CC BY
175
Цоппоева А.Т.
К вопросу о законодательной инициативе Правительства Российской
Федерации
Демократия - правление народа, поэтому из самой ее сущности вытекает, что инициатива принятия законов должна принадлежать либо самому народу как источнику и носителю власти, либо выборному представительному и законодательному органу - парламенту. Однако в каждом государстве круг субъектов законодательной инициативы не просто ясно очерчен в конституциях и законах, но и достаточно жестко ограничен. Мировая конституционная практика в зависимости от субъекта права законодательной инициативы знает следующие ее виды: парламентская, правительственная (или главы государства), народная и специальная [1, с. 254-256]. Российская конституционная практика знает все вышеперечисленные виды права законодательных инициатив, исключение составляет народная инициатива на федеральном уровне.
В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной думы Федерального собрания. Его локальный характер и ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. Поэтому обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы [2, с. 22; 7, с. 153]. Можно предположить, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.
В России нет легального определения самого понятия «право законодательной инициативы». Хотя терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Примечательно, что со стороны правоведов делалась попытка определения законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые она была предпринята авторами законопроекта «О порядке реализации права законодательной инициативы». Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать «гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов». Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства специалистов, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права [3].
Нигде в мире нет такого количества субъектов права законодательной инициативы, как в Российской Федерации. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ 1993 г. их 723: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Федерации в целом, 178 членов Совета Федерации, 450 депутатов Государственной думы, 89 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд Российской Федерации по вопросам их ведения.
По сведениям А. Лотарева, каждая вторая инициатива принадлежит депутатам Государственной думы, на долю Президента и Правительства России, соответственно, приходится 7 и 23 % [4]. По данным, приводимым Д.А. Ковачевым, из 69 зарубежных государств в 33 правительства вносят в парламент от 90 до 100 % законопроектов, еще в 22 - более 50 %. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов. Из 60 зарубежных государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100 % законопроектов, в 9 - от 80 до 89 %, в 4 - от 70 до 79 % законопроектов [5, с. 188]. Из этого следует вывод о том, что в России не самым эффективным образом представлена как раз правительственная законодательная инициатива.
Для законодательной инициативы процессуально важны нормативно фиксированные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, с нашей точки зрения, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.
Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе. В соответствии со ст. 106 Регламента Государственной думы вносимые в Государственную думу законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы председателю палаты. На председателя возлагается обязанность принять представленный проект и направить его в один из комитетов Государственной думы для проверки на соответствие требованиям, предъявляемым к его оформлению. Председатель не вправе определять судьбу законопроекта самостоятельно, тормозить его прохождение в парламенте. Решающее значение имеет доведение проекта до сведения самого законодателя, который во всех без исключения случаях должен принять предложенный проект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Наличие указанного обстоятельства исключает вероятность возникновения ситуации, при которой парламент мог бы проигнорировать инициативу, оставив ее без рассмотрения.
На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. На федеральном уровне возвращение законопроекта для выполнения инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета Г осударственной думы.
В настоящее время в России правовое регулирование законопроектной деятельности Правительства осуществляется на основании Конституции РФ, ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации», а также Регламента Правительства Российской Федерации. Законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ формируются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. При подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства РФ учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального собрания РФ [6].
Анализируя статистику реализации права законодательной инициативы Правительством Российской Федерации, следует отметить, что Правительство должно в большем объеме участвовать в законодательной деятельности. Это обоснованно, поскольку Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства. Ведь при разработке закона необходимо представить финансово-экономическое обоснование, что под силу штату специалистов (так, на Правительство работают целые институты). А у депутата всего пара помощников, значит, он должен подбирать группу юристов по этому профилю, искать деньги, чтобы их оплачивать.
Таким образом, подготовить качественный законопроект экономически целесообразнее Правительству, используя нормативно закрепленные фиксированные сроки начала и окончания реализации права законодательной инициативы.
Литература
1. Конституционное государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: Норма-Цифра, 1999.
2. Звягин Ю. «Предлагаю проект закона...». Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. № 8.
3. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3.
4. Конфликта нет и стрельбы не будет: Глава думского аппарата Александр Лотарев дал интервью «Российской газете» // Российская газета. 2003. 10 сентября.
5. Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999.
6. Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. постановления Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 322) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
7. Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную думу // Право и образование. 2004. № 2.
