CC BY
60
УДК 342.922 ББК 67.401
© 2017 г. А. В. Потанин,
преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя. Тел.: 8 (920) 630-79-91.
К ВОПРОСУ О ЗАКРЕПЛЕНИИ ЗА НАРОДНЫМИ ДРУЖИННИКАМИ СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ И ОТДЕЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Статья посвящена рассмотрению отдельных вопросов реализации правомочий и выполнения обязанностей по охране общественного порядка народными дружинниками в современных условиях и путей их возможного решения.
Ключевые слова: народная дружина, общественный порядок, административное правонарушение, права, обязанности.
A. V. Potanin - Lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Proceeding, Ryazan branch of Moscow University of the Internal Affairs of the Russian Federation named after V. Ya. Kikot.
TO THE ISSUE OFAFFORDING OF SPECIAL RIGHTS AND DUTIES TO THE VOLUNTARY PEOPLE'S GUARD AND SOME PROBLEMS OFTHEIR ENFORCEMENT
The article is devoted to some of the exercise ofpowers and performing duty of the voluntary people's guard in enforcement of public order in the modern context and their possible solution. Key words: people's guard, public order, administrative offense, rights, duties.
Второго июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [4] (далее -Закон), который стал единым документом, регулирующим все формы участия граждан в охране общественного порядка и определяющим административно-правовой статус субъектов этой деятельности. До его принятия правоотношения в этой сфере узко регламентировались Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [5] и принятыми на его основе нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, не охватывающими в должном объеме задачи этого общественно-правоохранительного института.
При активной поддержке МВД России законодатели неоднократно предпринимали попытки разрешить эту проблему на федеральном уровне. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18.12.1991 № 2051-1 была намечена цель разработать проект закона РСФСР «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», в 1992 году Распоряжением Президента Российской Федерации от 15.11.1993 № 734-рп указанный законопроект был назван в числе приоритетных [13, с. 37]. В 1999 году законопроект «Об участии граждан в обеспечении пра-
вопорядка» был одобрен обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, но отклонен Президентом России Б. Н. Ельциным как противоречащий Конституции Российской Федерации [10].
По мнению А. М. Кононова [15, с. 9], причиной послужил диссонанс в наделении народных дружинников полномочиями осуществления отдельных мер административного принуждения (доставление правонарушителей и применение к ним физической силы, изъятие вещей и документов, составление протоколов об административном правонарушении и т. д.).
Во многом разделяя высказанную точку зрения, отметим, что ст. 1 5 рассматриваемого законопроекта [8] предусматривала также применение народными дружинниками специальных средств (резиновых палок, аэрозольных устройств со слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковых устройств). Заметим, что и в последующих законопроектах [11,12], вносимых на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации, достаточно широко трактовались возможности народных дружинников в сфере охраны общественного порядка, и, предположительно, в силу этого данные законопроекты отклонялись в процессе обсуждения. Складывается мнение, что
разработчики законопроектов отчасти пытались реанимировать «советские» нормы о народных дружинах, но безосновательно не учитывали произошедшие изменения в социально-экономической и политической жизни Российского государства.
Предполагается, что, проектируя права членов общественных объединений правоохранительной направленности, авторы в первую очередь должны ориентироваться на самих субъектов их реализации, которыми в качестве народных дружинников выступают учителя, рабочие, студенты и другие лица, не подготовленные в профессиональном плане к охране общественного порядка, не обладающие необходимым багажом юридических познаний.
Нами просматривается в этом проблема поиска так называемой «золотой середины»: как наделить этих непрофессиональных субъектов правоохранительной деятельности реальными правами и обязанностями в сфере охраны общественного порядка и при этом избежать в процессе их деятельности ущемления прав иных граждан либо организаций. Причем для эффективной деятельности в сфере охраны общественного порядка (к которой привлекаются народные дружинники) необходимо применение широких мер административного принуждения, и наделение ими народных дружинников будет приравнивать последних к статусу государственных служащих. Поэтому стоит согласиться с мнением В. Н. Закопырина [13, с. 91], который с этих позиций считает необходимым рассматривать народные дружины исключительно в форме государственно-общественной организации.
В свете этой проблемы вызывает интерес мнение М. А. Юнусова [21, с. 51] о том, что прежде чем закреплять административные права и обязанности человека, следует уяснить их сферу действия и механизм применения. По нашему мнению, наделение специального субъекта административного права (в нашем случае народного дружинника) определенными правами должно следовать исключительно после определения перечня задач и, следовательно, после установления обязанностей. Возлагая конкретные обязанности по охране общественного порядка на народных дружинников, законодатель затем должен «укрепить» их достаточными правомочиями для выполнения.
С принятием Закона права членов народных дружин свелись к полномочиям: требовать прекращения противоправных деяний, охранять место происшествия и веществен-
ные доказательства с последующей передачей их сотрудникам полиции, оказывать помощь полиции по охране общественного порядка, применять физическую силу в ситуации необходимой обороны или крайней необходимости, реализовывать иные, конкретно не обозначенные права.
Анализ указанных нововведений позволяет утверждать, что возложенные на народных дружинников обязанности и предоставленные им права не всегда коррелируются друг с другом, взаимосвязь между ними в полной мере не прослеживается, и обоснованность закрепления отдельных из них вызывает сомнения.
Во-первых, неоднозначное понимание вызывает наделение народных дружинников правом «охранять место происшествия и вещественные доказательства с последующей передачей их сотрудникам полиции». По нашему мнению, данное правомочие следует отнести к перечню обязанностей, возлагаемых на народных дружинников, и рассматривать как обязательный элемент их действий, а не как возможный и избирательный вариант поведения.
Необходимость усиления роли обязанностей в борьбе с правонарушениями отмечал венгерский ученый Й. Виг, выделявший «чрезмерное внимание к правам и оттеснение на второй план обязанностей человека...» [14, с. 45]. Недостаточное внимание российской науки к изучению обязанностей человека (в отличие от прав) отмечал и Н. И. Мату-зов [19, с. 284].
Следует отметить, что в научной среде сложился неоднозначный подход к пониманию определения юридических обязанностей [15, с. 125]. Например, Ю. Г. Ткаченко [16, с. 5] и Н. И. Матузов [17, с. 64] рассматривают обязанности с позиции необходимости поведения человека или гражданина. В то время как Н. Г. Александров, Г. В. Мальцев [7, с. 214] видят в этом меру должного человеческого поведения. Принимая во внимание эти точки зрения, заметим, что, по нашему мнению, обязанность надлежит рассматривать двусто-ронне: как выраженный вовне долг лица и необходимость определенного поведения с его стороны.
Изложенная же в Законе конструкция о праве народных дружинников на охрану места происшествия и вещественных доказательств, предусматривает ситуацию, когда народному дружиннику в условиях отсутствия сотрудников полиции предоставляется право самостоятельного принятия решения:
охранять место происшествия (вещественные доказательства) или нет.
Такая избирательность представляется нам необоснованной и лишенной практического смысла. Тем более, что ч. 2 ст. 17 Закона [4] наделяет народного дружинника правом отказаться от исполнения своих обязанностей в случае возникновения возможной угрозы для его жизни и здоровья. Не проводя аналогии между ним и сотрудником полиции, следует все же отметить, что последним вменена в обязанность охрана следов преступления, административного правонарушения, происшествия (п. 2 ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции») [6]. По нашему мнению, необходимо внести изменения в Закон, рассматривая деятельность народных дружинников по охране места происшествия и вещественных доказательств исключительно как их обязанность, а не как правомочие.
Во-вторых, прописывая право применения физической силы в рамках всего двух правовых институтов (необходимой обороны и крайней необходимости), присущих всем физическим лицам на территории Российской Федерации, Закон существенно минимизирует этим остальные правомочия народных дружинников. Запрет на применение ими физической силы для пресечения правонарушений доводит до абсурда предоставленное право требовать прекращения противоправных деяний, так как неясны дальнейшие действия в случае получения отказа.
Безусловно, если правонарушитель отказывается прекратить уголовно-наказуемое деяние, то народный дружинник (как и любое иное лицо) может воспользоваться общим субъективным правом на задержание преступника и даже на причинение ему вреда, согласно ч. 1 ст. 38 УК РФ [2]. Реализуя предоставленные данной нормой полномочия, любой гражданин (и, разумеется, общественник) вправе также и доставить правонарушителя органам государственной власти.
Проблема возникает при получении отказа прекратить административное правонарушение.
Несомненно, когда административное правонарушение направлено на самого народного дружинника, то согласно ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации [1] он вправе защищаться любым способом и применять для зашиты физическую силу. При этом возникает вопрос, как надлежит поступать, если объектом посягательства являются иные ох-
раняемые административным законодательством общественные отношения? Трудно реализуемым для народного дружинника представляется и решение вопроса с доставлением лица, нарушившего административное законодательство, в подразделения органов внутренних дел. Перечень уполномоченных на такие принудительные меры лиц определяется ст. 27.2 КоАП РФ [3], и народные дружинники в него не входят.
Также сложности могут возникнуть у них и в реализации прав по охране места происшествия, обеспечению сохранности вещественных доказательств до прибытия полиции, поскольку отсутствуют полномочия применить физическую силу в случае невыполнения законных требований.
Отмеченные проблемы и способы их реализации (или, наоборот, нереализации) подводят нас к выводам о том, что все права народных дружинников - это общие субъективные права, установленные для всех граждан в рамках обстоятельств, исключающих уголовную или иную ответственность. Отсюда логично вытекает вопрос, в чем же тогда различие в правах народного дружинника и любого другого гражданина Российской Федерации?
Ответ мы находим в Федеральном законе от 02.04.2014 № 70-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка» [7], которым закрепляются гарантии реализации прав народных дружинников в виде установления административной ответственности за воспрепятствование их законной деятельности либо невыполнение их законных требований (ст. 19.35 КоАП РФ). Таким образом, не обозначив в Законе возможный правомерный вариант действий народного дружинника при пресечении административных правонарушений и доставлении правонарушителей, а равно при циничных посягательствах на сохранность вещественных доказательств и неприкосновенность места происшествия, законодатель все же не оставляет подобных нарушителей безнаказанными.
По нашему мнению, именно в установлении ответственности за воспрепятствование законной деятельности народного дружинника, либо за невыполнение его законных требований о прекращении противоправных действий заключается основное правомочие в административно-правовом статусе народных дружинников. Такое требование, обу-
словленное государственной поддержкой в случае неисполнения, по сути, наделяет их правами должностных лиц.
Тем не менее отмеченные выше проблемы правового статуса народных дружинников (возникающие непосредственно в момент конфликта с нарушителями) не снимаются ст. 19.35 КоАП РФ, побуждая нас искать дополнительные пути их разрешения, где одним из способов может выступать аналогичная модель законодательства в отношении участия общественности в охране правопорядка, реализуемая в республике Беларусь [8].
Так, согласно белорусскому законодательству, члены добровольной дружины имеют право:
- пресекать правонарушения, задерживать и передавать в правоохранительные органы правонарушителей;
- при пресечении правонарушений изымать в отсутствие сотрудников правоохранительных органов орудия совершения правонарушений или предметы, оставление которых может угрожать личной безопасности члена добровольной дружины или других лиц;
- применять физическую силу в целях пресе-
чения правонарушений, для задержания и передачи нарушителей в правоохранительные органы, если иные способы не обеспечивают выполнения функций по охране правопорядка.
По нашему мнению, предоставление российским народным дружинникам полномочий их белорусских коллег будет способствовать повышению эффективности работы в сфере охраны общественного порядка. В то же время наделение их такими правами может создать условия и для неправомерного их применения. Одним из способов разрешения этой проблемы может выступить наделение российских народных дружинников правами по образцу белорусского законодательства, воспользоваться которыми они могут исключительно при несении службы совместно с сотрудниками полиции.
Представляется целесообразным дополнить Закон нормами, расширяющими права народных дружинников в сфере охраны общественного порядка (по белорусской модели) и, одновременно, ограничить их возможности исключительно совместной деятельностью с сотрудниками полиции.
Литература
Bibliography
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. референдумом 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внес. Законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). URL: http://consultant.ru
2. Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (в ред. от 19.12.2016). URL: http://consultant.ru
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 28.12.2016). URL: http:// consultant.ru
4. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федер. закон Рос. Федерации от 02.04.2014 № 44-ФЗ. URL: http://consultant.ru
5. Об общественных объединениях: Федер. закон Рос. Федерации от 19.05.1995 № 82-ФЗ. URL: http://consultant.ru
6. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 3-ФЗ. URL: http://consultant.ru
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: Федер. закон Рос. Федерации от 02.04.2014 № 70-ФЗ. URL: http://consultant.ru
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by referendum 12.12.1993 (as amended by the Laws of the Russian Federation about amendments to the Constitution of the Russian Federation dt 30.12.2008 № 6-federal constitutional law, dated 30.12.2008 № 7-federal constitutional law, dt 05.02.2014 № 2-federal constitutional law, dated 21.07.2014 № 11-FKL). URL: http://consultant.ru
2. The Criminal Code of the Russian Federation dated 13.06.1996 № 63-FL (as amended 19.12.2016). URL: http://consultant.ru
3. The Administrative Offences Code of the Russian Federation dated 30.12.2001 № 195-03 (as amended dated 28.12.2016). URL: http:// consultant.ru
4. On the Participation of Citizens in the Protection of Public Order: Federal Law of the Russian Federation dated 02.04.2014 № 44-FL. URL: http:/ /consultant.ru
5. About public associations: Federal Law of the Russian Federation dated 19.05.1995 № 82-FL. URL: http://consultant.ru
6. On the police: Federal Law of the Russian Federation dated 07.02.2011 № 3-FL.URL: http:// consultant.ru
7. On the Introduction of Amendments to Cer-
8. Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка: проект фе-дер. закона № 96700168-2. (окончат. ред., принятая Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 27.01.1999). URL: http://consultant.ru
9. Об участии граждан в охране правопорядка: Закон Республики Беларусь от 26.06.2003 № 214-З. URL: http://fr.gov.by>upload/ ruvd/law-214-3.pdf
10. Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка: паспорт проекта федер. закона № 96700168-2. URL: http://consultant.ru
11. Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка: проект федер. закона № 273623-3. URL: http://consultant.ru
12. Об участии граждан в охране общественного порядка: проект федер. закона № 146414-5. URL: http://consultant.ru
13. Закопырин В. Н. К вопросу об участии граждан в охране общественного порядка // Социально-экономические и правовые меры борьбы с правонарушениями / науч. ред. А. С. Ханахмедов. Рязань, 2014.
14. Виг Й. Соотношение прав и обязанностей человека и проблема преступности // Государство и право. 1995. № 7.
15. Кононов А. М. Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве. Юрид. журн. 2010. № 4.
16. Воропаева Г. Ю. Конституционные обязанности граждан Российской Федерации как форма выражения публичных интересов // Вестн. Самар. гос. ун-та. 2006. № 10-3.
17. Ткаченко Ю. Г. Социалистические правоотношения. М., 1980.
18. Матузов Н. И. Правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 года. Саратов, 2003.
19. Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.
20. Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.
21. Юнусов М. А., Юнусов Э. А. Правовая природа обязанностей человека и гражданина в административно-правовых отношениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. Юрид. журн. 2005. № 3.
tain Legislative Acts of the Russian Federation on the Participation of Citizens in the Protection of Public Order: Federal Law of the Russian Federation dated 02.04.2014 № 70-FL. URL: http://consultant.ru
8. On the participation of citizens of the Russian Federation in the provision of law and order: Draft of the Federal Law of the Russian Federation № 96700168-2 (final revision, adopted by the State Duma of the Russian Federation 27.01.1999). URL: http://consultant.ru
9. On the participation of citizens in the protection of law and order: Law of the Republic of Belarus dated 26.06.2003 № 214-L. URL: http:// fr.gov.by>upload/ruvd/law-214-3 .pdf
10. On the participation of citizens of the Russian Federation in the protection of law and order: Project Identification Summary № 96700168-2. URL: http://consultant.ru
11. On the participation of citizens of the Russian Federation, public and state-public associations and organizations in law enforcement: Draft Of the Federal Law № 273623-3. URL: http://consultant.ru
12. On the participation of citizens in the protection of law and order: Draft Of the Federal Law № 146414-5. URL: http://consultant.ru
13. Zakopyrin V. N. On the issue of citizen participation in the protection of public order // Collection: Social and economic and legal measures to combat offenses / scientific. ed. A. S. Khanakhme-dov. Ryazan, 2014.
14. Vig J. The ratio of rights and duties and the problem of crime // State and Law. 1995. № 7.
15. Kononov A. M. The problem of legislative legitimization of citizens' participation in the protection of public order and its possible solution. // Gaps in Russian legislation. Juridical journal. 2010. № 4.
16. Voropaeva G. Yu. Constitutional duties of citizens of the Russian Federation as a form of expressing public interests // Bulletin of the Samara State University. 2006. № 10-3.
17. Tkachenko Yu. G. Socialist legal relations. Moscow, 1980.
18. Matuzov N. I. The legal status of an individual and a developed socialist society in the light of the USSR Constitution of1977. Saratov, 2003.
19. Matuzov N. I. Actual problems of the theory of law. Saratov, 2003.
20. Ebzeev B. S. Person, people, state in the constitutional system of the Russian Federation. Moscow, 2005.
21. Yunusov M. A., Yunusov E. A. The legal nature of the duties of a person and citizen in administrative and legal relations. // «Black holes» in the russian legislation. Juridical journal. 2005. № 3.
