необходимостью обеспечения прав чело-
ституции, и зарождение института Уполномочен- века в новых исторических условиях.
ного по правам человека в Российской Федерации Правовое государство, каковым согласно ста-
обусловлены объективными причинами, возник- тье 1 Конституции РФ является Российская Фе-
