CC BY
355Назим МУЗАФФАРЛИ (ИМАНОВ)
Главный редактор журнала «Кавказ & Глобализация»
(Баку, Азербайджан).
Эльдар ИСМАИЛОВ
Директор Института стратегических исследований Кавказа
(Баку, Азербайджан).
К ВОПРОСУ О ВОССТАНОВЛЕНИИ ПОСТКОНФЛИКТНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Резюме
Статья посвящена вопросам восстановления территорий, разрушенных вооруженными конфликтами. В ней рассмотрен широкий спектр проблем, связанных с программированием постконфликтной реабилитации — от исходных посылок планирования до управления рисками, типичными для широкомасштабных государственных программ. Отдельно проанализированы экономические аспекты восстановления систем жизнеобеспечения, инфраструктуры и экономики. Значительное внимание уделено вопросам постконфликтной экономической санации, определения
сфер потенциальных конкурентных преимуществ и их продвижения при прямой государственной поддержке, а также стимулирования частного сектора с целью его активного вовлечения в реабилитационные работы.
Теоретические положения рассматриваются на примерах по территориям, прилегающим к нагорно-карабахскому региону Азербайджана, однако многие сформулированные в статье рекомендации носят универсальный характер и могут, как надеются авторы, применяться при восстановлении и других постконфликтных территорий.
В в е д е н и е
В современном мире существует целый ряд регионов, охваченных различного рода вооруженными конфликтами, которые приводят к человеческим жертвам, оставляют после себя искалеченных людей и сломанные человеческие судьбы. Одновременно вооруженные конфликты сопровождаются разрушением окружающей среды, систем жизнеобеспечения и инфраструктуры, экономики и социальных объектов. Этот вид ущерба по большей части восполним, хотя требует концентрации огромных материальных, энергетических, финансовых и трудовых ресурсов.
Даже при активной и широкомасштабной поддержке мирового сообщества реабилитация постконфликтных территорий и их реинтеграция в политическую, экономическую и культурную жизнь относится прежде всего к ответственности самого государства, под международно признанным суверенитетом которого эти территории находятся. Оно обязано не только полностью восстановить постконфликтный ареал, но и создать равные условия для жизнедеятельности всех вовлеченных в конфликт сообществ, независимо от того, был ли конфликт провоцирован этническими, политическими, религиозными или иными причинами.
Подобные задачи предстоит решать двум из трех государств Центрального Кавказа, на территории которых имеются этнополитические конфликты: Азербайджану и Грузии. В настоящее время достаточно сложно судить о том, когда именно они смогут приступить к практическим реабилитационным работам. Однако вряд ли можно серьезно оспаривать то, что любое государство должно заранее, еще до достижения политических соглашений по урегулированию имеющегося на его территории конфликта, готовиться к пост-конфликтному восстановлению. Принципиально важно отметить, что заблаговременное планирование реабилитационных работ является не только неотъемлемым правом государства, но и его прямой обязанностью.
В данной статье методология, принципы и экономические аспекты программирования постконфликтной реабилитации рассматриваются на примере прилегающих к Нагорному Карабаху территорий. Поэтапное урегулирование, являющееся сегодня единственным и, пожалуй, безальтернативным предметом переговорного процесса, предусматривает, что именно эти районы будут освобождены в первую очередь. Вместе с тем совершенно очевидно, что как с градостроительной, так и социально-экономической точек зрения Карабах всегда представлял собой единый регион, а его деление на нагорную и низменную части носило весьма условный характер.
Исходные посылки программирования
Разработка комплексного плана восстановления и развития постконфликтной территории, составные части которого взаимоувязаны как в пространственном, так и функциональном (секторальном) отношениях, сама по себе является крайне сложной исследовательской задачей. Однако она еще более усложняется, если не определены (или определены недостаточно полно) исходные параметры программирования, которые, как правило, носят политический характер. В большинстве случаев обоснованность исходных посылок сводится к их реальности, то есть к практической достижимости при наиболее благоприятных условиях.
Конкретное содержание исходных посылок реабилитационной программы обусловливается рядом факторов. На первом месте среди них стоят специфические особенности
конфликта и предполагаемые способы его урегулирования. Необходимо иметь принципиальные ответы на некоторые вопросы, в том числе: будет ли конфликт разрешен мирным или силовым путем, каким образом будут определены временные рамки достижения окончательного мира, будут ли вовлечены в процесс урегулирования третьи стороны (государства, международные организации, силы по поддержанию мира и т.п.). Эти обстоятельства столь важны, что сами могут рассматриваться в качестве отдельных исходных посылок.
Разработка реабилитационной программы, далее, предполагает наличие реалистичной оценки экономических возможностей государства. Речь идет об определении объема ресурсов, которые государство сможет мобилизовать и направить на восстановление и развитие постконфликтной территории. Имеются в виду не только его собственные ресурсы, но и международная помощь, которую потенциально можно привлечь. Именно финансово-ресурсными возможностями определяются временные параметры программы (при прочих равных условиях, чем шире эти возможности, тем в более короткие сроки может быть завершена реабилитация). Этими возможностями определяется также и то, на какой качественный уровень восстановления и реконструкции может быть ориентирована программа.
Третьим фактором, влияющим на исходные посылки, является внутриполитическая ситуация в стране. В частности, необходимо учитывать, каков кредит доверия правительству от населения: чем он выше, тем с меньшей оглядкой на потенциальное социальное недовольство правительство может пойти на непопулярные меры. Кроме того, реализация крупномасштабных программ неизбежно сопровождается резким увеличением движения материально-вещественных, финансовых и людских ресурсов, и правительство (особенно его силовые структуры) должно быть в состоянии контролировать и регулировать эти потоки, обеспечивая прозрачность процесса и предотвращая негативные явления, в частности коррупцию. Важный фактор — наличие беженцев и вынужденно перемещенных лиц (ВПЛ): чем выше их численность и менее благоприятны условия их временного проживания, тем выше будет социальное давление на правительственные структуры, вовлеченные в реабилитацию постконфликтных районов.
Исходные посылки необходимо сформулировать максимально кратко и четко и зафиксировать во вступительных разделах программы. Если программа разрабатывается еще до достижения политических соглашений по урегулированию конфликта, то они могут быть сформулированы в виде нескольких простых допущений. В частности, при планировании реконструкции и развития постконфликтных территорий, прилегающих к Нагорному Карабаху, целесообразно исходить из следующих допущений:
■ после достижения политического решения о поэтапном урегулировании конфликта первоначально освобождены семь районов вокруг административных границ бывшей Нагорно-Карабахской автономной области — Агдам, Физули, Джабраил, Губадлы, Зангилан, Кяльбаджар и Лачин;
■ оккупационные вооруженные силы выведены из зоны конфликта, а незаконные воинские формирования разоружены;
■ первичные меры, необходимые для обеспечения безопасности населения, а также производственных и инфраструктурных объектов, предприняты;
■ новая система пограничной безопасности находится на стадии создания;
■ проходит процесс добровольной репатриации вынужденных переселенцев в места постоянного их проживания; предполагается, что в течение первого условного периода в регион вернутся 60—80 тыс., второго и третьего периодов — по 90—100 тыс., четвертого периода — 100—110 тыс., пятого условного периода — 110—130 тыс. чел.; всего — 450—520 тыс. репатриантов.
Предположение о численности возвращающегося в постконфликтный ареал населения — необходимое условие программирования, поскольку именно к этому показателю в последующем должно быть «привязано» восстановление всех систем жизнеобеспечения, инфраструктурных, производственных и социально-культурных объектов. Условный период может быть — в зависимости от конкретных условий на момент начала реабилитационных работ — приравнен к одному или двум годам, либо к другому сроку. Однако следует учитывать, что сокращение или увеличение времени, предусматриваемого для восстановления и реконструкции постконфликтной территории, имеет важное значение для всего процесса, в частности с точки зрения финансовых затрат.
Для разработки финансовых аспектов восстановления постконфликтных территорий большое значение имеет предположение о потенциальном уровне инфляции, которое можно отнести к исходным посылкам экономического характера. Это предположение должно базироваться не столько на текущих макроэкономических параметрах, сколько на инфляционных прогнозах.
Например, если бы программа реабилитации постконфликтных территорий Азербайджана разрабатывалась на ближайшие пять лет, то финансовые затраты следовало бы рассчитывать исходя из 18—20%-й годовой инфляции. Именно таким Центральный банк прогнозировал ее верхний предел на 2009 год. Начиная с конца 2008 года в результате глобального финансово-экономического кризиса, обусловившего уменьшение совокупного спроса, отмечено некоторое замедление инфляции. Однако есть все основания полагать, что почти сразу после кризиса в большинстве стран мира, в том числе в Азербайджане, она вернется к докризисным значениям. Наилучшим вариантом «финансовой привязки» программы было бы проведение расчетов как без учета инфляции, так и с инфляционными поправками.
Еще одна исходная посылка экономического свойства — многолетние дисконтные коэффициенты, позволяющие учитывать снижение стоимости денег во времени и обычно утверждаемые правительствами. Во многих государствах применение этих коэффициентов при анализе и оценке многолетних проектов является обязательной процедурой. Что касается восстановления постконфликтных территорий в Азербайджане, то учет данного фактора затрудняется тем, что временная стоимость денег, к сожалению, пока недостаточно учитывается в долгосрочном экономическом планировании. Тем не менее в отдельных случаях этот фактор может быть принят во внимание, в частности, когда те или иные виды затрат рассчитываются на базе технико-экономических параметров ныне осуществляемых в стране проектов, разработанных международными консультантами (к ним можно отнести, к примеру, затраты на восстановление питьевого водоснабжения и канализационных систем).
Очевидно, что как снижение стоимости денег во времени, так и инфляция окажут на конечные финансовые параметры постконфликтной реабилитации тем большее влияние, чем, во-первых, позднее начнутся восстановительные работы и, во-вторых, чем на более длительный период они будут растянуты.
Существуют и такие исходные посылки, которые имеют одновременно и политический и экономический характер. К главной среди них относится установка на стандарт восстановления. В случаях, когда конфликт был «заморожен» на длительный период, установка на восстановление территорий на уровне стандартов доконфликтного периода принципиально неприемлема. С другой стороны, постконфликтное планирование неминуемо выйдет за грань реалистичности, если будет основываться на лучших мировых стандартах развития систем жизнеобеспечения, инфраструктуры, производственных и социальных объектов. Искомый уровень постконфликтной реабилитации должен быть достижимым и соответствовать финансовым, материально-техническим и кадровым возможностям страны.
Применительно к постконфликтным территориям Азербайджана цель можно сформулировать как их восстановление на уровне, несколько превышающем средние показатели, достигнутые в регионах страны вне столицы к моменту начала реабилитационных работ. Степень превышения должна быть определена, исходя из экономических возможностей государства.
Стандарты, заложенные в основу постконфликтного планирования, зависят и от степени разрушений в программном ареале. По возможности более точная информация о реальном состоянии программного ареала является важнейшей предпосылкой постконф-ликтного планирования. Чем ниже степень разрушений, тем, с одной стороны, меньше ресурсов требуется для восстановления, с другой — труднее отказаться от ранее существовавших стандартов и ориентироваться на более высокие.
Достоверной полной информации о состоянии подлежащих постконфликтной реабилитации территорий Азербайджана, к сожалению, нет. Получаемая по различным каналам ограниченная информация, а также опыт ранее освобожденных населенных пунктов свидетельствуют о том, что на оккупированных территориях вне административных границ Нагорного Карабаха все системы жизнеобеспечения, экономическая и социальнокультурная инфраструктура практически полностью уничтожены. Поэтому в данном случае постконфликтное восстановление региона, по сути дела, будет равносильно созданию его инфраструктурных, экономических и иных систем заново. Это значительно увеличит объем требующихся ресурсов, хотя в ряде случаев новое строительство экономически эффективнее, чем восстановление, особенно с точки зрения минимизации будущих эксплуатационных расходов. Еще одним «преимуществом тотального разрушения» является то, что при этом можно свободнее проектировать реабилитационные работы, не привязывая их к старым системам.
Методологические принципы
Учет международного опыта. С необходимостью восстановления ареалов, экономика и инфраструктура которых оказались разрушенными в результате вооруженных конфликтов, сталкивались многие государства. В таком положении в XX веке находились страны Европы, Российская империя и СССР, а также Япония (после Первой и Второй мировых войн), Ливан (Бейрут), Вьетнам, Иран, а в настоящее время — Российская Федерация (Чечня), Грузия, Азербайджан, Балканские страны, Афганистан и Ирак. Использование международного опыта в области восстановления и развития разрушенных территорий — непременное условие постконфликтного программирования, в том числе в Азербайджане1.
1 Существует довольно обширная литература, посвященная социально-экономическим аспектам восстановления постконфликтных территорий в различных странах. Можно отметить, в частности: Bix H.P. Hi-rohito and the Making of Modern Japan. Imprint: Harper Perennial, 2001; Schaefer P.F., Schaefer P.C. Planning for Reconstruction and Transformation of Japan after World War II (Case Study) [http://se2.isn.ch/serviceengine/ FileContent?serviceID=ESDP&fileid=898B2CE0-A37F-EC5D-CA30-FC238207A1CD&lng=en]; Turner I.D. Reconstruction in Post-War Germany. Berg Publishers, 1992; Lebanon in Limbo: Postwar Society and State in an Uncertain Regional Environment / Ed. by Th. Hanf, N. Salam. Baden, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003; Recovering Beirut: Urban Design and Post-War Reconstruction / Ed. by S. Khalaf, Ph.S. Khoury. Leiden — New York: E.J. Brill, 1993; Jennings R.S. The Road Ahead: Lessons in Nation Building from Japan, Germany, and Afghanistan for Postwar Iraq. US Institute of Peace, 2003 [http://origin.usip.org/pubs/peaceworks/pwks49.pdf].
Кроме того, значительный опыт в данной области накоплен международными организациями, в том числе международными финансовыми институтами (см., в частности: Post-conflict Reconstruction in Japan, Republic of Korea, Vietnam, Cambodia, East Timor and Afghanistan / Ed. by N. Rham-Azimi, M. Fuller, H. Na-
Вместе с тем нормализация жизнедеятельности на постконфликтных территориях Азербайджана имеет свои сложности, отличается от многих аналогичных проблем в вышеназванных странах, поскольку выходит далеко за рамки решения лишь материальнотехнических и финансовых задач. Предстоит реинтегрировать ныне оккупированные территории и их население (в первую очередь — армянское) в политическую, экономическую и культурную жизнь Азербайджана, что сопряжено с не меньшими трудностями, чем решение первой группы задач.
Разумная минимизация затрат. Осуществление полномасштабной реабилитации постконфликтных территорий требует, как отмечалось, огромных ресурсов. В сравнительно небольших государствах, таких как, например, Азербайджан, объем необходимых для этого финансовых ресурсов может быть вполне сопоставим с масштабами экономики страны в целом. Поэтому минимизация затрат является атрибутивным принципом постконфликтного программирования, к тому же недопустимо, чтобы экономия на ресурсах превратилась в краеугольный принцип и доминировала над целевыми установками постконфликтной реабилитации. Минимизация затрат, вызывающая ухудшение качества работ и создающая тем самым угрозу для безопасности населения, принципиально неприемлема. Что касается Азербайджана, то его текущие и ожидаемые в ближайшей перспективе финансовые возможности достаточны для того, чтобы ориентироваться на довольно высокие целевые установки (стандарты) постконфликтной реабилитации.
Единство двух подходов — восстановление старого и создание нового. Всякая пост-конфликтная реабилитация должна сочетать новое строительство с реставрацией ранее имевшихся объектов. Количественное соотношение этих двух форм постконфликтной реабилитации определяется рядом факторов. Некоторые из них уже упоминались выше: реальное состояние инфраструктурных, производственных и социально-культурных объектов на постконфликтной территории, целевые установки (стандарты) восстановле-ния2, ресурсные возможности государства, длительность времени, прошедшего от разрушения ареала до начала реабилитационных работ. Даже в тех случаях, когда имеется возможность реставрации старых объектов, новое строительство с использованием прогрессивных современных технологий нередко более эффективно. Это относится не только к информационно-коммуникационным системам, восстанавливать которые на базе старых технологий явно нецелесообразно, но и к традиционным элементам инфраструктуры, например к таким, как дорожное хозяйство.
Гибкость территориального планирования, прежде всего планирования сети поселений. Она может рассматриваться как частный случай применения предыдущего принципа, но тем не менее имеет самостоятельное значение. С одной стороны, существуют серьезные аргументы в пользу восстановления доконфликтной сети поселений. При этом, во-первых, отпадает необходимость в дополнительном градостроительном и ландшафтном планировании; во-вторых, обеспечивается законное право каждого переселенца на возвращение в собственный дом или, по крайней мере, в свой населенный пункт. Право частной собственности переселенцев на недвижимость относится к числу консервативных факторов системы расселения. С другой стороны, формирование новой структуры расселения открывает дополнительные возможности для реинтеграции постконфликтных
kayama. Geneva: United Nations, 2003; World Bank Group Response to Post Conflict Reconstruction in Kosovo: General Framework For an Emergency Assistance Strategy [http://www.worldbank.org/html/extdr/kosovo/ kosovo_st.htm]; Bosnia and Herzegovina 1996-1998 Lessons and Accomplishments: Review of the Priority Reconstruction and Recovery Program and Looking Ahead Towards Sustainable Economic Development. Working Paper prepared by the European Union and the World Bank, for the May 1999 Donors Conference. World Bank, 1999).
2 Если нет специальной оговорки, то в данной статье термин «восстановление» используется для обозначения как реставрации старого, так и создания нового.
территорий в политико-экономическую структуру страны, хотя при некорректности исполнения может сопровождаться ущемлением прав собственности репатриантов и, кроме того, требует проведения огромной предварительной работы. Очевидно, что разумно сочетать эти два подхода.
Формирование новой системы расселения необходимо анализировать в более широком контексте, чем собственно восстановление постконфликтного ареала. В частности, на подлежащих освобождению территориях Азербайджана оно может производиться лишь на основе единства всего Карабахского региона. Именно с учетом данного обстоятельства следует определить поселения, которые могут стать структурообразующими звеньями новой системы расселения и сыграть роль локомотива в возрождении региона. Как показывают ранее проведенные исследования3, в обозримой перспективе ни один из городов Нагорного Карабаха и прилегающих районов по отдельности не способен претендовать на эту роль. Поэтому в качестве консолидирующего центра предлагается развивать ось городов Шуша — Ханкенди — Агдам и превратить ее в триполярную агломерацию.
Поэтапность. Постконфликтное восстановление территорий относится к числу крупномасштабных проектов, эффективная реализация которых требует обязательного разделения реабилитационных работ на четкие стадии. Можно предположить следующие этапы, типичные для большинства постконфликтных территорий, независимо от их страновой принадлежности.
■ Начальный (подготовительный) этап включает в себя в первую очередь разработку государственной программы реконструкции и развития постконфликт-ных территорий. На этой стадии проводится комплекс аналитических изысканий по планированию и проектированию инфраструктурных, производственных и социально-культурных объектов, разрабатываются рекомендации по стимулированию местных и зарубежных инвесторов для их вовлечения в реабилитационные работы, особенно в возрождение экономики. Правительство проводит консультации с международными финансовыми институтами (МФИ) и иными потенциальными донорами с целью привлечения дополнительных ресурсов. В странах, где подлежащие восстановлению территории составляют значительную часть общей площади государства, возможно создание специального органа (министерства или агентства), ответственного за их реабилитацию и реинтеграцию4.
3 Прежде всего имеются в виду: Технико-экономическое обоснование программы восстановления и реконструкции территорий Азербайджана, пострадавших от внешней агрессии. Т. 1 (Аннотация). Баку: Агентство восстановления и реконструкции территорий Азербайджана, 1998; l§galdan azad olunmu§ arazilarin «Воуйк Barpa» proqrami. В кн.: Azarbaycan Respublikasi l§galdan azad olunmuj arazilarin barpasi va yenidanqurulmasi fera Dovlat Komissiyasi. Baki. 2005.
4 Анализ международного опыта может оказать серьезную помощь в определении миссии, задач и полномочий данного органа. Причем следует рассмотреть деятельность даже тех государственных органов, которые созданы не самой страной, восстанавливающей свои постконфликтные территории, а иными заинтересованными государствами либо международными организациями. В частности, серьезные уроки можно извлечь из анализа работы Специальной инспекции США по восстановлению Ирака, созданной Конгрессом Соединенных Штатов в 2004 году. Административно она подчиняется внешнеполитическому и оборонному ведомствам, однако напрямую представляет Конгрессу периодические (квартальные и полугодовые) доклады, открытые как для местной, так и зарубежной общественности. Последний доклад к написанию этих строк был датирован 30 апреля 2009 года (см.: Special Inspector General for Iraq Reconstruction: Quarterly Report to the United States Congress [http://www.sigir.mil/reports/quarterlyreports/default.aspx]). Помимо контроля над расходованием средств, направляемых на поддержку и реконструкцию Ирака, Офис специального инспектора координирует работу по реализации программ постконфликтного восстановления, разрабатывает рекомендации по их совершенствованию, анализирует эффективность органов государственного управления Ирака, участвует в подготовке и экспертизе нормативно-правовых актов, а также выполняет иные функции.
■ На втором («предбазовом») этапе проводится непосредственное (очное) обследование постконфликтных территорий, после чего в Государственную программу вносятся необходимые коррективы и она утверждается политическим руководством страны. На этой стадии начинается создание пограничной безопасности, предпринимаются первичные меры по обеспечению безопасности населения, проводится деконтаминация приоритетных территорий (в том числе плацдармов для «отрядов пионерского освоения»). Важная задача данного этапа — реимплантация органов местной гражданской администрации.
■ Третий этап является базовым и предполагает воссоздание систем жизнеобеспечения на основной части постконфликтной территории. К числу задач данного этапа относятся водоснабжение и энергообеспечение, телекоммуникации и связь, начало широкомасштабных работ по восстановлению жилищного фонда, неотложного социального обеспечения, транспортных коммуникаций и других инфраструктурных объектов.
■ На четвертом (репатриационном) этапе проходит возвращение вынужденных переселенцев в места их постоянного проживания. Массовая репатриация должна сопровождаться созданием новых рабочих мест и особо благоприятных условий для частного предпринимательства. Это является непременным условием постепенного превращения постконфликтной территории в региональный субъект самоорганизации и самостоятельного экономического развития.
■ Наконец, пятый этап, который можно назвать адаптационным, характеризуется окончательным закреплением репатриантов в местах их постоянного проживания. Формируются дееспособные общины и производительные силы. На передний край выступают задачи, связанные с восстановлением социально-культурных и спортивных объектов. Интенсифицируется процесс формирования органов местного самоуправления.
Данная этапизация (впрочем, так же, как и любая другая) носит лишь концептуальный характер. Отнесение каких-либо видов реабилитационных работ к тому или иному этапу означает не более чем выделение приоритетов. В действительности вся деятельность по постконфликтной реконструкции имеет «сквозной» характер и выполняется практически на всех стадиях реабилитационного периода.
Перманентное совершенствование программ постконфликтной реабилитации. Все сферы постконфликтного восстановления испытывают влияние фактора времени. Особенно быстрым и радикальным изменениям подвержены средства коммуникации и связи, скорость технологического обновления которых чрезвычайно высока. Существенно меняются технологии и материалы, преобладающие в гражданском строительстве, энерго- и газоснабжении, а также в строительстве и реконструкции транспортной инфраструктуры.
Наряду с этим на последовательность и характер реабилитационных работ существенное влияние оказывают политические и экономические условия урегулирования конфликта. В частности, практически все работы по реконструкции и развитию посткон-фликтных территорий Азербайджана должны быть увязаны с графиком репатриации, составление которого до принятия политических решений о формах и последовательности освобождения оккупированных районов сопряжено с большими сложностями. Поэтому после окончательного утверждения графика переселения программа должна быть дополнительно подкорректирована.
В целом работу над программой необходимо продолжать вплоть до полного завершения постконфликтной реабилитации. Экспертная группа, ответственная за программу, должна поддерживать постоянный обмен мнениями с общественностью своей
страны, местными и иностранными специалистами, а также с МФИ и зарубежными донорами.
Другие принципы. Кроме вышеназванных принципов, носящих универсальный характер, существуют и частные принципы, применяемые при постконфликтной реабилитации с учетом специфики страны, характера конфликта и условий его урегулирования, а также специфики ситуации на постконфликтной территории. В частности, в зависимости от особенностей страны следует разграничить обязанности и полномочия центральных и местных властей, определить предел дополнительных полномочий, которыми должна быть наделена местная гражданская администрация, особенно в сфере обеспечения безопасности населения.
Непременное условие постконфликтного программирования — проведение цикла социологических исследований среди потенциальных репатриантов с целью выявления их запросов и ожиданий, а опросы среди представителей частного сектора могут сыграть существенную роль при определении достаточных условий их подключения к коммерческим реабилитационным проектам.
На стадии программирования постконфликтных мер довольно плодотворным может стать сотрудничество между правительственными и независимыми экспертами, а также между местными и зарубежными специалистами, которое позволяет анализировать проблему с разных позиций.
Восстановление систем жизнеобеспечения и инфраструктуры
Репатриация беженцев и вынужденных переселенцев относится к важнейшим компонентам восстановления постконфликтных территорий, выступая одновременно и критерием оценки эффективности реабилитационных работ. Она должна производиться на добровольной основе: применение здесь жестких административных мер не только не желательно, но и принципиально невозможно.
На этапе подготовительных мер путем проведения специальных исследований (прежде всего, социологических опросов) необходимо определить нижнюю и верхнюю границы численности потенциальных репатриантов. Программирование должно исходить из верхней планки. Например, подобные исследования выявили, что в Азербайджане численность репатриантов будет колебаться в пределах 450—520 тыс. (85—90% от общей численности ВПЛ), следовательно, постконфликтная реабилитация должна программироваться исходя из 520 тыс. человек5. Однако даже при столь высоком «естественном» потенциале репатриации следует предусмотреть специальные меры, которые упростили бы массовую миграцию. Помимо законодательного гарантирования репатриантам всего комплекса их имущественных прав, исключительное значение могут иметь прямые стимулы: имущественная компенсация, социальное пособие, возмещение транспортных расходов и т.п.
Восстановление жилищного фонда, как правило, состоит из двух компонентов: во-первых, возведение временных домов для первых групп репатриантов, а также для «отрядов пионерского освоения», в которые целесообразно включать и самих переселенцев,
5 Официальная статистика Азербайджанской Республики предоставляет достаточно подробную информацию о демографической ситуации в районах, подлежащих постконфликтному восстановлению (см.: The State Statistical Committee of the Republic of Azerbaijan, Population by Economic Region at the Beginning of 2008 [http://www.azstat.org/statinfo/demoqraphic/az/012.shtml#s13]).
имеющих возможность участвовать в восстановительных работах. Эти дома могут быть контейнерного типа и размещаться в опорных центрах в виде небольших поселков. Вторым компонентом выступает восстановление или строительство (в зависимости от степени повреждения) домов для репатриантов. При определении жилищных норм в посткон-фликтном ареале можно исходить из показателей средней жилой площади, приходящейся (непосредственно перед началом репатриационных работ) на одного городского и сельского жителя страны, как правило, без учета столицы.
Базовое решение жилищной проблемы в постконфликтных районах относится к функциям государства, которое должно взять на себя значительную часть соответствующих расходов. Тем не менее финансирование целесообразно комбинировать: привлекать самих переселенцев, частные структуры, международных и местных доноров.
Восстановление энергоснабжения относится к тем компонентам постконфликтной реабилитации, которые обладают «страновой индивидуальностью». Исходя из особенностей своей энергетической системы, действующих и планирующихся источников генерирования энергии, каждая страна сама определяет источники и схемы энергообеспечения, специфические для ее постконфликтных территорий, стремясь при этом уменьшить производственные издержки и потери при доставке. При постконфликтном программировании в качестве базовой информации следует использовать показатели среднего энергопотребления населением страны вне столицы, пересчитанные по верхнему значению численности потенциальных репатриантов. Потребность остальных субъектов несложно рассчитать методом экстраполяции соотношений, установившихся в других регионах страны.
Выбор базовой модели реабилитации электроснабжения (восстановление доконф-ликтной системы либо формирование новой) зависит от технико-экономических параметров и эффективности доконфликтной энергетической системы, степени ее разрушения, экономических возможностей страны и других факторов. В Азербайджане эти два направления придется комбинировать. Восстановление доконфликтных сетей может быть актуально для низинных районов: их подключение к единой энергетической системе страны не сопряжено с большими трудностями, а финансовые затраты не превысят пределы допустимого. В горных же районах целесообразнее развивать электроэнергетику по второму варианту, строя — с учетом структуры расселения — локальные сети на базе бесплотинных малых и мини-гидроэлектростанций.
Питьевое водоснабжение входит в число первоочередных приоритетов и должно предшествовать массовой репатриации. В случаях, когда восстановление доконфликт-ных водных источников и водораспределительных сетей невозможно либо требует длительного периода, приходится создавать новые локальные системы водоснабжения. Предпочтительнее использовать (при их наличии) подземные и родниковые источники, не требующие дополнительных расходов на очистку. При восстановлении постконфлик-тных территорий Азербайджана потребуются: восстановление и бурение артезианских скважин, прокладка от них водоводов и распределительных сетей до уличных водоразборных колонок поселений «пионерского освоения»; реконструкция и строительство головных водозаборных сооружений, насосных станций, резервуарного хозяйства и магистральных линий водоснабжения; подключение (при необходимости и возможности) водных хозяйств центральных поселений к магистральным водопроводам; а также восстановление кяхризов6.
Серьезного внимания заслуживает воссоздание канализационных систем и утилизация мусора (производственного и бытового) в городах. Специфика проблемы в Азербай-
6 Кяхриз — традиционный источник питьевой воды в ряде ныне оккупированных населенных пунктов, представляющий собой подземную, ориентированную вверх по течению подземного потока, галерею (штольню) для сбора подземных вод и вывода их самотеком на поверхность земли.
джане в том, что ее придется решать практически заново, поскольку в этом регионе и в советское время не было современных канализационных систем, а утилизация мусора сводилась к его «складированию» на поверхности земли с последующим сжиганием. Следует проанализировать возможность строительства в постконфликтном регионе нескольких мусороперерабатывающих мини-заводов. Эти предприятия могли бы носить коммерческий характер, хотя и создаваться при государственной поддержке.
Газоснабжение постконфликтных территорий не относится к числу первоочередных приоритетов, так как его задержка не лимитирует ни репатриацию, ни первоначальное экономическое возрождение региона. Однако на постконфликтных территориях Азербайджана газификация будет иметь огромное значение — с точки зрения экономической (и опосредованно — политической) реинтеграции нагорной и низменной частей Карабаха. Необходимо наладить газоснабжение и тех населенных пунктов Карабаха, которые населены (или будут населены) преимущественно гражданами армянского происхождения. Вполне вероятно, что после достижения политических решений по статусу Нагорного Карабаха актуализируется и вопрос об экспорте азербайджанского газа в Армению. Газификация постконфликтных территорий технически могла бы упростить решение этой проблемы.
При планировании восстановления инфраструктуры органов местной гражданской администрации необходимо исходить из того, что они должны передислоцироваться в по-стконфликтные районы еще до начала репатриации и широкомасштабных реабилитационных работ7. На начальном этапе они могут быть размещены в опорных центрах восстановления в любых пригодных помещениях, а при их отсутствии — во временных контейнерных модулях. Строительство и техническое оснащение специальных зданий для них можно отнести к задачам второго условного периода, а средствами связи и коммуникации, а также специальным транспортом их необходимо снабдить в первоочередном порядке.
В большинстве случаев (по крайней мере, в Азербайджане) предпочтительнее, чтобы выборные районные, сельские и поселковые муниципалитеты — при всей их важности для демократического развития — начали функционировать после завершения основных работ по реабилитации постконфликтных территорий. Это объясняется необходимостью максимально возможной концентрации властных функций, распыление которых недопустимо усложнило бы реабилитацию.
Общий подход к восстановлению транспортной инфраструктуры зависит,
■ во-первых, от ее фактического состояния,
■ во-вторых, степени морального износа,
■ в-третьих, от масштабов постконфликтной территории,
■ в-четвертых, ее функционального предназначения (места в страновом и региональном разделении труда) и,
■ в-пятых, от средне- и долгосрочных экономических приоритетов государства.
Восстановление автомобильных дорог по своей приоритетности (очередности), как правило, превалирует над другими задачами в области транспортной реабилитации. При этом следует прежде всего оценить степень рациональности ранее существовавших маршрутов. Однако даже в случае признания ранее имевшихся маршрутов оптимальными на данном этапе приходится учитывать, что экономические затраты на восстановление старых дорог нередко сопоставимы со стоимостью строительства новых8.
7 В некоторых странах (как и в Азербайджане) органы местной гражданской администрации конфликтной территории не расформировываются и продолжают функционировать в местах концентрации вынужденных переселенцев.
8 Для определения примерного масштаба работ и их стоимости можно исходить из данных о протяженности и качестве (покрытии) автомобильных дорог в доконфликтный период. В частности, соответству-
Специфика конфликта оказывает существенное влияние на постановку целей в данной сфере. Например, поэтапное решение нагорно-карабахской проблемы обусловливает ситуацию, когда автомобильный доступ к некоторым ареалам региона, особенно к Кяльбаджарскому району, будет затруднен, поскольку до оккупации автомобильное сообщение с ними проходило через территорию НКАО. Поэтому для обеспечения прямого автомобильного сообщения с Кяльбаджарским районом придется проложить туннель с севера на перевале Муровдаг по трассе Ханлар — Кяльбаджар9.
Автомобильные коммуникации следует восстанавливать в следующей последовательности:
(I) магистральные дороги, обеспечивающие сообщение постконфликтных территорий (их опорных центров) с транспортной инфраструктурой страны,
(II) местные дороги, связывающие опорные центры районов друг с другом,
(III) дорожно-уличная сеть реконструируемых городов,
(IV) магистральные дороги, реконструкция которых актуализируется после окончательного урегулирования конфликта (в частности, в случае нагорно-карабахского конфликта — восстановление автомобильного сообщения между ядровой территорией Азербайджана и Нахчыванской автономной республикой через территорию Армении).
В отличие от автомобильных дорог практически все инфраструктурные объекты железной дороги относятся к ответственности государства, хотя некоторые из них впоследствии можно передать в частное управление. Требуется восстановление (строительство) железнодорожных станций и вокзалов, маневренных узлов, запасных путей, погрузочно-разгрузочных пунктов, а также предприятий по обслуживанию путей и транспорта. После урегулирования нагорно-карабахского конфликта предстоит восстановить азербайджанский участок железной дороги, ранее соединявшей ядровую часть Азербайджана с Нахчываном. Это позволило бы, во-первых, смягчить транспортную блокаду Нахчывана, в которой он находится почти 20 лет; во-вторых, восстановить железнодорожное сообщение по всему маршруту Баку — Сядарак, что позитивно скажется на расширении торгово-экономических отношений Центрально-Кавказского региона с Турцией и Ираном.
Среди задач в сфере воздушного транспорта первоочередной является восстановление вертолетного сообщения, которое не требует дорогостоящей инфраструктуры и может быть налажено сразу же после урегулирования конфликта. В Азербайджане вертолеты будут иметь особое значение при восстановлении Кяльбаджарского района, поскольку до открытия Муровдагского туннеля они станут единственным транспортом, соединяющим этот район с остальной территорией страны.
Восстановление телекоммуникационной сети необходимо подчинить цели полномасштабной интеграции населения постконфликтных районов в единое информационно-коммуникационное пространство страны. Она реализуется в следующей последовательности:
(I) обеспечение «отрядов пионерского освоения» средствами мобильной связи,
(II) восстановление радиоретрансляции,
(III) восстановление почтово-телеграфной связи,
(IV) восстановление устойчивой телефонной связи,
ющая информация по ныне оккупированным территориям Азербайджана содержится на веб-сайте Государственной дорожной полиции (см.: [http://www.dyp.gov.az/?/az/content/145]).
9 Проект туннеля протяженностью около 3 км и стоимостью около 80 млн AZN (100 млн долл.) уже разработан азербайджанскими специалистами (см.: 1§|аЫап azad о1ипти§ эrazilэrm «Воуйк Вэгра» рг^гат!).
(V) обеспечение надежной телевизионной ретрансляции,
(VI) создание местного телерадиовещания. На постконфликтных территориях Азербайджана реабилитация телекоммуникационной сети значительно упрощается планируемым запуском на орбиту двух собственных космических спутников.
Телефонная и факсимильная связь, как правило, должна воссоздаваться заново — на самом современном технологическом оборудовании. Для ускорения процесса целесообразно использовать (наряду с общими электронными АТС) систему многостанционного доступа с кодовым разделением каналов (Code Division Multiple Access — CDMA). Эта система может создаваться и частными компаниями. Например, в Азербайджане функционируют два частных оператора CDMA, которые, судя по всему, готовы к освоению новых рынков. Однако в постконфликтных районах система может быть создана и новым оператором-резидентом либо самим правительством — с последующим вынесением на приватизацию. Аналогичным образом, то есть на коммерческой основе и без дополнительных государственных затрат, решается и проблема обеспечения населения постконфликтных районов мобильной связью.
Восстановление телерадиовещания на постконфликтных территориях хотя и относится главным образом к ответственности государства, не требует много времени и больших ресурсов. В отдельных случаях в одном из постконфликтных городов можно создать государственную региональную телерадиовещательную компанию (ГРТРК), которая, помимо прочего, освещала бы ход репатриации и реабилитационных работ, доводила до переселенцев необходимую им информацию, например об имеющихся рабочих вакансиях.
Почтовая служба должна быть восстановлена во всех населенных пунктах. На первых порах на нее следует возложить, наряду с традиционными функциями, оказание населению финансовых услуг (коммунальные и иные подобные платежи, денежные переводы, выдачу пенсий, пособий и другой финансовой помощи). Восстановление почтовой службы, как правило, требует строительства и оснащения новых зданий — в районных центрах почтамтов, в поселках и крупных деревнях — почтовых отделений, а в относительно мелких населенных пунктах — почтовых агентств, которые иногда могут оказывать услуги нескольким населенным пунктам.
Постконфликтнаяреабилитация социальной сферы включает в себя восстановление объектов здравоохранения, образования, культуры и спорта.
Система здравоохранения должна сочетать
(I) региональные лечебно-диагностические центры (ЛДЦ),
(II) районные и специализированные больницы (в том числе родильные дома, детские больницы, центры реабилитации инвалидов, туберкулезные и кожно-венерологические диспансеры),
(III) районные поликлиники (включая детские),
(IV) амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты,
(V) станции скорой помощи,
(VI) гигиено-эпидемиологические станции и
(VII) аптеки.
Основную часть персонала медицинских учреждений следует рекрутировать из репатриантов, которые — в случае длительного перерыва в профессиональной деятельности — должны пройти тренинги и курсы повышения квалификации, и это должно быть обязательным условием их допуска к врачебной практике.
График восстановления объектов образования необходимо согласовать с графиком репатриации. Данный компонент обычно включает в себя восстановление:
(I) детских дошкольных учреждений,
(II) начальных и средних школ,
(III) профессионально-технических училищ,
(IV) средних специальных учебных заведений,
(V) центров детской постконфликтной психологической реабилитации.
В отличие от остальных образовательных учреждений средние школы неизменно востребованы с самого начала возвращения населения в постконфликтную зону. К тому же в первые годы они должны функционировать как общественные центры, выполняя культурно-просветительскую работу и информационное обслуживание, они незаменимы и как опорные пункты общинного самоуправления. Кроме того, некоторые помещения школ следует приспособить одновременно и к использованию в качестве центров социально-психологической реабилитации, в первую очередь детей10. По нашим предварительным расчетам, всего в постконфликтной зоне Азербайджана необходимо построить 450 общеобразовательных школ.
К объектам культуры и спорта, подлежащим восстановлению, относятся:
(I) районные дома культуры,
(II) сельские клубы,
(III) публичные (в том числе центральные районные) библиотеки,
(IV) спортивные комплексы, а также
(V) музеи и
(VI) исторические памятники.
Восстановление большинства объектов культуры и спорта, при всей их важности, относится к задачам адаптационного этапа.
Восстановление экономики
Выбор целей и принципов. Экономическое возрождение постконфликтных территорий всегда многовариантно как по стратегиям, так и тактическим шагам. При этом выбор долгосрочных экономических ориентиров относится не столько к научно-исследовательским, сколько к политическим вопросам. Тем не менее можно сформулировать по меньшей мере четыре основополагающих принципа постконфликтной экономической санации, которые носят универсальный характер.
■ Во-первых, выбор секторальной политики в постконфликтных районах является производным от общих долгосрочных экономических целей государства. Например, в Азербайджане одна из этих целей — развитие его транспортно-транзитного потенциала. Это обусловливает, с одной стороны, необходимость соблюдать высокие стандарты качества при реабилитации транспортной инфраструктуры, с другой — требует опережающего развития в регионе сервисных предприятий, так или иначе обслуживающих транспортную сферу.
10 К психологической реабилитации детей могут и должны быть привлечены соответствующие международные организации. В частности, в Азербайджане ЮНИСЕФ имеет богатый опыт работы в данной сфере. Результаты его деятельности уже апробированы в 26 районах страны.
■ Во-вторых, как сам процесс постконфликтного экономического возрождения, так и последующее функционирование производственных объектов должны ориентироваться в первую очередь на местные ресурсы. При всех работах по постконфликтному восстановлению, в том числе при найме управленческих кадров, приоритет следует отдавать привлечению переселенцев, даже тогда, когда это требует дополнительных (разумно приемлемых) расходов на переподготовку или повышение квалификации.
■ В-третьих, на стадии интенсивного восстановления систем жизнеобеспечения и инфраструктуры, несмотря на массовое привлечение к этим работам частных компаний в качестве подрядчиков, государственные структуры могут доминировать. Однако философия постконфликтной реабилитации должна строиться на том, что в конечном счете основным сектором экономики станет частный.
■ В-четвертых, при выборе предприятий, подлежащих восстановлению или созданию, следует руководствоваться уровнем их потенциальной конкурентоспособности:
> высшая приоритетность — предприятия, продукция которых конкурентоспособна на международных рынках, в том числе на рынках соседних государств;
> высокая приоритетность — предприятия, продукция которых конкурентоспособна на рынке страны;
> средняя приоритетность — предприятия, продукция которых конкурентоспособна на местном и региональном рынках.
Вместе с тем некоторые предприятия, продукция которых предназначена для местного рынка, могут обладать — особенно на первом этапе репатриации — более высокой приоритетностью, если они связаны с системой жизнеобеспечения населения.
Выбор отраслей сравнительных преимуществ постконфликтного региона является обязательным условием эффективного постконфликтного программирования. Этот выбор должен производиться с учетом долгосрочных конкурентных преимуществ страны в целом и специфичен для каждого конкретного региона11.
Что касается Карабаха, то в качестве предварительных рекомендаций можно выделить следующие сферы, которые потенциально могли бы играть роль системообразующих:
> в сельском хозяйстве: зерноводство (прежде всего продовольственное), коневодство (выращивание карабахских скакунов), животноводство (особенно овцеводство), а также, возможно, виноградарство;
> в промышленности: ковроткачество (производство карабахских ковров), кожевенная отрасль, производство строительных материалов, мясомолочная промышленность, а также, возможно, виноделие;
> в сфере услуг: туризм (особенно рекреационно-лечебный и кулинарный), музыка (перспектива превращения региона в центр мировой мугамной музыки вполне реальна).
Большое значение для экономического возрождения постконфликтных районов имеет государственная поддержка отраслей конкурентных преимуществ региона. В аг-
11 Об этом подробнее см.: Музаффарли Н. Рейтинг Азербайджана в международных сравнительных исследованиях. Баку: Кавказ, 2006.
рарной сфере главная стимулирующая мера состоит в безвозмездной передаче репатриантам земельных участков в частную собственность12. Правительство должно поддержать фермерские хозяйства репатриантов, обеспечивая их оборудованием, инвентарем, поголовьем скота, посевным материалом, удобрениями, топливом и другими ресурсами, а также консультационными услугами. Можно использовать и такие формы поддержки, как государственное гарантирование закупки продукции13.
В некоторых отраслях, например в коневодстве или ковроткачестве, требуются специфические формы государственной поддержки. В первом они сводятся к прямому государственному предпринимательству на ранних этапах становления, во втором — к снятию всех нетарифных ограничений и максимальному упрощению правил экспорта14.
Мотивация частных компаний. Частный сектор должен быть вовлечен практически во все виды реабилитационных работ, а в таких областях, как сельское хозяйство, торговля и сфера услуг, — доминировать. В отраслях, в которых объем требующегося стартового капитала сравнительно невелик, а скорость оборота капитала наивысшая, особых стимулирующих механизмов для вовлечения частного сектора не требуется. Они будут необходимы для стимулирования более капиталоемких и менее рентабельных видов бизнеса.
Существует несколько универсальных (несекторальных) механизмов, способных усилить мотивацию частных предприятий.
■ Во-первых, предоставление им безвозмездной финансовой помощи (государственных грантов), но только при реализации особо важных низкорентабельных проектов (преимущественно на начальных стадиях постконфликтной реабилитации). При этом, наряду с обеспечением полной прозрачности, законодательно установить стоимостной предел гранта, выдаваемого одному предприятию.
■ Во-вторых, фискальные льготы. В частности, в Азербайджане накоплен значительный опыт предоставления частным сельскохозяйственным предприятиям налоговых льгот, в том числе налоговых каникул и ценовых льгот. В постконф-ликтной зоне подобные льготы можно (и необходимо) предоставлять предприятиям, занятым во всех отраслях экономики. Однако правительство должно заранее определить временной интервал фискальных льгот и продекларировать его.
■ В-третьих, льготное кредитование. В Азербайджане институциональные проблемы в данной сфере можно считать решенными: Фонд развития предпринимательства и Государственная инвестиционная компания уже профинансировали сотни коммерческих проектов и накопили достаточный опыт. Наряду с ними важную роль в льготном кредитовании могут сыграть коммерческие банки страны, для чего нужно открыть целевую кредитную линию Центрального банка с использованием (наряду с его собственными ресурсами) финансовые средства, полученные государством от МФИ и, частично, от иностранных доноров.
12 Следует отдельно изучить возможность юридического оформления земельной приватизации еще до политического урегулирования конфликта. Эта акция может иметь как позитивные последствия (экономия времени, дополнительная стимуляция ВПЛ к репатриации и др.), так и негативные (возможная социальная напряженность среди ВПЛ еще до репатриации), а такие последствия, как повышение общественных ожиданий по поводу разрешения конфликта, могут обернуться либо положительным, либо отрицательным результатом — в зависимости от того, насколько быстро будет найдено политическое решение конфликта.
13 На постконфликтных территориях Азербайджана стимулирующая роль этой декларации сводилась бы главным образом к созданию для фермеров психологически комфортных условий, поскольку рынок сельхозпродуктов, которые предполагается культивировать, будет достаточно объемным.
14 Для дополнительного стимулирования вывоза ковров на международные рынки рекомендуется, в частности, применить систему бонусов за финансовые поступления на специальные экспортные счета компаний отрасли.
При предоставлении льгот, а также при идентичности тендерных предложений предпочтение следует отдавать предприятиям, принадлежащим репатриантам, потом — предприятиям, уже реализующим большие инвестиционные проекты в постконфликтных районах, а затем — предприятиям, в доконфликтный период имевшим тесные кооперационные и партнерские связи с регионом.
■Зарубежные инвесторы в принципе могут подключиться ко всем видам реабилитационных работ, однако на практике политические риски по многим проектам, скорее всего, окажутся для них выше допустимых. Поэтому следует ожидать, что иностранные компании проявят наибольший интерес к проектам, которые находятся под прямой опекой государства и гарантируются им, а именно к восстановлению определенных систем жизнеобеспечения (жилищного фонда, водоснабжения и энергосистемы), транспортной и производственной инфраструктуры, а также к созданию новых телекоммуникационных систем.
В рамках подготовительного периода правительству следует разработать самостоятельный план сотрудничества с иностранными инвесторами в области постконфликтной реабилитации. План должен определить отрасли, потенциально наиболее привлекательные для иностранных инвесторов; содержать перечень и технико-стоимостные характеристики проектов, к исполнению которых они будут приглашены; ранжировать эти проекты по их приоритетности для страны с точки зрения скорейшего и эффективного проведения восстановительных работ; предусмотреть дополнительные стимулы для их привлечения.
Финансовое обеспечение постконфликтной реабилитации
Основное финансовое бремя восстановления постконфликтных территорий, как отмечалось, ложится на государство. Следует выделить две разновидности государственного финансирования постконфликтной реабилитации. Первая — косвенное финансирование, под которым подразумевается предоставление иностранным и местным (государственным и частным) компаниям различных льгот и преференций, особенно фискальных и ценовых. Их стоимостная оценка без знания конкретного содержания законодательно утвержденных льгот довольно затруднительна.
Прямые государственные инвестиции в реабилитацию постконфликтных территорий легче прогнозировать. Тем не менее в Азербайджане прогнозные оценки государственных финансовых ресурсов, требующихся для восстановления постконфликтных районов страны, расходятся достаточно существенно — от 20 до 60 млрд долл. Финальный показатель зависит от исходных посылок и методологии исследования, формулировки конечных целевых установок постконфликтной реабилитации, экономических прогнозов, использованных при расчетах (в частности, прогнозов инфляции), и ряда других факторов.
Наше исследование, проведенное на основе указанных в данной статье параметров, показало, что совокупная потребность в централизованных государственных инвестициях на восстановление постконфликтных территорий Азербайджана может составить (с инфляционной поправкой) 22,7 млрд AZN, или 28,4 млрд долл., без учета расходов на обеспечение безопасности (в том числе пограничной) и деконтаминацию территории (в том числе ее очистку от мин). Кроме того, в данную сумму включены расходы лишь в так называемом первичном периоде реабилитационных работ. При этом 56,4% потенциальных финансовых затрат государства приходится на восстановление и реконструкцию систем жизнеобеспечения, 41,0% — на инфраструктуру, 2,6% — на прямые госу-
дарственные инвестиции в становление и развитие предприятий. Следует учитывать, что значительная часть инвестиций в восстановление жизнеобеспечивающих систем и инфраструктурных объектов одновременно являются вложениями в производственную инфраструктуру.
Любая группировка отраслей и сфер, подлежащих восстановлению, естественно, носит условный характер. Можно, например, вопросы репатриации и жилищного строительства объединить в одну группу, восстановления энерго-, водо- и газоснабжения — во вторую, инфраструктуры местной гражданской администрации, телекоммуникационной сети и социальных объектов — в третью, экономики и транспорта — в четвертую. Затраты, рассчитанные на основе такой группировки сфер, а также их динамика по годам15 показаны в приводимой ниже диаграмме.
Диаграмма
Прямые государственные расходы на различные сферы реабилитационных работ по годам (с поправкой на инфляцию, млн AZN)
6 сл о о 1
6 000-
5 500-
5 000-
4 500-
4 000-
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
I год
II год
п—------------—Г
год IV год V год
□ Экономика и транспорт
| Гражд. адм-я, телеком. и соц. объекты
I I Энерго-, водо- и газоснабжение
I I Репатриация и жилищный фонд
Возрастание требующихся государственных инвестиций во времени является общей особенностью большинства сфер постконфликтной реабилитации. Первая причина этого связана с постепенным увеличением численности репатриантов. Вторая состоит в поэтапном расширении фронта реабилитационных работ, по мере того как в сферу восстановления будут вовлекаться новые территории и населенные пункты. Наконец, третья причина связана с инфляцией. Причем в ряде случаев ее значение в увеличении реабилитационных расходов выше, чем других факторов.
Анализ перспектив развития экономики Азербайджана в предстоящие 10—15 лет позволяет утверждать, что страна вполне сможет осуществить его (несмотря на колоссальную ресурсоемкость восстановления постконфликтного ареала). За последние годы экономика республики демонстрирует беспрецедентно высокие темпы развития, а ее стратегические валютные резервы (18,2 млрд долл. по состоянию на 1 января 2009 г.) уже
15 Каждый из условных периодов, о которых говорилось выше, приравнен здесь к одному году.
приближаются к 40% от ВВП. Можно уверенно утверждать, что по мере затухания глобального финансово-экономического кризиса рост международных резервов страны будет ускоряться.
Существуют по крайней мере еще два фактора, которые благоприятно скажутся на способности Азербайджана инвестировать в реабилитацию постконфликтных территорий. Первый из них связан с особенностями мирового финансового кризиса, который будет сопровождаться увеличением аккумулированных банками свободных ресурсов. В стремлении оживить экономику путем вливания в нее финансовых средств большинство правительств и центральных банков мира, в том числе азербайджанские, эмитируют дополнительные централизованные кредитные ресурсы, одновременно снижая учетные ставки, либо сокращают объемы банковских обязательств, в частности резервных. Эти и другие подобные меры будут расширять кредитные возможности коммерческих банков. Однако последние стремятся лимитировать размещение своих активов, остерегаясь возросших в связи с кризисом рисков невозвращения кредитов. Поэтому можно предположить, что ко времени ослабления рецессии мировой экономики и ее вступления в фазу посткризисной депрессии большинство «выживших» финансовых институтов мира войдут в полосу активного поиска зон надежного и эффективного размещения своих ресурсов.
Второй фактор сводится к тому, что за последние годы полностью сложились механизмы эффективного сотрудничества между Азербайджаном и международными финансовыми институтами. Азербайджан вправе рассчитывать на оказание МФИ, государствами и организациями-донорами материальной и организационной поддержки восстановлению постконфликтных территорий.
Управление рисками
Крупномасштабные программы, предполагающие в сжатые сроки освоение больших финансовых ресурсов, особенно те, которые нацелены на преодоление последствий вооруженных конфликтов, сопряжены с определенными рисками. Риски, угрожающие постконфликтному восстановлению, могут быть внешними по отношению к нему или исходить из самой его природы. Как те, так и другие могут быть универсальными (т.е. характерными для большинства аналогичных программ) или специфическими (т.е. порождаемыми особенностями конфликта и постконфликтной ситуации).
К внешним рискам относится прежде всего угроза возобновления военных действий. Анализ путей снижения таких рисков — вне предмета настоящей статьи. Тем не менее очевидно, что для их снижения целесообразно объявить постконфликтную территорию демилитаризированной зоной, установить демаркационную пограничную линию, которая могла бы находиться под контролем международных миротворческих сил, восстановить режим легитимного пограничного контроля вдоль границы постконфликтной территории с сопредельными государствами. Важно наладить эффективное взаимодействие всех сил, обеспечивающих внутреннюю безопасность на постконфликтных территориях (в случае нагорно-карабахского конфликта — азербайджанских, армянских и международных).
Некоторые специфические риски могут обусловливаться несовершенством политических соглашений по урегулированию конфликта. Так, они способны возникнуть при неравнозначности статуса транспортных коридоров между странами и частями посткон-фликтных территорий.
Например, важно, чтобы так называемый Лачинский коридор, соединяющий Армению и Нагорный Карабах, и Мегринский коридор, соединяющий Азербайджан с его
Нахчыванской автономией, обладали приблизительно идентичным статусом. Если для Лачинского коридора будет установлен особый режим эксплуатации (в качестве условия безопасности армянской общины Нагорного Карабаха), а Мегринский коридор останется закрытым, тем самым обрекая Нахчыван на дальнейшую транспортную блокаду, то полноценная региональная (общекавказская) интеграция станет невозможной. Это не только усложнило бы реабилитацию постконфликтных территорий, но и свело бы на нет возможность воссоздания межгосударственных транспортных связей в регионе, что противоречило бы интересам прежде всего самой Армении, лишая ее возможности подключиться к международным проектам в сфере трансконтинентальных коммуникаций.
Особую группу составляют риски, которые могут происходить от неурегулированности межобщинных противоречий. Известно, например, что в годы вооруженных столкновений и в последующий период армянская и азербайджанская общины как нагорного, так и низменного Карабаха, практически полностью изолировались друг от друга. Это обстоятельство существенно усложнит восстановление постконфликтных территорий, поскольку каждую акцию придется уравновешивать и с общинной точки зрения. Ни одна из общин не должна ощущать себя ущемленной при воссоздании инфраструктурных сетей, определении маршрутов автомобильных дорог, распределении энергоснабжения и т.д. Многие жители региона будут воспринимать восстановительные работы как форму прямой помощи населению, а она, соответственно, должна быть распределена справедливо.
Существует риск саботажа и провокаций экстремистов и местных криминальных групп. Подобные попытки необходимо жестко пресекать совместными полицейскими силами, причем в условиях полной транспарентности, исключающей возможность интерпретации карательных мер как действий, направленных против какой-либо общины.
Среди универсальных внутренних рисков наиболее опасна проблема возможной коррупции в расходовании средств, независимо от того, выделены ли они правительством или предоставлены международными организациями, а также от того, кем именно (местными или иностранными участниками постконфликтного восстановления) присваиваются средства. Для снижения этого риска необходимо использовать все традиционно применяемые антикоррупционные меры. В условиях постконфликтной реабилитации центральное место среди них занимают:
а) тесная координация деятельности правительства, частного сектора, гражданского общества и зарубежных партнеров, и
б) обеспечение максимально возможной прозрачности финансовых интеракций, особенно при проведении тендеров, среди которых должны преобладать открытые.
Следует использовать и нетрадиционные меры. Одной из них может стать привлечение к различным проектам зарубежных компаний или организаций в качестве операторов или «сооператоров»16. Эта форма приобретет особую актуальность в случаях, когда проект полностью или частично финансируется из внешних источников. В данной сфере Азербайджан, в частности, мог бы использовать — с определенными модификациями — свой опыт, накопленный при управлении нефтяными контрактами.
16 Можно предложить несколько вариантов решения этого вопроса. Во-первых, правительство просто назначает ту или иную международную организацию оператором того или иного проекта. Во-вторых, правительство и его зарубежный партнер (партнеры) могут учредить специальную совместную компанию, которой впоследствии будет поручено управление каким-либо проектом (проектами). В-третьих, правительство включает представителей своих зарубежных партнеров в советы по управлению проектами. Наконец, можно использовать и такой путь, как создание интернациональных советов по управлению реабилитацией территориальных единиц (например, районов).
Типичным риском для крупномасштабных государственных программ является чрезмерная бюрократизированностъ процесса принятия управленческих решений. Она выражается в межведомственных препонах, превалировании отраслевых интересов, бюрократической волоките и т.п., что способно не только замедлить восстановительные работы, но и снизить их эффективность. Важно учитывать, что чрезмерная бюрократизи-рованность может вызываться и позитивными стремлениями, в частности стремлением правительства застраховаться от неэффективных решений и процессов. Поэтому одним из методов «смягчения» данного риска может считаться совместное с международными организациями управление проектами, поскольку оно уменьшает вероятность неэффективного управления и частично освобождает правительство от обязанности внедрять страховочные процедуры согласования решений. В конечном счете следует установить оптимальное соотношение между быстротой и оперативностью управленческих решений, с одной стороны, и гарантиями их необходимой эффективности — с другой.
Отдельно отметим возможный риск дефицита менеджеров — высококвалифицированного управленческого персонала, способного действовать в экстремальных ситуациях. Его нейтрализация требует целенаправленной работы уже на этапе предварительных мер: подготовка специалистов в сфере стратегического территориального планирования и общегосударственного управления восстановительными работами, организация кратко- и среднесрочных курсов и тренингов для руководства и аппаратов местной гражданской администрации оккупированных районов, а также для технического и инженерного персонала. Наиболее эффективным путем решения всех подобных проблем могло бы стать создание вышеотмеченного специального органа, условно — Министерства реабилитации постконфликтных территорий (МРПТ).
Риск дефицита финансовых ресурсов выглядит несколько менее актуальным для Азербайджана, чем для многих других стран, — благодаря его значительным международным резервам. Важно и то, что многие государства и межгосударственные объединения, а также МФИ выражают готовность поддержать постконфликтную реабилитацию после достижения политических соглашений. Данная угроза может быть ослаблена путем минимизации затрат и правильного планирования реабилитационных работ, включая их приблизительно равномерное распределение во времени. Вместе с тем следует продолжить консультации с МФИ, зарубежными донорскими организациями и потенциальными иностранными инвесторами об их участии в финансировании постконфликтной реабилитации. Следует также детально изучить возможности участия в восстановительных работах местного частного сектора. Возможно, правительство могло бы заключить серию соглашений с местными предпринимателями в формате протоколов о намерениях.
Довольно серьезным является риск инфляции, усиление которой может стать неизбежным результатом вливания в экономику крупных дополнительных финансовых средств. Меры, необходимые для снижения этого риска, должны быть определены непосредственно перед началом реабилитации — с учетом уточненного объема необходимых для восстановительных работ финансовых ресурсов, общего количества находящихся к тому времени в обращении денег, сложившегося уровня инфляции, а также внешнеэкономических факторов.
Все виды описанных внешних и внутренних рисков поддаются управлению, что необходимо рассматривать в качестве аргумента в пользу быстрого начала постконфликт-ной реабилитации.
В м е с т о з а к л ю ч е н и я
Восстановление постконфликтных территорий за относительно короткое время, несмотря на всю свою сложность и колоссальную ресурсоемкость, является вполне реальной задачей для современного общества. Азербайджан обладает необходимым и доста-
точным интеллектуальным и экономическим потенциалом для того, чтобы при активной поддержке международного сообщества максимально быстро восстановить свои пост-конфликтные территории после достижения политических соглашений по урегулированию нагорно-карабахской проблемы. Это позволит вернуть оккупированные районы в легитимное политико-экономическое пространство, а их экономическое возрождение сыграет исключительно положительную роль в повышении благосостояния всех граждан региона независимо от их этнического происхождения, а также в общем социально-экономическом развитии государств Центрального Кавказа.
