CC BY
99
О МИРОТВОРЦАХ В НКР, НЕ ЗАБЫВАЯ О МЕЖДУНАРОДНОМ ОПЫТЕ
Ованес Никогосян, Сурен Мовсисян
В начале августа 2009г., когда мир вспоминал про так называемую Пятидневную войну на Кавказе и ее правовые и стратегические последствия, появились новые подходы и по карабахскому конфликту. Эти новые тенденции представляют огромный интерес для корректного понимания (анализа) текущих процессов вокруг Нагорно-Карабахской Республики и - шире - в науках о политике и праве, которые в конечном счете решают вполне конкретную задачу: постконфликтное «миростроительство» в измученной войной зоне. Исследуемый феномен миротворчества находится на стыке политологической, военной и правовой наук и имеет различные подходы в российских, европейских и американских исследованиях. К сожалению, данное направление науки не очень развито в Армении, хотя его прикладная значимость в процессе мирного урегулирования конфликта в Нагорно-Карабахской де факто Республике более чем очевидна. Именно поэтому научные обобщения и мнения, приводимые в работе, принадлежат иностранным авторам и признанным профессионалам в теории миротворчества.
В начале 2009г. посол Азербайджана в России Полад Бюль-Бюль оглы, по сообщениям российских информагентств, сделал любопытное заявление, которое отнюдь не характерно для обычной милитаристской риторики официального Баку. «Если после вмешательства России этот вопрос не найдет разрешения, то в последние годы как политический термин в повестке появится вопрос принуждения к миру», - сказал тогда посол [1]. Несмотря на оценки наблюдателей и экспертного сообщества о том, что «такого рода заявления делались и ранее», мы не согласны с такой реакцией, так как никогда раньше не говорилось о «принуждении к миру», которое представляет собой вполне определенное действие, как будет показано ниже.
Юридической стороной вопроса об обязательном развертывании миротворческих сил в зоне конфликта является решение от 1994г., принятое сразу после окончания «горячей» или «активной» войны, на Будапештском саммите
23
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
СБСЕ/ОБСЕ. Через год, 10 августа 1995г., действующий председатель ОБСЕ создал пост постоянно действующего Личного представителя, у которого в официальных документах, в числе прочих, значились следующие задачи:
• создание условий для развертывания сил ОБСЕ по поддержанию мира в целях содействия достижению прочного и всеобъемлющего политического урегулирования конфликта во всех его аспектах;
• содействие Группы планирования высокого уровня (High Level Planning Group) в области планирования операции ОБСЕ по поддержанию мира в соответствии с решением Будапештского Саммита [2].
Возможность дислокации вооруженных миротворческих контингентов на территориях вокруг Нагорного Карабаха активно обсуждалась еще в начале 2006г. Тогда на эту тему высказывались сопредседатели МГ ОБСЕ, президенты Армении и Азербайджана, председатель ОБСЕ, другие заинтересованные страны – такие, как США, Россия, Украина, Польша и т.д. Но до сих пор не ясно, например, какие именно страны будут участвовать в многонациональных силах по «миростроительству». Ясно одно: каким бы ни был состав миротворцев, в него не войдут Иран и Турция, с меньшей вероятностью исключения – Россия. С другой стороны, в условиях все усиливающегося противостояния между Ираном и США, грозящего вылиться в настоящий вооруженный конфликт, любое присутствие войск стран Запада будет расценено Тегераном как подготовка к агрессии. Правы те, кто утверждает, что районы НКР Зангелан, Джебраил и Фи-зули сегодня решают также вопросы национальной безопасности Исламской Рреспублики [3]. Ведь появление на этих территориях НАТОвского или же американского (в данном случае разница во флагах незначительная для реальной политики) контингента будет означать замыкание «кольца анаконды» (о котором в военно-морской терминологии говорил выдающийся американский геополитик А.Мэхен в книге «Влияние морской силы на историю»). И логично, что Иран сделает все, чтобы не допустить развития событий в таком русле. С точки зрения международного права, в случае развития процессов по такому сценарию, размещение международных войск на сопредельной Ирану территории будет абсолютно легальным, мандат по предотвращению межнациональных стычек в самом Карабахе – признанным всеми сторонами, а самое главное – изменение мандата в любом удобном и нужно случае – вполне вероятным.
Кстати говоря, тогда, в начале 2006г., ситуация упрощалась тем, что с юридической точки зрения регионы вокруг Нагорного Карабаха находились в некоем «неопределенном» состоянии, т.е. с точки зрения международного права представляли собой «ничейные территории» под контролем ВС Армении и
24
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
АО Нагорного Карабаха. Последний пример использования фактора «ничейной территории» в международных отношениях имело место, когда в конце 1980-х Египет заявил, что не имеет территориальных претензий относительно Сектора Газа к Израилю, а в июле 1988г. король Иордании Хусейн бен Талал объявил о прекращении «административных и иных связей» с Западным берегом реки Иордан, т.е. официально отказался от каких-либо прав на него. Таким образом, не только Газа, но и весь Западный берег, согласно международному праву, превратились в «ничейную территорию». Практическим итогом этих заявлений было начало первой Интифады на Палестинских территориях, когда палестинцы поняли, что остались одни перед своим врагом, а самое обычное ДТП в Секторе Газа стало той искрой, которая побудила народ, стремящийся к признанию своего суверенного государства, к террористическим действиям в отношении более могущественного противника.
Конечно, такое развитие ситуации было более чем маловероятно на карабахской земле, но приведенный пассаж коротко проиллюстрировал практические последствия юридических и правовых недочетов в аналогичных конфликтах. Ошибка была исправлена в декабре 2006г., когда граждане непризнанного, но де-факто независимого от АзР государства НКР приняли Конституцию, где отдельным параграфом регионы, ранее не входившие в НКАО, стали неотъемлемой частью армянского государства.
Проблема использования терминов
При изучении темы, вынесенной в заглавие данной работы, особое место занимает максимально возможно точное определение феноменов и терминов. Проблема определения терминов «(гуманитарный) кризис», «миротворчество», «гуманитарная интервенция» остается нерешенной до сих пор. Точнее, существует достаточное количество определений, которые, однако, не являются общепринятыми, а также не раскрывают суть феномена в полной мере. Фактически, на сегодня отсутствует система терминов, с помощью которых можно было бы определить виды миротворческой деятельности в разных ситуациях. Разночтения и противоречия в определениях обусловлены также тем, что исследуемый феномен находится на стыке политологической, военной и правовой наук, и по-разному рассматривается в российских, европейских и американских исследованиях. Таким образом, проблема выбора используемой терминологии является одной из наиболее сложных и противоречивых. Принятый в российской историографии термин «миротворчество», определяющий практически все виды действий по урегулированию конфликтов и предотвращению его реактивации, в своем англоязычном аналоге подразумевает вполне специфицированный
25
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
вид операций по установлению мира (peace-making). Помимо того, спектр терминов включает в себя такие понятия, как деятельность по поддержанию мира (peace-keeping)1 и принуждению к миру (peace-enforcement) [4]. Как нам кажется, к этому перечню следует добавить и такую деятельность, которая направлена на предотвращение конфликтов и разграничение сторон силами миротворцев еще до начала активной фазы конфликта.
Концепция «гуманитарной интервенции» является одной из наиболее острых и противоречивых проблем мировой политики. Ее правомерность, содержание и применение в контексте формирующегося современного миропорядка относится к разряду острых и теоретически противоречивых дилемм, не имеющих однозначного решения или ответа. Проблематика вмешательства по гуманитарным соображениям привлекает к себе внимание на протяжении длительного периода времени. Три понятия – миротворчество {peace-making), миросо-хранение (peace-keeping)2 и миростроительство {peace-building - составляют своеобразную понятийную триаду, которая означает совокупность обобщенных взглядов на состояние отсутствия войны, сопровождающуюся динамикой сотрудничества всех действующих субъектов международных отношений, базируясь на свободе, независимости, уважении прав человека, равенства, честном и равноценном распределении ресурсов и благ, а также вполне конкретных умонастроений и действий в рамках соответствующих процессов, обусловленных всеобщим стремлением масс к миру и необходимостью достижения, а главное, поддержания бесконфликтного положения любыми доступными средствами. Однако эти три понятия имеют функциональные и правовые различия и поэтому требуют определенного подхода в зависимости от особенностей конфликта и вовлеченных сторон. Они охватывают широкий круг процессов урегулирования конфликтов, в который входят и дипломатические компоненты. Но, по сути, каждая деятельность, как компонент миротворческого процесса, заключается в том, чтобы облегчить переход от состояния конфликта к состоянию мира. Чтобы понять, какой вид миротворческой операции будет использован в случае Нагорного Карабаха, нужно прежде всего понять отличительные черты каждого вида миротворческой деятельности.
Современная практика мирного урегулирования, «миростроитель-
ства» (peace-building) в региональных конфликтах подразумевает вполне конкретный перечень действий, которые в итоге приводят к полному урегулированию ситуации и устранению угрозы международному миру. Наряду с этим, ло- 1 2
1 Первая миссия ООН по поддержанию мира была учреждена в 1948 году, когда Совет Безопасности санкционировал развертывание военных наблюдателей ООН на Ближнем Востоке с целью осуществления контроля за соблюдением Соглашения о перемирии между Израилем и соседними с ним арабскими странами.
2 Или деятельность по поддержанию мира.
26
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
гично, что самой высокой эффективностью и широкой поддержкой международного сообщества пользуются миротворческие миссии, которые устраняют также первопричины возникновения конфликта. Если суммировать основные подходы наиболее признанных и авторитетных ученых к проблеме права инициирования интервенций, можно выделить 3 основных подхода:
1. Исключительное право СБ ООН инициировать любую интервенцию, в том числе гуманитарную;
2. СБ ООН имеет преимущество над всеми остальными международными организациями, но в отсутствие консенсуса внутри СБ региональная организация, которая несет ответственность за данный регион мира, вправе инициировать интервенцию, если достоверно известно, что миротворчество несет собой большую пользу, чем бездействие;
3. Любое суверенное государство обладает правом гуманитарного вмешательства.
Во всех случаях строгое следование нормам гуманитарного права и подотчетность органам ООН за свои действия является обязательным критерием для того, чтобы миротворчество получило легитимную поддержку ООН хотя бы после начала действий по предотвращению гуманитарного кризиса. В наиболее обобщенном толковании ситуации, первые 2 сценария имеют более легитимный характер (преимущество, конечно, у первого), так как процесс принятия решений — как о начале интервенции, так и в ходе самой операции, — подразумевается коллективное действие/бездействие и принятие решений, тогда как третий вариант несет в себе больше угрозы для международного мира и безопасности. Известный американский философ М.Уолцер (Michael Walzei), профессор Института современных исследований (Institute for Advanced Studies, Princeton University) является одним из самых известных сторонников гуманитарного вмешательства отдельного государства. Наиболее известен его принцип <<Кто может, тот должен» («Who can, should»), который в полной мере описывает его взгляды [5].
В целом, операции по поддержанию мира во всех проблемных регионах мира протекают по налаженной схеме: размещение войск — разграничение сторон — минимальное гуманитарное содействие — переходный статус региона — легитимизация новых властей — вывод войск.
Для понимания трансформации исследуемого термина в новую эпоху после Холодной войны, интереснейшим материалом служит доклад Генерального секретаря ООН Бутрос-Бутрос Гали, озаглавленный «An Agenda for Peace> [6]. Автор дает определения превентивной дипломатии, миротворчеству (peace-
27
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
making), операциям по поддержанию мира (peace-keeping) и миростроительству (peace-building).
Превентивная дипломатия подразумевает действия, «направленные на предупреждение разногласий между сторонами, недопущение перерастания споров в военные конфликты и ограничение масштабов последних, если они все-таки возникли». В функции превентивной дипломатии входит также укрепление доверия между конфликтующими сторонами и превентивное размещение войск в зоне конфликта.
Поддержание мира (peace-keeping) отличается от превентивной дипломатии тем, что обладает мандатом использования вооруженных сил или военных наблюдателей с целью прекращение огня и разъединения сил. В документах ООН дано следующее определение операции по поддержанию мира: «Операция по поддержанию мира (ОПМ) – это действия с участием военнослужащих, не имеющих права прибегать к использованию принудительных мер, предпринимаемые Объединенными Нациями с целью поддержания или восстановления международного мира и безопасности в районе конфликта. Для проведения ОПМ требуются добровольное согласие и сотрудничество всех заинтересованных сторон. Задействованный в операции военный персонал выполняет поставленные задачи, не прибегая к силе оружия (кроме как: в целях самообороны; в случае попыток со стороны отдельных лиц/групп помешать миротворцам осуществлять задачи, оговоренные в мандате операции; для защиты гражданского персонала миротворческой миссии или других международных, региональных, общественных и т.п. организаций, действующих в районе конфликта)».
Постконфликтное миростроительство (post-conflict peace-building) предполагает постконфликтную деятельность с целью устранения причин конфликта и воссоздания нормальной жизни. Миростроительство включает – но отнюдь не ограничивается этим – разоружение и реинтеграцию бывших комбатантов в гражданское общество, восстановление разрушенных в ходе конфликта экономических, общественно-политических, коммуникационных и иных структур, возвращение беженцев и перемещенных лиц, укрепление правопорядка, обеспечение соблюдения прав человека, оказание технической помощи в демократическом развитии, а также поощрение мирных методов урегулирования конфликтов, ликвидации причин и условий их возобновления.
Содействие миру, или миротворчество (в узком смысле) (peace-making) – действия, направленные на то, чтобы привести к согласию враждующие стороны, главным образом с помощью переговоров, посредничества, примирения, добрых услуг, арбитража и других мирных (невоенных) средств, предусмотрен-
28
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
ных в главе VI Устава ООН. Осуществляются, как правило, политиками, дипломатами, видными общественными и государственными деятелями, представителями Генерального секретаря ООН [6].
Основой для международных миротворческих миссий служат Главы 6 (мирное урегулирование споров) и 7 (действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии) Устава ООН. Второй Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд высказал мнение, что термин «поддержание мира» должен находиться в «главе шесть с половиной» Устава, поместив его где-то посередине между традиционными методами мирного урегулирования споров (переговоры и посредничество) в соответствии с Главой 6, и мерами, имеющими принудительный характер, как предусмотрено в Главе 7 [7]. Существуют 2 главные категории миротворческих операций. Первая — это операция по поддержанию мира, которая с согласия сторон конфликта, как непредвзятый посредник и участник переговоров, подразумевает некие военные операции в дополнение к дипломатическим акциям для окончательного разрешения конфликта. Второй категорией выступают операции по принуждению к миру, которые из себя представляют военные операции по решению СБ ООН. Хотя иногда такие операции проводятся в обход ООН. В 1994г. генсек ООН Бутрос-Гали сказал, что «миротворчество должно быть заново раскрыто каждый день. Существует столько типов миротворчества, сколько конфликтов. Каждая большая операция провоцирует новый вопрос» [8, pp. 193-194].
Несмотря на множество толкований этих терминов, классификация операций часто становится трудной задачей, во многих случаях субъективной, в зависимости от намерений стран, которые предпринимают решения об интервенции. Для минимизации субъективного фактора в исследовании и сохранении его научной ценности, мы будем исследовать феномен миротворчества в процессе развития, в т.н. «эволюционном» разрезе 1999-2008 гг. Например, С.Ратнер подразделяет операции по поддержанию мира по так называемым «поколениям», отмечая, что «операции первого поколения» (в период первых 40 лет существования ООН вплоть до операции в Намибии в 1989г.) проводились по решению политических органов ООН дислокацией вооруженных сил между двумя (или более) воюющими армиями, с их согласия, и без политического решения конфликта («in the absence of a political settlement). Операции второго поколения («the new peacekeeping> по терминологии С.Ратнера) представляют собой «операции ООН, санкционированные политическими органами или Генеральным секретарем, ответственные за контроль и осуществление политического решения внутреннего или межгосударственного конфликта, с согласия сторон» [9, р. 17].
29
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
Со временем, естественно, изменялась не только международная «атмосфера» и количество сторонников и противников операций, но также цель и мандат этих миссий. Если до 1990-х гг. операции ООН преследовали цель только «сохранить мир», т.е. фактически заморозить конфликт и закрепить статус-кво между сторонами путем поддержания «временного мира», то теперь все изменилось. Новые операции получили совершенно новое качество: не только военный, но и политический характер, включающий также гражданских лиц в состав миссии для последующего государственного строительства (statebuilding), которая может включать гражданских специалистов по организации и проведению выборов, помощь беженцам, мониторинг прав человека и контроль над порядком (order) в целом1. Однако две подмандатные ООН миссии выпадают из этой характеристики «второго поколения» миротворчества: это миссия на границе Ирака и Кувейта (Iraq-Kuwait Border Mission — UNIKOM), дислоцированная туда по окончании войны на Персидском заливе в 1991г., и наблюдательная миссия в Грузии (Observer Mission in Georgia, UNOMIG), которая прекратила деятельность 15 июня 2009г. ввиду разногласий членов СБ по вопросу о продлении мандата. [10]
Практика миссий первого поколения подсказывает, что разграничение конфликтующих сторон силами «Голубых касок», фактически, позволяло только выиграть время и даже спасти многие жизни. Однако одно лишь наличие военного контингента не решало проблем, лежащих в основе конфликта. Стороны оставались враждебны по отношению друг к другу, и сам процесс «миростроительства» явно хромал. Отличный пример справедливости такого мнения лежит в деятельности Чрезвычайных сил ООН на египетско-израильской границе: когда враждебность достигла апогея, по требованию президента Египта Г.А.Насера ЧВС были удалены (мае 1967г.), и через месяц началась Шестидневная война.
У операций «второго поколения» тоже огромное количество противников, которые имеют право считать эти акции исключительным поводом для некоторых стран продвигать свои же национальные интересы. Самый противоречивый пример — война в бывшей Югославии. «Гуманитарные бомбардировки» [11, р. 11] югославских городов и сел происходили в основном под лозунгом «борьбы за лучший мир», где не должно быть места диктаторам, истерзываю-щим свои собственные народы для того, чтобы удержать власть над ними. Премьер-министр Великобритании Т.Блэр — активный сторонник войны в Югославии, тогда говорил: «Мы вступаем в новое тысячелетие, в котором диктаторы будут знать, что им не удастся выйти сухими из воды после подавления собст-
1 Полный перечень этих операций см.: Steven R. Ratner, The new UN peacekeeping (google books) 1995, pp. 19-20.
30
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
венного народа» [12]. Но это ярко выраженная политическая сторона вопроса, которая несколько отличается от научных подходов, хотя и представляет собой «направляющую руку» для определенного направления научного развития.
Наверное, самыми важными среди официально декларируемых целей операций второго поколения стали принципы обеспечения универсальных прав и свобод человека, прежде всего права на жизнь, на равный доступ к общественным благам, свободу передвижения и вероисповедания, исключения дискриминации по признакам пола, расы, национальности, языка и религии. По сути и содержанию эти принципы являются базовыми для эффективного функционирования любого правового государства. И если продолжать данную цепочку, получается, что страна, не обеспечивающая эти принципы, не является государством в полной смысле этого понятия, потому что отсутствуют базовые элементы правового порядка1. Если среди целей гуманитарных интервенций исключить смену правящего режима и переход к демократической форме правления, данная логика, по нашему мнению, претендует на то, чтобы стать общепринятой. Как пишет Г.Киссинджер в книге «Нужна ли Америке внешняя политика?», в условиях, сложившихся в результате беззакония и продолжительной межплеменной и религиозной вражды, когда ни одна из противоборствующих сил не может стать основой стабильной власти, в этнически и религиозно разнородных обществах демократия является силой исключительно деструктивной [13, pp. 224-226].
Известный австралийский ученый и философ, проф. Т.Коади (Tony Co-ady), являясь признанным экспертом в вопросах традиций «справедливой войны», в 2002г. опубликовал достаточно интересное исследование «Этика вооруженных гуманитарных интервенций», где ставит перед собой вопросы морального характера в миротворческих операциях по всему миру [14]. Автор обращает особое внимание на то, что «интервенцией» можно назвать только те акции, которые проводятся без согласия «целевой» страны (target state). И таким образом, действия НАТО в Югославии для защиты косовских албанцев можно смело назвать «интервенцией», в отличие от действий международных коалиционных сил, которые вошли в Восточный Тимор с согласия индонезийского правительства. Т.Коади дает следующее определение: «Преднамеренное действие одной или нескольких государств или международной организации с целью осуществления управления властью, именуемое внутренней политикой одного или нескольких государств» [14, p. 9]. Другие исследователи не придают фактору «согласованности» столь большое значение. Например, профессор Гарвардского университета С.Хоффман (Stanley Hoffmann) в своем эссе «Политика и этика
1 Конвенция Монтевидео с определениями государства: территория, власть и население.
31
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
вооруженных интервенций» («The Politics and Ethics of Military Intervention») пишет: «...в основном, согласие не всегда является добровольным или искренним. Первоначальное согласие позже может обернуться недовольством и враждебностью» [15, р. 153]. Будучи известным моралистом в теории политики, Т.Коади добавляет очень важную деталь к всеобъемлющей дефиниции гуманитарных вооруженных интервенций, которые «обычно имеют место без согласия целевой страны (target state)», что само собой поднимает на первый план сложности морального характера, возникающих посредством таких интервенций. [14, рр. 10-11]. Тем не менее, что подразумевает собой слово «гуманитарный» в понятии вооруженная интервенция? Т.Коади находит ответ в «первичном мотиве для интервенции» (primary motive for the intervention), причем оговаривая эту «первичность», автор оставляет место и для других целей смешанного характера, которые всегда присутствуют в международных отношениях или в любой другой области человеческой деятельности. «Было бы лучше назвать это альтруистской интервенцией», — замечает автор с долей иронии. Профессор Т.Коади также предлагает свою точку зрения в определении разницы между «войной» и «интервенцией»: «Я отношусь к интервенции как к акту войны, будь то война [формально] объявлена или нет. Интервенция очень часто имеет все или большинство поведенческих особенностей войны» [14, рр. 15-16]. Обсуждая точку зрения другого автора — профессора Гарвардского университета Б.Хехира (J. Bryan Hehir), который выступает за определенное разграничение двух явлений, профессор Т.Коади дает еще одно очень важное определение для гуманитарных интервенций: «Он [Б.Хехир] может быть под влиянием ощущений, .... что это на самом деле форма полицейских действий, а не войны. Иногда это возможно в операциях с очень низким уровнем действия (very-low-level actions), как, например, бескровная французская интервенция с 1800 солдат для свержения диктатора Бокасса в Центральноафриканской Республике в 1979г. Но, как обычно бывает, интервенции требуют воинов, а не полицейских, хотя полиция может быть полезна ... после интервенции» [14, рр. 16-17]. Будучи моралистом в международных отношениях, Т.Коади задается вопросом: «Может ли агрессивная война быть “гуманитарной”?» Будучи идеалистом в своих подходах к теории международных отношений, Т.Коади придает огромное значение соблюдению правил jus in bello, что в дословном переводе с латыни означает «справедливое ведение войны» («just conduct in waging war») и может быть представлено в виде военных действий для защиты от угрозы агрессии. Как бы в продолжение этой логики С.Хоффман задается вопросом, в каких именно случаях интервенция во внутренний кризис того или иного государства позволительна и легитимна и можно оставить в стороне принцип суверенитета. Главная
32
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
проблема в том, что ООН всегда действовала, ориентируясь на каждое данное кризисное явление, избегая наиболее общих формулировок для «руководства к действию» в последующих кризисах. Однако, по Хоффману, в отличие от вполне понятной осторожности по сути политической структуры ООН, известные специалисты данного вопроса в течение времени выработали такие критерии, которые отражают те самые характеристики, при наличии которых вооруженная гуманитарная интервенция одной или группы стран была бы вполне легитимной. С.Хоффманом дает 2 следующие категории угроз, которые неминуемо должны привести к вмешательству (интервенции) других стран:
Первое: угрозы международному миру. В этой категории стран среди первых С.Хоффман отмечает т.н. «опасные страны», хотя т.н. «недееспособные государства» (failed states) тоже могут представлять такую угрозу. По мнению Хоффмана, положение курдов на севере Ирака, свержение военными офицерами президента Гаити Ж.-Б. Аристида (Jean-Bertrand Aristide), и развал государственной системы в Сомали представляли собой такую угрозу международному миру, и интервенция была вполне легитимной. По сути дела, Т.Коади не соглашается с такой трактовкой С.Хоффмана и пишет, что в случаях с Гаити и курдами в Ираке остальные государства мира «принципиально не страдают» (fundamentally unaffected) от этих ужасов, далее добавляя, что если эти примеры и вправду представляли угрозу международной безопасности, то аналогичным образом следует обращаться, например, к военным переворотам в Пакистане или в африканском государстве Кот-д’Ивуар [14, pp. 18-20].
Второе: грубые и массовые нарушения прав человека. Под эту категорию подпадают, по Хоффману, угроза геноцида, насильственное изгнание и массовые убийства населения, которые имели место в Косово и Восточном Тиморе. [15, pp. 160-166] С таким утверждением согласен также М.Уолцер, который дает свое определение ситуации, при которой война становится «необходимой»: «...когда человеческие ценности находятся под угрозой, массовые убийства оказались систематизированы и проводятся государством», законы морали временно перестают действовать и война остается единственным выходом из положения [16].
Поскольку Конвенция ООН о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948) дает только узкое толкование этого явления, С.Хоффман идет дальше и расширяет круг преступлений против человечности, при которых международное сообщество должно выступить с интервенциями во внутренние дела государств. Это массовые нарушения прав человека, этнические чистки, жестокие и крупномасштабные репрессии с целью подчинить себе население, целенаправленная политика варварства, голод, массовые нарушения
33
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
законности и порядка, эпидемии, а также налеты из беженцев, которые возникают, когда «недееспособное государство» (failed state) рушится [15, pp. 162-163].
Для более корректного понимания, какой прикладной характер имеет развитие науки в процессе принятия политических решений и в целом в мире политики, можно, например, рассмотреть речь Генерального секретаря ООН К.Аннана на 54-ой сессии ГА в сентябре 1999г. Тогда международная обстановка была более чем напряженной: только что закончились так называемые «ковровые бомбардировки» Югославии, и мир снова был разделен на 2 противоположные стороны. В этой речи есть много идей, которые за годы до этого развивались в работах европейских и американских ученых, всячески пытавшихся обосновать, что эпоха государственного суверенитета в рамках прежних понятий изжил себя. «[Понятие] государственный суверенитет... претерпевает изменения силами глобализации и международного сотрудничества. Государство сегодня многими понимается как слуга своего народа, а не наоборот» [17].
Нагорный Карабах
12 мая 2009г. исполнилось 15 лет со дня подписания трехсторонней договоренности о повсеместном прекращении огня в Нагорном Карабахе. Это соглашение, достигнутое в 1994г. в Бишкеке в трехстороннем формате между Арменией, Азербайджаном и, что следует особо подчеркнуть, Нагорным Карабахом, остается единственным позитивным (по нашему мнению) достижением переговорного процесса в рамках ОБСЕ в течение 15 лет. В течение 15 лет переговоров и встреч между президентами и главами МИД Армении и Азербайджана, происходящих при активном участии и содействии представителей 3 стран-посредников, компромисс между сторонами так и не был достигнут. За все эти 15 лет перемирие осуществлялось силами и средствами Армии обороны НКР, и никакие миротворческие контингенты в зону конфликта не входили. Основной гарантией безопасности Нагорно-Карабахской Республики является буферная зона между военными подразделениями конфликтующих стран.
В процессе посредничества Минской группы ОБСЕ были рассмотрены «пакетный», «поэтапный» планы урегулирования, а также проект «общего государства» Нагорного Карабаха и Азербайджана, обмен территориями и другие «интересные», идеи. Последним достижением Минской группы стали Мадридские принципы, которые включают 6 принципов урегулирования конфликта:
1. Возвращение территорий вокруг Нагорного Карабаха под контроль Азербайджана.
2. Наделение Нагорного Карабаха промежуточным статусом, обеспечение гарантий безопасности и самоуправления.
34
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
3. Обеспечение ккоридора между Арменией и Нагорным Карабахом.
4. Определение в будущем окончательного правового статуса Нагорного Карабаха на основе юридически обязательного волеизъявления.
5. Обеспечение права всех внутренне перемещенных лиц и беженцев на возвращение в места их прежнего проживания.
6. Международные гарантии безопасности, в том числе и операции по поддержанию мира [18].
Нужно отметить, что развертыванию миротворческого контингента должна предшествовать сдача вышеуказанной зоны, которая de-facto обеспечивает безопасность Нагорного Карабаха. Сопредседатель Минской группы ОБСЕ Мэтью Брайза, комментируя обновленные «Мадридские принципы» урегулирования, заявил, что пять районов должно быть возвращены Азербайджану сразу, еще два, Карвачар (Кельбаджар) и Лачин, – спустя пять лет.
Основополагающие документы
Нагорно-Карабахский конфликт отличается по своей сути от других международных конфликтов. Мнение некоторых псевдополитологов о несовместимости принципов права народов на самоопределение и территориальной неприкосновенности в международном праве является ни чем иным, как результатом неграмотности или поверхностного знания теории. В Хельсинском Заключительном акте, который является основным документом, регулирующим безопасность и взаимоотношения в Европе, даны определения различных подходов и принципов, в число которых входят и вышеизложенные два принципа, территориальной неприкосновенности и права народов на самоопределение. Документ призывает все государства, участников договора, неукоснительно следовать изложенным фундаментальным принципам, регулирующим отношения между ними. Основными принципами Заключительного акта являются:
• неприменение силы или угрозы силой (II);
• нерушимость границ (III);
• территориальная целостность государств (IV);
• мирное урегулирование споров (V);
• уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений (VII);
• равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой (VIII);
• добросовестное выполнение обязательств по международному праву (X) [19].
35
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
Документ также гласит: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга... Они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут соответственно воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника». Из всех вышеперечисленных принципов только две регулируют внутригосударственную политику по защите прав человека и народов, пункты VII и VIII. Очевидно, что принцип территориальной целостности не имеет никакого отношения к принципу права народов на самоопределение, т.к. первый касается отношений двух или более государств, а принцип народов на самоопределение касается процессов, происходящих внутри одной страны, и обязывает государства уважать права человека и народов, а в случае их попирания народы имеют право распоряжаться своей судьбой. К примеру, конфликт в Косово был внутренним конфликтом Сербии. Албания, всячески поддерживая косоваров, никогда не была представлена стороной конфликта. В результате, урегулирование конфликта не могло основываться на принципе территориальной целостности, а только на принципе народов на самоопределение.
В Грузии ситуация была иная. До начала так называемой Пятидневной войны и грузино-абхазский и грузино-осетинский конфликты были внутренними конфликтами, урегулирование которых предполагалось в рамках права народов на самоопределение. Но августовская война в корне изменила ситуацию. Вовлечение России и ее представление как стороны конфликта Грузией и западными странами изменило основу урегулирования конфликта, который уже основан на принципе территориальной целостности Грузии.
Именно поэтому в Азербайджане упорно и целеустремленно стараются представить конфликт между Азербайджаном и Нагорным Карабахом как конфликт между Азербайджаном и Арменией, что обеспечивает урегулирование конфликта в рамках территориальной целостности Азербайджана.
Следующее отличие Нагорно-карабахского конфликта заключается в его географическом расположении. Здесь сталкиваются интересы не только супердержав, но и региональных игроков, у которых разные отношения с западным миром. Так, Турция, будучи членом Североатлантического альянса, заинтересована в том, чтобы стать инициатором и единоличным лидером в регионе. После августовской войны в регионе образовался вакуум, который тут же был заполнен предложением или инициативой Турции о создании Платформы мира и безопасности. Получив поддержку России (которая de-facto потеряла контроль над регионом и пытается вернуть его через дружеские отношения с Турцией), Турция начала играть ключевую роль в регионе. На это указывают и ее актив-
36
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
ность в Нагорно-Карабахском вопросе, и ее отношения со странами региона по отдельности. В частности, предложение по открытию границы с Арменией и установление дипломатических отношений нужно рассматривать именно в этом ракурсе.
Иран играет особую роль в регионе. Имея сложные отношения с США и западными странами, Иран стремится обеспечить безопасность своих северных границ, поддерживая дружеские отношения с Арменией и Россией. Последняя является ее de-facto опекуном в Совете Безопасности. Иран также не прочь взять узды инициатора и лидера региона, но интересы западных стран не позволяют странам региона в полном объеме сотрудничать с Ираном, и было бы наивно утверждать, что Иран сможет играть лидирующую роль в регионе в ближайшие 20 лет.
Размещение миротворческих контингентов, их состав и расположение являются теми опасными нюансами, о которых много говориться, но детального понятия никто почему-то не дает. Принятие решения о размещении миротворческого контингента принимается Советом Безопасности ООН, а мандат на проведение миротворческой операции может быть дан и какой-нибудь региональной организации в случае детального обоснования. В Уставе Организации Объединенных Наций говорится, что Совет несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Пять постоянных членов Совета — Китай, Российская Федерация, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты и Франция — могут наложить вето на любое решение по операциям по поддержанию мира.
Миротворческие операции ООН традиционно зависели от согласия противоборствующих сторон и предусматривали размещение миротворцев для выполнения соглашения, одобренного обеими сторонами. Классическое миротворчество требует выполнения пяти принципов:
1. Согласие конфликтующих сторон по проведению миротворческой операции,
2. Использование оружия только в случае самозащиты,
3. Участие военных контингентов нейтральных, малых или средних стран,
4. Беспристрастность,
5. Ежедневный контроль над операцией со стороны Генерального Секретаря ООН.
В случае принудительных операций Совет Безопасности дает государствам-членам санкцию принимать все необходимые меры для достижения поставленной цели. При этом не обязательно требуется согласие сторон.
37
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
Принятие принудительных мер со стороны Совета Безопасности по Нагорно-Карабахскому конфликту маловероятно и поэтому в данном анализе рассматриваться не будет. Более того, операция по принуждению Армении к миру, как высказался посол Азербайджана в России, также не имеет оснований, так как Армения не является, по крайней мере de jure, стороной конфликта. В случае же применения не международными структурами, а именно Азербайджаном подобной операции, она будет означать агрессию против суверенного государства со всеми вытекающими последствиями. А вероятность такого поворота событий приближается к нулю.
Анализируя все вышеупомянутые типы миротворческих процессов можно с уверенность сказать, что в случае Нагорного Карабаха будет применено постконфликтное миростроительство, которое, как уже упоминалось, включает возвращение беженцев и перемещенных лиц, восстановление разрушенных в ходе конфликта коммуникаций и т.п. Процесс поддержания мира уже идет без какого-либо миротворческого контингента, принимая во внимание наблюдательные и мониторинговые миссии ОБСЕ на линии соприкосновения войск. С другой стороны, по словам сопредседателя Минской Группы ОБСЕ от США Мэтью Брайзы, «миротворцы, размещенные в Нагорном Карабахе, будут безоружны или вооружены дубинками» [20]. А это значит, что миротворческие силы в зоне карабахского конфликта будут скорее выполнять наблюдательные функции. Хотя переговоры по этому вопросу еще продолжаются, основной акцент, как отметил Брайза, будет на наблюдательной функции. «Мы как сопредседатели предлагаем, чтобы они не были вооружены, выполняли функции наблюдателей и не могли принуждать к миру» [20].
Итак, первоочередным условием для проведения любой миротворческой операции является согласие всех конфликтующих сторон. Как и в случае посреднической миссии, стороны конфликта дают согласие на готовность к началу мирного процесса, на состав контингента, их расположение, снаряжение и т.д. Анализ посреднических и миротворческих миссий показывает, что стороны конфликта в конечном итоге выбирают посредников, стран — участников миротворческих операций [21]. Государство не может объявить себя посредником или ввести свой контингент в состав миротворческих сил, о чем любят бессмысленно дискуссировать многие политологи в Армении, без согласия конфликтующих сторон. Если нет единого согласия по этому вопросу, то и весь процесс обречен на провал. В этом контексте Армения и Азербайджан имеют свои приоритеты. И эти приоритеты должны соответствовать всем пяти принципам, изложенным выше. Можно констатировать, что среди стран — участниц миротворческой миссии в Карабахе, могут быть европейские страны и страны ОДКБ.
38
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
Взамен уступок, в частности сдачи буферной зоны, армянская сторона требует гарантий безопасности, вследствие чего и размещаются миротворческие контингенты. Теперь посмотрим, чего стоят эти гарантии безопасности в виде миротворческих сил по опыту других конфликтов. Еще во времена СССР в Нагорном Карабахе был размещен миротворческий контингент, который, осуществил операцию «Кольцо». Последствием этой операции стала полномасштабная война. Миротворческие операции на Балканах также не принесли желаемого результата, учитывая количество жертв и насилия, а также неспособность миротворцев противостоять разного рода группировкам. До сих пор, несмотря на признание рядом стран независимости, вопрос национальных меньшинств в Косово очень актуален [22]. Принимая во внимание тот факт, что первопричина косовского конфликта лежит именно в проблеме национальных меньшинств, можем констатировать, что проблема так и не решена. Другой пример неэффективности миротворческих операций — Ирак. Только за последние 10 лет погибли более 2 миллионов человек, а проблема становления государственной власти до конца не решена. Эти примеры в очередной раз показывает неэффективность миротворческих операций. Как отметил Виталий Баласанян, экс-министр обороны Нагорного Карабаха, «миссия миротворческих сил ни в одной стране себя не оправдала. Посредством миротворцев сверхдержавы навязывают собственное желание» [23].
Выводы
Миротворческая миссия в Нагорном Карабахе, с функциями миростроительства крайне неэффективна, поскольку те же функции выполняется уже 15 лет наблюдательными и мониторинговыми миссиями ОБСЕ. Размещение миротворческих сил только усугубит ситуацию и приведет к новому витку насилия, который они (миротворцы), как показывает опыт, предотвратить не могут.
Вопрос состава миротворческого контингента будут решать две конфликтующие стороны — Нагорный Карабах (Армения) и Азербайджан. По требованию Устава ООН, контингент миротворческих сил должен состоять из военнослужащих нейтральных стран. Так что вопрос участия военных подразделений Турции уже отпадает.
Эффективность миротворческой миссии во многом зависит от стремления конфликтующих сторон к мирному урегулированию конфликта. В данный момент, учитывая военную риторику Азербайджана, можно с уверенностью сказать, что любая миротворческая миссия обречена на провал. Более того, в Армении и Нагорном Карабахе абсолютное большинство экспертов считает, что международные организации и страны не могут дать полных гарантий безопасно-
39
О.Никогосян, С.Мовсисян
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
сти в Нагорном Карабахе после сдачи буферной зоны, поскольку в любом миротворческом процессе преследуются интересы стран, вовлеченных в процесс. А интересы могут измениться. Как показывает практика миротворческих операций по всему миру, они не дают ощутимых результатов на краткосрочный период. И вполне возможно, именно в этом причина недоверия эффективности «голубых касок» в Нагорном Карабахе и вокруг него. С другой стороны, эффективность подобной операции полностью зависит от ее мандата и готовности сторон к компромиссам. Если последний фактор отсутствует, особенно в вопросе статуса, миссия «голубых касок» обречена, и в случае их дислокации, возобновление военных действий неизбежно. В конечном итоге, как отметил Мена-хим Бегин во время встречи с Джимми Картером, «нет в мире гарантий, которые бы гарантировали гарантию» [24, р. 197].
Сентябрь, 2009г.
Источники и литература
1. «Взгляд. Деловая Газета» от 5 августа 2009г. http://vz.rU/politics/2009/8/5/314795.html
2. Survey of OSCE Long-Term Missions and other OSCE Field Activities, OSCE, http:// www.osce.org/documents/cpc/2008/10/3242_en.pdf
3. Мартиросян С, Возможные сценарии миротворческой операции в зоне карабахского конфликта; «21 Век», № 1 (3), 2006г.
4. Бордачев Т.В, «Новый интервенционизм» и современное миротворчество / Моск. обществ. науч. фонд. - М.: МОНФ: ИЦНиУП, 1998. - 158 с. - (Монографии / Моск. обществ. науч. фонд; N 5).
5. Walzer M. The Argument about Humanitarian Intervention / M.Walzer // Polylog: Forum for Intercultural Philosophy, 2004.
6. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992 «An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping».
7. Операции ООН по поддержанию мира, http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html
8. Stewart Patrick, Shepard Forman, Multilateralism and U.S. foreign policy, 2002.
9. Steven R. Ratner, The new UN peacekeeping (google books), 1995.
10. Миссия ООН по наблюдению в Грузии, http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/
11. ХомскийН, Новый военный гуманизм: Уроки Косова, Изд-во: Праксис, 2002г.
12. Roger Cohen, New York Times, May 16, 1999
13. Киссинджер Г., Нужна ли Америке внешняя политика? М. 2002, с. 224-226.
14. C. A. J. Coady, The Ethics of Armed Humanitarian Intervention. United States Institute of Peace, Peaceworks No. 45., July 2002; http://www.usip.org/
15. Stanley Hoffmann, World Disorders: Troubled Peace in the Post-Cold War Era. Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, 1998.
40
<21-й ВЕК», № 1 (13), 2010г.
О.Никогосян, С.Мовсисян
16. Интервью М.Уолцера испанской газете «La Vanguardia» от 23 июня 2004. (Michael Walzer: 'Hay guerras que deben hacerse').
17. Kofi Annan, Secretary-General Presents His Annual Report to General Assembly – сте-
нограмма выступления на 54-ой сессии ГА ООН, 20 сентября, 1999г., пресс-релиз no. SG/SM/7136 /GA/9596, http://www.un.org/News/Press/docs/1999/19990920.
sgsm7136.html
18. Statement by the OSCE Minsk Group Co-Chair countries http://www.osce.org/ item/38731.html
19. Conference on Security and Co-operation in Europe Final Act, http://www.osce.org/ documents/mcs/1975/08/4044_en .pdf
20. Состав миротворческого контингента в зоне Карабахского конфликта определят Армения и Азербайджан. – Информационное агенство «Регнум», http:// www.regnum.ru/news/1194204.html
21. Movsisyan S, Choice of Mediators in the context of Conflicting Parties, «21st Century», N4, 2008, Noravank Foundation.
22. Гришаева Л, Кризис миротворчества ООН, http://www.rau.su/observer/ N4_2008/047_058.pdf
23. Кавказский узел, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/157667
24. Quandt W, Peace Process: American Diplomacy and the Arab Israeli Conflict since 1967 Peace Talks. University of California Press, 2005.
ON PEACEKEEPERS IN NKR, WITHOUT IGNORING INTERNATIONAL EXPERIENCE
Hovhannes Nikoghosyan, Suren Movsisyan
Resume
Mediators’ activities over peaceful resolution of the conflict around Nagorno-Karabakh, which from the perspectives of international law would be properly labeled as an “unresolved problem of legality of de-facto independent sovereignty”, have recently attained more practical orientation. In their statements, parties involved in negotiation process, are repeatedly talking about returning territories around NKAO, which are currently under control of Armenian military forces. And the next step, according to the mediators, is a deployment of peacekeeping forces around Nagorno-Karabakh.
41
