CC BY
66
УДК 342.552 ББК 67.400.6
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА РЕСПУБЛИКИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА ФЕДОТОВА,
Адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД РФ имени В.Я. Кикотя
E-mail: olqaqrudacheva@mail.ru
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Научный руководитель: Лимонов А.М., кандидат юридических наук, доцент Рецензент: Егоров С.А., кандидат юридических наук, доцент
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Делается попытка анализа положений конституций республик в составе Российской Федерации, закрепляющих правовой статус высшего должностного лица республики. Излагаются точки зрения других исследователей по данной проблематике, а также мнение самого автора. Делаются выводы.
Ключевые слова: высшее должностное лицо, субъект федерации, Конституция республики, Конституция Российской Федерации.
Annotation. This article attempts to analyze the provisions of the constitutions of the republics of the Russian Federation establishes the legal status of the highest officials of the Republic. Outlines the terms of other researchers on this issue, as well as the opinion of the author. Conclusions.
Keywords: top executive, subject of the federation, Constitution of the Republic, the Constitution of the Russian Federation.
Вопрос реализации правовых предписаний, фиксирующих и определяющих то или иное положение субъекта, его статус в тех или иных условиях реального осуществления прав, свобод, интересов, обязанности, ответственности опосредует одну из важнейших проблем, имеющую как теоретическое, так и сугубо прикладное значение, а именно степень и границы взаимного влияния тех или иных нормативно-правовых установлений, имеющих статутный характер и их практическое воплощение. Безусловно, необходимо стремиться избежать некоторой умозрительной научности в постановке проблемы о первичности и вторичности теории и практики в отношении изучаемого объекта, в нашем случае высшего должностного лица субъекта, тем не менее представляется весьма интересным и наглядным изучение своеобразной эволюции статуса главы субъекта, в первую очередь статуса руководителей республик как субъектов национально-территориального устройства. Как показала новейшая
история нашей страны именно данные руководители (вернее некоторые из них) выступили мощнейшими катализаторами процессов, определившими политико-правовой облик и содержание нашего государства.
Как отмечает Э.А Орлова, правовой статус высшего должностного лица субъекта осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъ-ектов1. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает учреждение соответствующей должности — высшего должностного лица субъекта. При-
мечательно, что закон (как впрочем, и Конституция) относит высших должностных лиц субъектов к органам государственной (исполнительной) власти субъекта. В связи с чем стоит согласится с мнением Э.А. Орловой, рассматривающей высшее должностное лицо субъекта, с одной стороны, как монократи-ческий исполнительно-распорядительный орган общей компетенции, а с другой стороны, как единство монократического органа общей компетенции и системы специализированных подразделений, ему подчиненных и подконтрольных2.
Конституции республик закономерно по разному отражают положение главы субъекта, вместе с тем, отражая некоторые характерные тенденции. Рассмотрим данное положение подробнее.
Для этого обратимся к соответствующим текстам Конституций республик, входящих в состав Российской Федерации: Конституция Республики Адыгея 1995 г.3; Конституция Республики Алтай 1997 г.4; Конституции Республики Башкортостан 1993 г.5; Конституции Республики Бурятия 1994 г.6; Конституции Республики Дагестан 2003 г.7; Конституция Республики Ингушетия 1994 г.8; Конституция Кабардино-Балкарской Республики 1997 г.9; Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия 1994 г.10; Конституции Карачаево-Черкесской Республики 1996 г.11; Конституции Республики Карелия12; Конституция Республики Коми 1994 г.13; Конституции Республики Крым 2014 г.14; Конституции Республики Мордовия 1995 г.15; Конституции Республики Северная Осетия-Алания 1994 г.16; Конституции Республики Татарстан 1992 г.17; Конституцией Республики Тыва 2001 г.18; Конституции Удмуртской Республики 1994 г.19; Конституции Республики Хакасия 1995 г.20; Конституция Чеченской Республики 2003 г.21; Конституции Чувашской Республики 2000 г.22; Конституции Республики Марий Эл 1995 г.23; Конституции Республики Саха (Яку-
тия)24.
Формулировки, используемые авторами вышеуказанных конституций отражают ряд примечательных моментов и, прежде всего, отчетливое педалирование государственной и национальной составляющей статуса республики как субъекта федерации, некоторую демонстративность в отсутствии упоминания о российской Федерации как таковой, что также является тенденцией конституционно-право-
вого и государственного строительства в ряде субъектов Российской Федерации, не преодоленных и до сегодняшнего дня.
Как отмечает А.К. Хадипаш, при исследовании статуса главы субъекта возможно применение схемы, содержащей как статические, так и функциональные составляющие. К первой составляющей относятся постоянные правовые характеристики, являющиеся неизменными и зафиксированными в Конституции. К их числу относятся наименование и место в системе высших органов, персональные требования, сроки занятия должности, издаваемые акты25. Стоит отметить, что соглашаясь с постоянными составляющими статуса высшего должностного лица, представляется спорным постулирование в их некой неизменности в силу потенциальной и реальной постоянной изменяемости конституционных положений как естественного и неизбежного процесса конституционно-правового развития государства. Анализ положений конституций республик показывает, что высшее должностное лицо данных субъектов занимает в системе разделения властей особое место, определяемое способом замещения должности, характером поставленных целей и решаемых задач, объемом прав и обязанностей, конституционно-правовой ответственностью, взаимоотношением с другими субъектами публичной власти, что позволяет рассматривать его как ключевую фигуру в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Республики как особые и специфические субъекты в силу их конституционно-правового положения должны быть самостоятельны но исключительно в рамках, установленных федеральным законодательством; предоставляя право самостоятельного определения форм взаимодействия органов государственной власти вне областей совместного ведения, необходимо априори устанавливать и предусматривать общий порядок и принципы организации подобного взаимодействия, что, к сожалению, не всегда прослеживается при закреплении и анализе правового определения положения глав республик.
Как подчеркивает Г.Р. Симонян, законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет определять высшее должностное лицо в качестве официального представителя данного субъекта, руководителя высшего органа исполнительной власти
данного субъекта а также всей системы исполнительной власти субъекта в целом. Подходы к статусу отразились в наименовании должности руководителя республики, которое должно устанавливаться с учетом национальных, исторических и иных традиций. Следует согласится с мнением Г. Р. Симоняна о том, что учет традиций в данном вопросе не представляется возможным, поскольку подобные высшие должности руководителей субъектов, являются в историческом контексте явлением достаточно новым; уместнее говорить о закладывании традиций, нежели об их безусловном учете. Тем более, что тенденции новейшей истории сегодня во многом поменяли свое направление. Так, некогда главенствующее наименование руководителей республик как президентов, демонстрирующее их особое положение, в настоящее время встречается лишь в качестве исключений в некоторых субъектах (Татарстан, в Кабардино-Балкарии конституцией закреплено положение о главе республики как главе государства, что является, по сути синонимом бывшей должности президента). Данное положение связано прежде всего с тем, что, как верно замечает З.В. Беликоев, данные субъекты (подчеркнем в частности именно указанные выше республики) в период становления Федерации закрепляли за собой статус «государства в государстве» с претензией на собственный суверенитет и название «президент» как никакое иное, подходило для обозначения глав таких государств26.
Несмотря на то, что федеральное законодательство предусматривает модель совмещения должностей руководителя республики как субъекта и высшего органа исполнительной власти субъекта, вместе с тем, анализ приводимых положений конституций республик показал значительное своеобразие и многообразие воплощений данных установок на практике. Так, глава Башкортостана, исходя из текстуального анализа даваемого определения, не является руководителем высшего органа исполнительной власти, хотя безусловно и соответствии с иными конституционными положениями оказывает на нее самое непосредственное влияние. Аналогичным образом определяется положение Президента Республики Татарстан — главы государства.
Анализ приводимых норм конституций республик указывает на весьма фрагментарное и недо-
статочное отражение и закрепление важнейшего конституционного принципа и основы государственного устройства — единства всей системы государственной власти. Как подчеркивает Л. Бредихин, в федеративном государстве система связей между уровнями государственной власти базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений — договорным. Эффективность государственной власти зависит не только от четкости разграничения функций, но и от организации взаимодействия между уровнями власти27. Как подчеркнул в своем решении Конституционный Суд, «федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации, — с другой»28. Подчеркнем еще раз главную мысль — система и структура организации государственной власти субъектов, включая статус и положение глав республик определяется исходя из целей, задач, принципов и норм устанавливаемых центральными федеральными органами власти. Иными словами, центростремительные тенденции всегда исключают центростремительные силы и имеют безусловный приоритет.
Таким образом, совершенствование государственного устройства, в том числе в отношении правового статуса высших должностных лиц республик, можно (и должно) заменять только то и в том направлении, что будет способствовать стабилизации федеративных и национальных отношений, обеспечивать дальнейшее становление и развитие наднациональных основ и принципов управления государством и общественными процессами независимо от национальной принадлежности.
1 См.: Орлова Э.А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Дисс. ... к.ю.н. 12.00.02. М., 2006. С. 19.
2 См.: Орлова Э.А. Указ. соч. С. 19.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
3 Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 6 июня 2012 г.) // Ведомости ЗС (Хасэ) — Парламента РА. 1995. № 16.
4 Конституция Республики Алтай (Основной Закон) от 7 июня 1997 г. № 21-З (в ред. от 25 июня 2012 г.) // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. № 21.
5 Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 28 июня 2012 г.) // Ведомости Государственного Собрания Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1(157). Ст. 3.
6 Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (в ред. от 27 июня 2012 г.) // Бурятия. 2001. № 73.
7 Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (с изм. и доп. от 14 июня 2012 г.) // Дагестанская правда. 2003. № 159.
8 Конституция Республики Ингушетия (принята 27 февраля 1994 г.) (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
9 Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. (в ред. от 22 июня 2012 г.) // Собрание законодательства Кабардино-Балкарской Республики. 1997. № 3.
10 Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (в ред. от 29 июня 2012 г.) // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. 1996. С. 10.
11 Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 27 июня 2012 г.) // Сборник законов Карачаево-Черкесской Республики (1995—1999) от 3 декабря 1999 г. Ч. 1.
12 Конституция Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. (в ред. от 29 июня 2012 г.) // Собрание законодательства РК. 2001. № 2. Ст. 106.
13 Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
14 Конституция Республики Крым (Принята Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 года) // constitution. garant.ru
15 Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 13 июня 2012 г.) // Известия Мордовии. 2011. № 36-11.
16 Конституция Республики Северная Осетия-Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.) (с изменениями и дополнениями) //
constitution.garant.ru
17 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 22 июня 2012 г.) // Республика Татарстан. 2002. № 87—88.
18 Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. (с изм. от 9 июля 2012 г. № 1433 ВХ-1) // Тувинская правда. 2012. № 23.
19 Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 4 июня 2012 г.) // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.
20 Конституции Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. (с изм. от 27 июня 2012 г.) // Вестник Хакасии. 2005. № 56. С. 2—24.
21 Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. (с изм. от 18 июня 2012 г.) // Вести Республики. 2003. № 18.
22 Конституция Чувашской Республики (принята Государственным Советом Чувашской Республики 30 ноября 2000 г.) (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
23 Конституция Республики Марий Эл (принята Конституционным Собранием Республики Марий Эл 24 июня 1995 г.) (с изменениями и дополнениями) // constitution.garant.ru
24 Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. от 8 июня 2012 г.) // Якутские ведомости. 1992. № 7.
25 См.: Хадипаш А.К. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Республике Адыгея. Авто-реф. дисс. ... к.ю.н. 12.00.02. Р-на-Д., 2007. С. 22.
26 См.: Беликоев З.Р. Глава субъекта Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. № 6.
27 Бредихин Л. Глава субъекта Российской Федерации в системе организации публичной власти федерального и регионального уровней // www.pandia.ru
28 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.
т
Конституционное право зарубежных государств. Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.И. Червонюк, К.К. Гасанов, Е.Н. Хазов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 463 с.
Рассмотрены проблемы конституционного права зарубежных государств, анализ которых в учебной литературе представлен самым общим образом. Выбор группы стран Европы, Средней Азии, Юго-Восточной и Центральной Азии, Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна продиктован прежде всего потребностями учебного процесса: анализ основ конституционного права рассматриваемых стран способствует развитию конституционной теории, позволяет на основе сравнительно-правового и страноведческого анализа раскрыть новые грани и аспекты развивающейся практики конституционализма в современном мире.
Для курсантов (студентов), адъюнктов (аспирантов) и преподавателей юридических вузов, а также для всех интересующихся проблемами конституционного развития.
