CC BY
162
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ
РАМКИ МЕЖДУНАРОДНОГО УЧАСТИЯ НА ЮЖНОМ КАВКАЗЕ: ПОСРЕДНИЧЕСТВО ОБСЕ В НАГОРНО-КАРАБАХСКОМ КОНФЛИКТЕ
(1992—1996)
Оганес ГЕУКДЖАН
доцент кафедры исследования проблем в области политики, прав человека, культуры Ливанского американского университета и Института Айказян (Бейрут); член Британского общества по изучению стран Ближнего Востока (Бейрут, Ливан)
1. Введение
Цель настоящей статьи — рассмотрение и анализ посреднической деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в нагорно-карабахском конфликте с 1992 по 1996 год, а также внутренних и внешних факторов, ставших тормозом на пути миротворческих усилий этой международной структуры. Автор предлагаемой работы также поставил себе задачу проанализировать позиции, занимаемые внешними (Россия) и внутренними (Армения, Азербайджан, руководство Нагорного Карабаха) акторами относительно планов мирного урегулирования, представленных ОБСЕ, и четко очертить причины провала. В этом контексте большое внимание уделено реализуемой ОБСЕ стратегии мирного урегулирования противостояния, а также позиции России, пытавшейся вывести ОБСЕ из игры и удержать Южный Кавказ под своим непосредственным влиянием (политическим и экономическим). Вместе с тем
подчеркивается роль РФ как крупного регионального актора, который в те годы внес весомый вклад в решение этого конфликта, а также дается анализ перспектив возможного сотрудничества официальной Москвы и ОБСЕ в рассматриваемый период.
2. СБСЕ/ОБСЕ и нагорно-карабахский конфликт в 1992—1993 годах
Основополагающим документом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), с 1994 года ОБСЕ, стал Хельсинский заключительный акт, подписанный в августе 1975 года. Однако на начальном этапе данный документ предоставлял этой организации лишь некоторые полномочия для содействия мирному урегулированию национальных конфликтов и других спорных вопросов между странами, входящими в СБСЕ/ОБСЕ, или внутри них1. Основное развитие посредническая деятельность в урегулировании нагорно-карабахского конфликта получила в конце 1992 года — после подписания соглашения ООН, которое предоставило ОБСЕ статус ведущей международной структуры в процессе разрешения этого противостояния2. Но официально ОБСЕ стала участвовать в урегулировании конфликта несколько раньше — с 24 марта 1992 года. Именно тогда Совет министров иностранных дел организации принял решение собраться в Минске (Беларусь) под эгидой ОБСЕ с целью проведения форума по вопросу переговоров о мирном урегулировании нагорно-карабахского конфликта — конфликта между Арменией и Азер-байджаном3 (двумя бывшими советскими республиками, провозгласившими после распада СССР в 1991 г. независимость). Так родилась идея Минской конференции.
О своей готовности принять участие в ее работе заявили Армения, Азербайджан и ряд других членов ОБСЕ: Чехия, Словакия, Германия, Швеция, Беларусь, Франция, Италия, Россия, США, Турция. Кроме того, предусматривалось участие представителей армян и азербайджанцев, проживавших в самом Карабахе. Однако конференция не состоялась из-за эскалации в 1992 году в Нагорном Карабахе военных действий между армянами и азербайджанцами. В связи с этим Минская конференция трансформировалась в Минскую группу, первым председателем которой стал заместитель министра иностранных дел Италии4. В тот период ОБСЕ стремилась в первую очередь добиться прекращения огня и убедить участников конфликта начать переговоры по его мирному урегулированию. Однако встреча, состоявшаяся под эгидой ОБСЕ 14 декабря 1992 года в Стокгольме, успехом не увенчалась: почти принятое предложение о полном прекращении огня было отклонено Азербайджаном5.
1 См.: Brinton W.M. The Helsinki Final Act and Other International Covenants Supporting Freedom and Human Rights. В кн.: Brinton W.M., Rinzler A. Without Force or Lies, Voices from the Revolution of Central Europe in 1989-1990. U.S.A.: Mercury House Press, 1990. P. 53—56.
2 См.: Macfarlane N. Keeping Peace or Preserving Conflicts? // Warreport, June-July 1997, No. 52. P. 34.
3 См.: Fuller E. Ethnic Strife Threatens Democratization. В кн.: Radio Free Europe/Radio Liberty Research Report (далее RFE/RLRR), January 1993, Vol. 2, No. 1. P. 22.
4 См.: Maresca J.J. Resolving the Conflict Over Nagorno-Karabakh: Lost Opportunities for International Conflict Resolution. В кн.: Crooker Ch.A., Hampson F.O., Aall P. Managing Global Chaos, Sources of and Responses to International Conflict. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 1996. P. 260.
5 См.: Ibidem. Несмотря на провал попытки добиться полного прекращения огня, «встреча в Стокгольме имела огромное значение в деле содействия проведению переговоров по Нагорному Карабаху, поскольку на этом совещании тогдашний российский министр иностранных дел Андрей Козырев выступил с довольно жесткой речью, в которой дал понять, какую позицию займет в ближайшие месяцы Россия в таких вопросах, как нагорно-карабахский конфликт» (см.: Ibid. P. 261).
Правда, первая «чрезвычайная предварительная» встреча Минской группы была организована в июне 1992 года в Риме. Но в ее работе делегация Нагорного Карабаха не участвовала6. После первых двух раундов переговоров было приято решение о необходимости направить в район конфликта миротворческие силы. К сожалению, с самого начала этой встречи Минская группа не внесла ясность относительно того, что мирное урегулирование рассматриваемого противостояния должно предусматривать обязательное соблюдение двух основных принципов: территориальной целостности признанных государств и право наций на самоопределение7. Отсутствие ясности по этим важнейшим параметрам, возможно, и привело армянских лидеров Карабаха к неверному выводу: они «ошибочно посчитали, что односторонние действия по пересмотру границ не противоречат международным нормам»8.
Но даже если на Римской встрече ОБСЕ и не подчеркивала, что односторонние действия по пересмотру межгосударственных границ неприемлемы, армянское руководство Нагорного Карабаха должно было понять, что принцип национального самоопределения, реализованный в виде создания отдельного государства, станет угрозой для существования Азербайджана. Безусловно, с 1992 года ОБСЕ была сторонником такого решения конфликта, которое сочетало бы принцип территориальной целостности государств и уважение права регионального меньшинства на самоопределение. Другими словами, для урегулирования противостояния в Нагорном Карабахе Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе выбрала подход, в основу которого были положены два принципа: защита территориальной целостности Азербайджанской республики и принятие Нагорным Карабахом статуса автономии в составе Азербайджана. Более того, ОБСЕ выступила против декларации армян Карабаха, принятой 6 января 1991 года, о выходе из состава Азербайджана и не одобрила попытку создать независимое государство на национальной основе9. Практически на протяжении всего 1992 года Минская группа питала надежду, что армяне и азербайджанцы согласятся вести переговоры о политическом урегулировании, на основе которых можно было бы окончательно определить политический статус Нагорного Карабаха.
В октябре 1993 года председатель Минской группы г-н Марио Рафаэлли представил мирный план урегулирования, предусматривающий следующее:
«1. Постепенный (в течение месяца) вывод вооруженных сил Нагорного Карабаха со всех оккупированных территорий.
2. Со своей стороны, Азербайджан должен снять блокаду в несколько этапов: сначала разблокировать газопровод, затем железную дорогу Иджеван — Казах и, наконец, все остальные линии коммуникации.
3. Все эти шаги должны контролировать эксперты СБСЕ»10.
Однако Азербайджан отверг этот план, поскольку он не предусматривал снятие Арменией блокады Автономной Республики Нахичевань, входящей в состав Азербайджана, и не учитывал ситуацию с Лачиным — сухопутным коридором между Нагорным Карабахом и Арменией. Руководство же Армении согласилось с этим планом, но тем не менее его не приняли лидеры армян Карабаха. И на встрече Минской группы в Вене (8 ноября 1993 г.) был представлен новый вариант мирного урегулирования, в кото-
6 См.: Laitin D.D., Suny R.G. Thinking a Way Out of Karabakh // Journal of Middle East Policy (веб сайт), October 1999, Vol. 3, No. 1. P. 12.
7 См.: Weitz R. The CSCE’s New Look. В кн.: RFE/RLRR, February 1992, Vol. 1, No. 6. P. 27.
8 Laitin D.D., Suny R.G. Op. cit. P. 12.
9 См.: Azerbaijan, Seven Years of Conflict in Nagorno-Karabakh. New York — Washington — Los Angeles — London — Brussels: Human Rights Watch/Helsinki, 1994. P. 2.
10 Report on the Conflict on Nagorno-Karabakh. Document 7182, presented to the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), 17 October 1994. P. 8 [http://stars.coe.fr/doc/doc94/edoc7182.htm].
ром учитывались требования официального Баку, в частности вывод вооруженных сил армян Карабаха с оккупированных азербайджанских земель и возвращение в свои дома в Нагорном Карабахе азербайджанских беженцев. Речь о статусе Нагорного Карабаха не шла, поскольку этот вопрос планировали обсудить на Минской конференции, которая так и не состоялась11. Министр иностранных дел Азербайджана Гасан Гасанов подверг резкой критике результаты Венской встречи, в частности он обвинил Минскую группу в том, что она «встала на сторону Армении и молчаливо одобрила политику этнических чисток, проводимую армянами». А представитель президента Армении Арам Абраха-мян, напротив, позитивно оценил эту встречу и одобрил совместные посреднические усилия со стороны ОБСЕ, РФ и ООН12.
Можно отметить несколько причин провала посреднической деятельности Минской группы за период с января по декабрь 1992 года.
■ Во-первых, обе стороны конфликта (армяне и азербайджанцы) не имели опыта борьбы и надеялись одержать победу военным путем. К тому же они не могли рассчитывать на свои политически слабые правительства, «которые не шли на риск, опасаясь обвинений в предательстве со стороны своей собственной оппозиции»13. В этих условиях и при том, что международное сообщество не выдвигало настоятельных требований прекратить войну, армяне и азербайджанцы Карабаха стремились, как мы уже отмечали, решить проблему силовыми методами. Эскалация военных действий началась в 1993 году, когда число боевых операций с обеих сторон резко увеличилось. И в Армении, и в Азербайджане в тот период во весь голос заявляли о себе сильные политические партии националистического толка. Тогдашний президент Армении Левон Тер-Петросян не смог убедить парламент с самого начала принять предложение о мирном урегулировании, которое могло бы отодвинуть обсуждение вопроса о статусе Нагорного Карабаха14. Аналогичная ситуация сложилась и в Азербайджане: президент республики Абульфаз Эльчибей отказался принимать любое компромиссное решение до тех пор, пока силы армян Карабаха не будут выведены с оккупированных территорий Азербайджана15.
■ Во-вторых, недостаточная заинтересованность Минской группы в разрешении этого противостояния. Здесь мне могут возразить, что участники Совещания ОБСЕ в Стокгольме столкнулись с большими трудностями в решении вопроса о прекращении огня в Нагорном Карабахе. Но вот что отметил по этому поводу Джон Мареска, представитель США в ОБСЕ: «Председатель Минской группы даже не приехал на встречу в Стокгольме. Это явный признак того, что никаких важных вопросов обсуждать не собирались, а министры [иностранных дел] не имели в виду сосредотачиваться на нагорно-карабахском конфликте»16. Кстати, и Россия не послала на эту встречу своего переговорщика из Минской группы. Возможно, представитель РФ отсутствовал не случайно, так как официальная Москва хотела дистанцироваться от любого решения, принятого этой группой.
11 Cm.: OSCE Handbook, Field Activities, the Nagorno-Karabakh Conflict Dealt with by the Minsk Conference, 4 April 2000. P. 14 [http://www.osce.org/publications/handbook/5.htm].
12 Cm.: Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process. B kh.: RFE/RLRR, 25 February 1994, Vol. 3, No. 8.
13 Maresca J.J. Op. cit.
14 Cm.: Waal Th.D. Black Garden, Armenia and Azerbaijan Through Peace and War. New York — London: New York University Press, 2003. P. 226—227 (cm. TaK^e: Goldenberg S. Pride of Small Nations, the Caucasus and Post-Soviet Disorder. London — New Jersey: Zed Books Ltd., 1994. P. 147—148).
15 Cm.: Fuller E. Armenia Votes Overwhelmingly for Secession. B kh.: RFE/RLRR, Report on the USSR,
27 September 1991, Vol. 3, No. 39. P. 18—20.
16 Maresca J.J. Op. cit.
Кроме того, «представитель Минской группы от Соединенных Штатов не высказал официальной точки зрения, несмотря на то что данная структура создана по настоянию высокопоставленных лиц США»17. Можно было даже предположить, что американский представитель вообще не был заинтересован в мирном урегулировании нагорно-карабахского конфликта.
■ В-третьих, на встрече в Стокгольме министры иностранных дел выразили сомнение относительно возможностей ОБСЕ реально обеспечить проведение миротворческих операций или контролировать процесс в Нагорном Карабахе18. Следует отметить, что решения такого плана правомочны, если их принимает значительное большинство членов ОБСЕ. При этом данная структура могла организовать миротворческие миссии в зоне противостояния только с согласия и одобрения сотрудничества со стороны участников конфликта, но и то лишь после того, когда они подпишут соглашение о прекращении огня. Правда, даже если бы эти условия и были обеспечены в 1992 году, сразу дислоцировать в районе конфликта миротворческие силы было бы невозможно19. Таким образом, трудно сказать, как ОБСЕ обеспечила бы контроль процесса прекращения огня, не направив незамедлительно в зону конфликта миротворцев, без чего вряд ли можно было удержать ситуацию стабильной20.
Не вызывает сомнений, что именно эти трудности снизили эффективность усилий Минской группы и не дали возможности приступить к серьезным переговорам с участием полномочных представителей конфликтующих сторон. Например, вместо того чтобы показать участникам противостояния свое стремление способствовать его разрешению, эта структура проявила слабость, в частности не смогла скоординировать усилия стран-участниц. Кроме того, были и другие важные причины: без официальной позиции американского представителя Минской группы, а также в связи с настроем России дистанцироваться от нее, она не могла оказать более сильного политического давления на противоборствующие стороны и убедить их пойти на компромисс.
Наряду с этими обстоятельствами недостаточная эффективность начального этапа переговоров в Стокгольме была обусловлена и рядом внутренних факторов.
■ Во-первых, учитывая жестокие действия обеих сторон друг против друга, имевшие место в 1992—1993 годах в Нагорном Карабахе, армянские и азербайджанские представители не испытывали особого желания вести переговоры в обстановке согласия и доверия. К тому же они не были готовы на серьезные уступки, не шли на компромисс, даже не желали выслушивать мнение противоположной стороны, то есть они еще не «созрели» для объективного обсуждения вопроса. Главное же, было очевидно, что руководство обеих сторон не предоставило своим представителям полномочий принимать компромиссные решения.
■ Во-вторых, необходимо отметить, что два новых независимых государства — Армения и Азербайджан — были слабы и находились на переходном этапе своего развития. В 1992 году в обеих странах у власти стояла националистическая интеллигенция, основным пунктом своей политической программы она провозгласила «освобождение» Нагорного Карабаха. Вот почему тогдашние руководители этих государств не были готовы дать адекватную оценку первым инициативам Минской группы по мирному урегулированию.
17 Maresca J.J. Op. cit. P. 261—262.
18 Cm.: Ibid. P. 262.
19 Cm.: Ibid. P. 263.
20 Cm.: Walker J. European Regional Organizations and Ethnic Conflict. B kh.: Karp R.O. Central and Eastern Europe, the Challenge to Transition. Oxford — New York: Oxford University Press, 1993. P. 55—56.
■ В-третьих, ни в Армении, ни в Азербайджане не было сильной демократии, и с точки зрения международных норм не соблюдались права человека. Возможно, на их отношения как соседних государств доминирующее влияние оказывал и еще не изживший себя советский подход к решению спорных международных вопросов. Если учесть, что в связи с ростом национальной идентичности в отношении ситуации в Нагорном Карабахе в обеих республиках появились весьма авторитетные в массах радикальные националистические организации, то, вероятно, в 1992 году надежды Минской группы на достижение компромиссного решения были слишком завышены.
Следовательно, неудача попытки Минской группы подписать в Стокгольме соглашение о прекращении огня в Нагорном Карабахе — результат существовавших тогда внешних и внутренних факторов, противостоящих этим усилиям.
Далее нам хотелось бы рассмотреть роль России и ее неохотное сотрудничество с ОБСЕ в процессе мирного урегулирования этого конфликта.
3. Возможно ли было сотрудничество между Россией и ОБСЕ в 1992—1993 годах?
Не очень удачные результаты усилий ОБСЕ, нацеленные в 1992 году на решение вопроса о политическом урегулировании нагорно-карабахского конфликта, подвигли Россию на более энергичное вмешательство в этот процесс. По мнению официальной Москвы, тогда на Южном Кавказе сложилась вполне благоприятная для Кремля политическая ситуация, позволяющая ему в одностороннем порядке содействовать подписанию соглашения о мире. Так, по инициативе тогдашнего министра иностранных дел РФ Андрея Козырева 20 февраля 1992 года в Москве состоялась встреча глав внешнеполитических ведомств Армении и Азербайджана, на которой они обещали содействовать «немедленному прекращению огня, восстановлению коммуникаций, доставке гуманитарной помощи, продолжению переговоров по урегулированию конфликта»21. Но при этом мнения сторон по поводу участия в будущих переговорах руководителей Нагорного Карабаха и возможности размещения в регионе миротворческих сил ООН разошлись.
Основная цель, которую тогда ставила перед собой Россия, — возвращение своего прямого политического влияния на Южном Кавказе и в тех рамках, в которых оно осуществлялась перед распадом СССР в 1991 году. В связи с этим официальная Москва хотела выступить посредником в переговорах по прекращению огня и играть ведущую роль в переговорном процессе по нагорно-карабахскому конфликту, что позволило бы ей иметь рычаги влияния как на Ереван, так и на Баку. В принципе, РФ не возражала против дислокации в Карабахе миротворческих сил ООН, но при условии, что со временем их заменят миротворческие силы Содружества Независимых Государств (СНГ). Россия стремилась к тому, чтобы СНГ, как и ООН и ОБСЕ, получило статус региональной и международной организации22. Россия даже была готова не препятствовать введению в регион сил ООН, несмотря на то что в тот период еще не было международного
21 Fuller E. Nagorno-Karabakh: Internal Conflict Becomes International. В кн.: RFE/RLRR, 13 March 1992, Vol. 1, No. 11. P. 3.
22 См.: Crow S. Russia Promotes the CIS as an International Organization. В кн.: RFE/RLRR, 18 March 1994, Vol. 3, No. 11. P. 33.
согласия, чтобы ООН взяла на себя миротворческую миссию по разрешению этого конфликта. Как отмечалось в заявлении Госдепартамента Соединенных Штатов, «в настоящий период США не могли бы поддержать мероприятия по размещению сил ООН в Нагорном Карабахе»23.
На втором этапе своей посреднической деятельности (январь — август 1993 г.) Минская группа вновь столкнулась с интересами России. Настойчивые требования официальной Москвы предоставить ей полномочия на миротворческую деятельность на территории бывшего Советского Союза озвучил тогдашний президент страны Б. Ельцин в феврале 1993 года: «Прекращение всех вооруженных конфликтов на территории бывшего СССР входит в жизненные интересы России. Я уверен, пришло время, для того чтобы уважаемые международные организации, в том числе и ООН, именно на Россию возложили особые полномочия по обеспечению мира и стабильности в регионах бывшего СССР»24.
В дипломатических отношениях РФ с ОБСЕ тогда доминировала московская стратегия «отказа в доступе». Кремль не упускал возможности «побеспокоиться» о том, чтобы помешать странам ОБСЕ принять единое решение, так как опасался усиления роли этой организации в преодолении нагорно-карабахского противостояния, что могло подорвать влияние РФ и маргинализовать ее роль на Кавказе25.
В завуалированном виде о стратегии «отказа в доступе» говорил и Владимир Казимиров — уполномоченный представитель Б. Ельцина по вопросу урегулирования нагорно-карабахского конфликта. Так, летом 1993 года он заявил, что Россия приняла решение вести свою дипломатическую деятельность, направленную на достижение мирного решения этого конфликта, на четырех уровнях: «...как член Минской группы, в рамках ООН, действуя самостоятельно, на основе двусторонних консультаций»26.
В тот же период США изменили свое отношение к проблеме и выступили за поиск мирного ее разрешения с привлечением международных миротворческих сил, но отнюдь не российских. Дж. Мареска, готовивший предложение по миротворческой деятельности, представил Казимирову список, включавший семь условий по совместному контролю над решением вопроса о прекращении огня в Нагорном Карабахе. Если бы Москва согласилась со всеми пунктами этого предложения, то путь ее сотрудничества с международными организациями под эгидой ОБСЕ был бы открыт27.
В связи с тем что к концу 1993 года председательство в Минской группе перешло от Италии к Швеции, стало труднее вести переговоры между Россией и Соединенными Штатами по вопросу принятия решения о совместных миротворческих действиях на Кавказе. Представитель Швеции Ян Элиассон настаивал на том, чтобы отказаться от практики организации частных встреч, а взамен предложил использовать для урегулирования конфликта метод челночной дипломатии. По мнению Дж. Марески, подобный подход «привел к снижению роли США в этом процессе, а ведь Россия воспринимала всерьез лишь американскую точку зрения»28. Мареска считал, что принять такое решение Элиассона вынудило два фактора: «Во-первых, на начальных этапах деятельности Минской группы шведы активно в ее работе не участвовали, а во-вторых, на них весьма повлиял провал в Стокгольме»29. Они полагали, что именно с помощью челночной дипломатии можно будет совершить прорыв в переговорах.
23 Fuller E. Nagorno-Karabakh: Internal Conflict Becomes International.
24 Maresca J.J. Op. cit. P. 26З.
25 См.: Baev P.K. Going It Alone in the Caucasus // Warreport, June-July 1997, No. 52. P. З6.
26 Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process. P. З2.
27 См.: Laitin D.D., Suny R.G. Op. cit. P. 1З.
28 Ibid. P. 14.
29 Maresca J.J. Op. cit. P. 265.
Второй этап посреднической деятельности ОБСЕ также не принес желаемых результатов. Неудачи в решении вопроса о длительном прекращении огня и возобновлении переговоров обуславливались рядом внешних и внутренних причин. Во-первых, политика РФ, направленная на удержание других государств как можно дальше от влияния на Кавказе. Напомним, что Россия объявила этот регион зоной своих интересов. Во-вторых, отсутствие у официальной Москвы последовательной и ясной позиции относительно участия в серьезных переговорах по нагорно-карабахскому конфликту. В-третьих, передача поста председателя Минской группы Элиассону30, который недооценил позитивное влияние встреч, проводимых Минской группой. Это, по-видимому, в совокупности и подвигло Россию на ведение переговоров с конфликтующими сторонами в одностороннем порядке.
Что касается Армении, Азербайджана и руководства Нагорного Карабаха, то они не были заинтересованы в серьезных переговорах. На втором этапе посреднической деятельности ОБСЕ их политические позиции остались почти прежними. Необходимо отметить, что продолжавшаяся в 1993 году война в Нагорном Карабахе, а также явно пристрастное отношение Москвы и к Еревану, и к Баку сильно отодвинули мирное решение конфликта. В его урегулировании руководство Армении (такова была и его официальная позиция) придавало гораздо большее значение роли России, а не ОБСЕ, что четко озвучил Жирайр Либаридян, тогдашний советник президента Армении. Он, в частности, сказал: «Минская группа отстает от стремительно развивающихся событий... От нее не поступает никаких инициатив, она лишь ждет, когда конфликтующие стороны сами решат свои проблемы»31. Возможно, такая позиция официального Еревана обуславливалась восприятием Арменией России как защитницы ее границ с Турцией, особенно с учетом того, что в Нагорном Карабахе продолжались военные действия, а с Турцией и Азербайджаном у РФ были хорошие отношения.
Что касается Азербайджана, то избранный в 1993 году на пост президента страны Гейдар Алиев, в годы СССР много лет возглавлявший Коммунистическую партию республики, публично обещал, что в Нагорный Карабах будут введены миротворческие силы, суверенитет страны будет восстановлен, а беженцы возвратятся в свои дома. Однако, чтобы выполнить эту программу, руководителю государства необходимо было «маневрировать между азербайджанским национализмом и поддержкой реконсолидации с Россией»32. И в то время как Казимиров посещал Баку, Ереван и Степанакерт (столица Нагорного Карабаха), где критиковал деятельность Минской группы, заявляя, что «у нее нет механизмов, способствующих установлению длительного состояния прекращения огня», Алиев тоже делал аналогичные заявления. Приведем только одно из них: «Минская группа практически ничего не добилась»33. Такая позиция главы государства могла быть связана со слабостью ООН, которой не удалось выполнить резолюции 822 и 853 Совета Безопасности34, предусматривающие безоговорочный вывод армянских сил Карабаха с оккупированных территорий Азербайджана.
Не шло на примирение и руководство Нагорного Карабаха. Оно настаивало на праве на самоопределение для армян Карабаха и отказывалось заключать мирное соглашение, которое не могло гарантировать им полную независимость от Азербайджана.
В связи со всеми этими внешними и внутренними факторами попытки мирного урегулирования, предпринятые ОБСЕ и Россией в 1992—1993 годах, так и не принесли же-
30 См.: Ibidem.
31 Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process (см. также: Fuller E. The Near
Abroad: Influence and Oil in Russian Diplomacy // Transition, 28 April 1995, Vol. 1, No. 6. P. 32).
32 Bremmer I., Richter A. The Perils of Sustainable Empire // Transition, 15 March 1995, Vol. 1, No. 3. P. 14.
33 Fuller E. The Near Abroad: Influence and Oil in Russian Diplomacy. P. 32.
34 См.: Annual Report on OSCE Activities, Section 2.9 on Conflict in the Area Dealt with the Conference on Nagorno-Karabakh, 1993 [http://www.osce.org/e/docs/anualrep/anrep93e.htm].
лаемого результата. Тем не менее на встрече, состоявшейся 12 мая 1994 года в столице Кыргызстана Бишкеке, РФ смогла в одностороннем порядке добиться заключения соглашения (известного как «Бишкекский протокол») между Арменией, Азербайджаном и руководством Нагорного Карабаха о прекращении огня35. Этот документ Москва рассматривала как свою политическую победу над ОБСЕ. После середины мая 1994 года Россия и Минская группа продолжали действовать в разных направлениях, поскольку у той и у другой стороны был собственный план мирного разрешения конфликта. Споры между ними в основном шли вокруг состава и руководства миротворческими силами, которые планировалось дислоцировать в Нагорном Карабахе. Однако было ясно, что для осуществления любого плана мирного урегулирования необходимо «гармонизировать» усилия ОБСЕ и России36.
В то же время возросло участие в урегулировании конфликта Соединенных Штатов: администрация Б. Клинтона попыталась дать новый заряд деятельности ОБСЕ как посредника в преодолении этого противостояния. В итоге, летом 1994 года Дж. Мареска представил конфликтующим сторонам новые предложения по решению вопроса:
«1. Признать Нагорный Карабах как Нагорно-карабахскую республику в составе суверенного Азербайджана.
2. Армения и Азербайджан должны подписать договор о взаимных правах на транзит по территории друг друга.
3. Беженцев необходимо возвратить в свои дома.
4. Армению и Азербайджан, в том числе Нагорный Карабах, объявить зоной свободной торговли.
5. ОБСЕ и Совет Безопасности ООН должны стать гарантами мирного урегулирования конфликта»37.
Осенью того же года ОБСЕ начала подготовку Будапештского саммита. В связи с этим встал вопрос о «миротворческой сфере влияния» или о «миротворческой миссии третьих стран» в Нагорном Карабахе. Эту проблему обсуждали на своей встрече в Вашингтоне (сентябрь 1994 г.) президент США Б. Клинтон и президент РФ Б. Ельцин. И хотя президент Соединенных Штатов не возражал против присутствия российских войск в Нагорном Карабахе, он все-таки пытался уговорить Кремль согласиться на «менее доминирующую роль» в миротворческой деятельности ОБСЕ. А его московский гость отвечал, что Россия считает своей обязанностью добиться урегулирования конфликта и предпочитает сохранять контроль в «ближнем зарубежье»38. В результате Кремль и Белый дом не пришли к единому мнению по вопросу размещения миротворческих сил.
4. Будапештский саммит ОБСЕ (5—6 декабря 1994 г.)
На этой встрече обсуждался вопрос об усилении роли Организации в урегулировании конфликтов в Европе и в странах бывшего СССР. Кроме того, в рамках Хельсинкс-
35 См.: Croissant M.P. The Armenia-Azerbaijan Conflict, Causes and Implications. Westport — Connecticut — London: Praeger, 1998. P. 110—111.
36 См.: Annual Report on OSCE Activities, Section 2.2 on the Conflict in the Area Dealt with by the Conference on Nagorno-Karabakh, 1994 [http://www.osce.org/e/docs/anualrep/anrep94e.htm].
37 Laitin D.D., Suny R.G. Op. cit. P. 14—15.
38 Maresca J.J. Op. cit. P. 266.
кого документа 1992 года, предусматривающего получение ОБСЕ мандата на проведение миротворческих операций, участники саммита обговаривали возможность формирования миротворческих сил для их отправки в Нагорный Карабах39.
Рассмотрев проблему противостояния в Нагорном Карабахе, участники этой встречи смогли выработать общее соглашение о формировании коллективных (ОБСЕ и Россия) миротворческих сил, то есть официальная Москва уже не настаивала на доминирующей роли в миротворческой деятельности в своей сфере влияния и выразила готовность участвовать в этом процессе под эгидой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. На саммите была достигнута договоренность о формировании контингента ОБСЕ численностью в 3 тыс. чел.40 и его отправке в регион после заключения мирного соглашения между конфликтующими сторонами. Вместе с тем было принято решение создать Группу планирования высокого уровня для определения условий формирования миротворческих сил, состава и правил участия в них, на что потребовалось получить соответствующую резолюцию Совета Безопасности ООН41.
Что касалось других аспектов, связанных с нагорно-карабахским конфликтом, то, во-первых, участники саммита поддержали резолюции Совета Безопасности ООН, в которых говорилось о немедленном выводе сил Карабаха с оккупированной территории Азербайджана и о «начале интенсивных переговоров по существу вопроса», то есть о политическом урегулировании под эгидой ОБСЕ. Во-вторых, саммит одобрил размещение в Нагорном Карабахе многонациональных миротворческих сил ОБСЕ после подписания политического соглашения между конфликтующими сторонами42.
Несмотря на то что на Будапештском саммите ОБСЕ было достигнуто общее согласие по формированию многонациональных миротворческих сил, окончательное решение этого вопроса тормозили два серьезных момента: кто возьмет на себя командование таким контингентом и какова будет численность российских войск43. ОБСЕ и РФ, как представлялось, преследовали одни и те же цели. В вопросе урегулирования конфликта обе стороны делали ставку на международный контроль над миротворческими силами. Такой подход предоставлял официальной Москве серьезный шанс доказать свою «значительную роль в урегулировании конфликтов после окончания «холодной войны», а для ОБСЕ это была возможность «убедить мир, что она и есть основная международная организация в рамках Европы, где она отводит себе одно из ключевых мест»44. По мнению Дж. Марески, если бы администрация Б. Клинтона усилила давление на Россию, то по вопросу состава и принципов формирования миротворческих сил ОБСЕ было бы достигнуто более реальное соглашение45.
ОБСЕ признала российские миротворческие цели в Нагорном Карабахе и 6 января 1995 года предоставила РФ право стать сопредседателем Минской группы (наряду с Францией и США). Этот политический шаг ввел российские мирные инициативы в рамки деятельности ОБСЕ46 и дал Москве рычаги влияния на каждом этапе переговорного процесса.
39 Cm.: OSCE Handbook, Field Activities, The Nagorno-Karabakh Conflict Dealt with by the Minsk Conference. P. 15.
40 Cm.: Migdalovitz C. A paper on “the Armenian Azerbaijani Conflict” (e-mail version). P. 8 [http:// www.geocities.com/master8885/Forces/fas.htm].
41 Cm.: Annual Report on OSCE Activities, Section 2.2 on the Conflict in the Area Dealt with by the Minsk Conference, 1995 [http://www.osce/e/docs/annualrep/anrep95e.htm].
42 Cm.: The oScE Budapest Summit 1994, Intensification of CSCE Action in Relation to the Nagorno-Karabakh Conflict [http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/summits/buda94e.htm].
43 Cm.: Laitin D.D., Suny R.G. Op. cit. P. 15.
44 Maresca J.J. Op. cit.
45 Cm.: Ibidem.
46 Cm.: Herzig E. The New Caucasus, Armenia, Azerbaijan and Georgia. London — New York: The Royal Institute of International Affairs, 1999. P. 69.
Однако в Будапеште все же не удалось подписать итоговое соглашение по плану мирного урегулирования для представления его конфликтующим сторонам. И поскольку мирные предложения ОБСЕ и России не были собраны воедино и они не приняли окончательную, четко обозначенную структуру международных миротворческих сил, то и выбор участников конфликта единым не был. Каждая сторона предлагала свое видение миротворческих сил и свой вариант решения конфликта.
Так, Армения выступала за окончательное прекращение не только огня, но и «всех военных действий», а именно — за снятие азербайджанской и турецкой блокады и открытие всех линий коммуникации. В этом контексте официальный Ереван приветствовал введение международных миротворческих сил (будь то войска СНГ или ОБСЕ) для мониторинга состояния прекращения огня, контроля автомобильных и железнодорожных дорог, связывающих Армению с Азербайджаном. Основная цель официального Еревана на этом этапе — «найти приемлемое решение» конфликта и восстановить разрушенную экономику Нагорного Карабаха47. Наряду с этим он выступал за признание руководства Степанакерта полноправной стороной переговорного процесса с Баку, а также за предоставление армянскому населению Нагорного Карабаха «гарантий безопасности», поскольку это могло дать новый импульс динамике переговоров48.
А официальный Баку, со своей стороны, настаивал на безоговорочном выводе армянских сил Карабаха с оккупированных территорий, в том числе из Шушы и Лачина, а также на возвращении всех беженцев в свои дома. Вместе с тем на этом этапе Азербайджан не внес четкого предложения по правовому статусу Нагорного Карабаха, поскольку считал и считает его частью своей территории, а также отказался от проведения двусторонних переговоров с армянским руководством Нагорного Карабаха, так как основным партнером по переговорам рассматривал Республику Армению. Прямые переговоры с руководством Нагорного Карабаха могли означать признание его независимости49. Что касается миротворческих сил, то Азербайджан выступал за их формирование под эгидой ОБСЕ.
Руководство же Нагорного Карабаха настаивало на международном признании независимости своей республики, а также ратовало за то, чтобы ее считали официальным участником конфликта. Причем в ходе переговоров оно намеревалось использовать вопрос об оккупированных территориях как разменную монету, то есть считало, что разговор об их возвращении Азербайджану можно начинать лишь после того, как тот признает статус Нагорного Карабаха и последний получит международные гарантии безопасности50. Что касается миротворческих сил, то лидеры Нагорного Карабаха предпочитали российские войска или подразделения, дислоцированные под эгидой СНГ.
Однако вернемся к позициям других государств и международных организаций. Мы видим, что после Будапештского саммита переговоры в европейских столицах и в Москве затянулись. Для снятия ряда разногласий между конфликтующими сторонами ОБСЕ предложила развивать двусторонние или трехсторонние контакты. Далее рассмотрим деятельность и решения Лиссабонского саммита.
47 Cm.: Report on the Conflict in Nagorno-Karabakh, Document 7182, presented to the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), 17 October 1994. P. 10 [http://stars.coe.fr/doc/doc94/edoc7182.htm].
48 Cm.: Ibidem.
49 Cm.: Ibidem.
50 Cm.: Azerbaijan, Seven Years of Conflict in Nagorno-Karabakh. P. 110.
5. Саммит ОБСЕ в Лиссабоне (2—3 декабря 1996 г.)
Его участники обсуждали проблемы безопасности, стоящие перед всеми странами-членами Организации, а также вырабатывали коллективный подход к их решению. Вместе с тем на этой встрече был подписан документ, вошедший в историю как Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, а также намечен «план контроля над вооружениями»51. Обсуждали на саммите и проблему нагорно-карабахского конфликта.
Сделанное действующим председателем ОБСЕ заявление, где, в частности, отмечалось требование Азербайджана соблюдать его территориальную целостность, поддержали представители всех участвующих в саммите стран (за исключением Армении). Сопредседатели Минской группы рекомендовали три принципа, которые должны стать обязательной частью урегулирования этого конфликта:
«1. Территориальная целостность Республики Армении и Республики Азербайджан;
2. Правовой статус Нагорного Карабаха, определенный в соглашении, основанном на самоопределении, предоставляющем данной территории самую высокую степень самоуправления в составе Азербайджана;
3. Гарантированная безопасность для Нагорного Карабаха и всего его населения, включая взаимные обязательства по обеспечению соблюдения всеми сторонами положений урегулирования»52.
Делегация Армении выразила протест против пункта заявления о территориальной целостности Азербайджана, что предопределило исход переговоров между участниками конфликта по достижению политического решения о статусе Нагорного Кара-баха53. С точки зрения официального Еревана трудно будет достичь решения по этому вопросу без проведения переговоров непосредственно с армянскими лидерами этой республики. По словам Либаридяна, «Азербайджану следовало бы лучше вести серьезные переговоры по выводу войск и статусу Карабаха, чем пытаться увести Лиссабонский саммит в сторону»54.
Руководство Нагорного Карабаха поддержало принятие компромиссного решения на основе предоставления права на самоопределение и «в рамках равноправных переговоров, что требует уравновешивающих уступок с обеих сторон». Однако на встрече в Лиссабоне был выработан другой подход, затормозивший прогресс в решении этого вопроса. Лидеры Нагорного Карабаха призвали ОБСЕ «соблюдать нейтралитет и воздерживаться от шагов, наносящих ущерб»55.
Делегация Азербайджана одобрила заявление действующего председателя ОБСЕ, поскольку оно поддерживало сохранение территориальной целостности Республики
51 Giragosian R. A paper on the «Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and the Nagorno-Karabakh Conflict: A Compilation of Analysis», Washington, July 2000. P. 5.
52 См.: Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Лиссабонская встреча на высшем уровне 1996. Лиссабонский документ 1996 года. Приложения. Приложение 1, Заявление действующего председателя ОБСЕ.
53 См.: Там же Приложение 2, Заявление делегации Армении.
54 Libaridian G.J. The Politics of Promises. A paper presented at a conference on the Transcaucasus Today, Prospects for Regional Integration. Erevan, Armenia, 23 June 1997.
55 Ibidem.
Азербайджан и Республики Армении. Официальный Баку сохранил свою приверженность мирному решению, основанному на Лиссабонских принципах, и выразил готовность обеспечить гарантии безопасности «всему населению Нагорного Карабаха, что означает безопасное возвращение азербайджанских беженцев в свои дома, а также защиту армянской части населения этой республики»56.
Азербайджан выиграл дипломатическую войну, представ перед мировым сообществом в качестве государства, подвергшегося агрессии со стороны армянских сил Нагорного Карабаха, оккупировавших 20% его территории. Международное сообщество возражало против изменения государственных границ, поскольку это могло повсеместно привести к ирредентистским притязаниям. Поддержка ОБСЕ территориальной целостности Азербайджана разбила все надежды официального Еревана на возможность международного признания независимости Нагорного Карабаха или его объединения с Арменией57.
Несмотря на то что конфликтующие стороны не пришли к согласию, Лиссабонский саммит был по крайней мере попыткой международного сообщества урегулировать противостояние мирным путем. Весьма важным политическим аспектом этой встречи можно считать то, что ОБСЕ сохранила свою точку зрения на статус Нагорного Карабаха как автономии в составе Азербайджана. И хотя участники конфликта не достигли полной договоренности по ряду пунктов заявления действующего председателя ОБСЕ, основные элементы плана мирного урегулирования все стороны стали представлять гораздо четче (см. табл.).
ҐГ.
Таблица
Основные элементы мирного урегулирования, предложенные действующим председателем ОБСЕ
Предоставление статуса широкой автономии Нагорному Карабаху в составе суверенного Азербайджана.
Предоставление гарантий безопасности Нагорному Карабаху.
3. Вывод армянских вооруженных сил с оккупированных территорий Азербайджана.
4. Заключение специальных соглашений по лачинскому коридору и району Шуши, что даст армянам Нагорного Карабаха выход к Армении (возможно заключение аналогичных соглашений между Азербайджаном и Нахичеванью).
5. Подписание соглашений, позволяющих большей части беженцев с обеих сторон вернуться в свои дома.
Более энергичные усилия международного сообщества в направлении урегулирования конфликта.
И с т о ч н и к: Blair B. Forging a Lasting Peace, The Nagorno-Karabakh Conflict.
Цит. по тексту интервью с Дж. Мареской // Azerbaijan International, Spring 1996, No. 4 (1) [http://www.azer.com].
56 Guluzade V. Karabakh, The Armenia-Azerbaijan Conflict // Azerbaijan International, Summer 1998, No. 6 (2) [http://www.axer.com]. Относительно точки зрения азербайджанцев на самоопределение см.: Aliev Ya.T. U.N. Reaffirms the Sovereignty and Territorial Integrity of Azerbaijan // Azerbaijan International, Winter 1998, No. 6 (4) [http://www.azer.com].
57 См.: Petrossian L.T. War and Peace? Time for Thoughtfulness // Armenpress, 3 November 1997.
До декабря 1996 года в проекты мирных предложений не включали обсуждение статуса Нагорного Карабаха — наиболее спорной проблемы. Кроме того, проблемы, относящиеся к посреднической деятельности ОБСЕ в отношении ситуации в Нагорном Карабахе, можно разделить на две категории. Первая из них — «военно-технические аспекты» или «ликвидация последствий войны». В данном случае речь идет об оккупированных территориях, блокаде, беженцах, гуманитарных проблемах. Вторая касается вопроса о статусе Нагорного Карабаха58. Предпочтение отдавалось обсуждению проблем, включенных в первую категорию с целью установления контактов между сторонами на низовом уровне и постепенного выполнения решений. А вопрос о статусе отодвигали на более поздний этап переговоров.
6. Заключение
Мы проанализировали деятельность ОБСЕ как посредника в урегулировании нагорно-карабахского конфликта, рамки посреднической деятельности Организации, а также различные программы мирного разрешения проблемы, предложенные этой структурой конфликтующим сторонам в 1992—1996 годах.
Минская группа поставила перед собой вполне определенную цель — достичь договоренности об установлении устойчивого состояния прекращения огня и убедить противоборствующие стороны решать вопросы путем переговоров. На первом этапе достижение этих целей тормозилось из-за разногласий с Россией. Официальная Москва стремилась в одностороннем порядке проводить свои собственные инициативы и рассматривала свое участие в урегулировании конфликтов на территории бывшего СССР как естественную и весьма важную задачу Российской Федерации с точки зрения ее геостратегических интересов. В результате непонимание и соперничество между ОБСЕ и Кремлем в 1992—1994 годах привело к тому, что конфликтующим сторонам удалось настроить Минскую группу и Россию — наиболее влиятельного регионального посредника в решении вопроса мирными средствами — друг против друга. В тот период ОБСЕ не смогла выполнить свои обязательства по размещению в Нагорном Карабахе международных миротворческих сил именно из-за разногласий с Россией относительно принципов их формирования и состава. Кроме того, развитие мирного процесса сдерживалось и отсутствием сотрудничества между самими членами Минской группы.
В провале посреднической деятельности Минской группы в 1992 и 1993 годах немалую роль сыграли и конфликтующие стороны. Армения, Азербайджан и руководство Нагорного Карабаха не стремились вести переговоры (в полном смысле этого слова). Во многом это объясняется тем, что они не были готовы к компромиссам для достижения мира. Посреднической деятельности Минской группы также препятствовали требования руководства Нагорного Карабаха признать его независимость и настойчивые заявления Азербайджана о соблюдении его территориальной целостности, выводе армянских сил Карабаха с оккупированных территорий и о решении этих вопросов до проведения переговоров о политическом статусе Нагорного Карабаха. Кроме того, националистически настроенные политики обеих республик не смогли понять проблемы своих оппонентов и услышать требования другой стороны по вопросу Нагорного Карабаха. Все это, разумеется, помешало развитию мирного процесса.
58 Cm.: Libaridian G.J. The Challenge of Statehood, Armenian Political Thinking Since Independence. U.S.A.: Blue Crane Books, 1999. P. 55—56.
Тем не менее Будапештский и Лиссабонский саммиты ОБСЕ, 1994 и 1996 года соответственно, стали крупными политическими событиями, оживившими деятельность Минской группы как посредника в урегулировании нагорно-карабахского конфликта. Несмотря на то что ОБСЕ не удалось дислоцировать в Нагорном Карабахе международные миротворческие силы, на Лиссабонском саммите Организация разработала концептуальную базу решения этого противостояния на основе соблюдения территориальной целостности Азербайджана и одновременного предоставления широкой автономии армянам Карабаха в составе Республики Азербайджан.
Из сказанного выше можно сделать вполне обоснованный вывод: достижение устойчивого мира на Южном Кавказе в целом и в Нагорном Карабахе в частности без желания на то Армении, Азербайджана и руководства Нагорного Карабаха и сотрудничества между ними — задачи, решить которые весьма трудно. Следовательно, вина за провал развития мирного процесса в Нагорном Карабахе должна ложиться не только на международное сообщество и на ОБСЕ, ведь мир конфликтующим сторонам нельзя навязать сверху.
