CC BY
223
МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ПЕРЕМЕЩЕННЫХ ЛИЦ НА ВОЗВРАЩЕНИЕ И КОМПЕНСАЦИЮ УЩЕРБА
Михаил Агаджанян
В последнее время все чаще стали обсуждаться вопросы возможного возвращения беженцев и вынужденных переселенцев - как необходимого элемента в достижении долгосрочного мира в карабахском конфликте. Оставляя за рамками данной статьи многие вопросы принципиального характера, имеющие отношение к решению проблемы перемещенных лиц из зоны карабахского конфликта и вокруг него на справедливой основе, которая бы с необходимостью учитывала, например, права армянских беженцев из бывшей Азербайджанской ССР1, в статье приводится фактологический материал из международной практики решения вопросов возвращения перемещённых лиц и возмещения нанесенного им ущерба.
Вопрос возвращения беженцев и внутренне перемещенных лиц (вынужденных переселенцев) в места своего прежнего жительства1 2 практически во всех современных конфликтах носит политизированный характер. Несмотря на то, что имеется множество международно-правовых норм, резолюций международных организаций о признании, гарантировании и реализации прав перемещенных лиц на возвращение, ни в одном из межгосударственных конфликтов современности этот вопрос не получил своего эффективного разрешения, которое бы выразилось в удовлетворении законных требований всех лиц, имеющих право на возвращение, реституцию3 имущества или компенсацию.
1 По данной теме мы уже выступали со своими предложениями, в том числе в соавторстве с Минасяном С. и Асатрян Э. См.: Агаджанян М, Минасян С. Асатрян Э, Карабахский конфликт: Беженцы, территории, безопасность, Ер., «Наири», 2005; Агаджанян М, Минасян С. Асатрян Э. Азербайджан против народа Карабаха: политико-правовые последствия агрессии и их влияние на перспективы региональной безопасности, Ер., «Наири», 2006; Агаджанян М, Нагорно-карабахский конфликт в свете защиты прав человека: политические и правовые аспекты, Ер., «Институт политических исследований», 2009.
2 Такое возвращение можно именовать репатриацией перемещенных лиц на свою родину.
3 Реституция (от лат. restitutio — восстановление) — форма материального возмещения ущерба в результате неправомерного акта путем восстановления состояния, существовавшего до его совершения. т.е. восстановление в прежнем правовом, имущественном положении. В соответствии с нормами международного права реституция выражается в возвращении неправомерно захваченного имущества.
82
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
Стороны конфликта рассматривают вопрос возвращения с политических позиций, где оценка ситуации и перспектив развития событий происходит по принципу «нулевой суммы» (насколько ты проиграл, ровно настолько выиграл твой противник). Через возвращение перемещенных лиц сторона, которая принимает их у себя, стремится вернуть потерянные территории или усилить свои позиции на территориях, представляющих спорный характер. Соответственно, другая сторона конфликта через противостояние данным намерениям своего оппонента стремится к недопущению возвращения лиц, которые находятся под покровительством другой стороны конфликта.
1. Перемещенные лица (беженцы и вынужденные переселенцы): право на возвращение и компенсация ущерба
Непосредственная реализация программ по возвращению перемещенных лиц носит специфически относимый к конкретной конфликтной ситуации характер. Есть лишь общие принципы, закрепленные на международно-правовом уровне, которые должны лежать в основе всех специальных программ возвращения, механизмов расселения лиц и которым — предполагается, что в обязательном порядке, — должны следовать стороны конфликта. К этим принципам относятся следующие положения:
• возвращение должно происходить в условиях безопасности и уважения достоинства;
• никто не может быть возвращен в нарушение принципа «отказ от принудительной репатриации» (principle ofnon-refoulement): лица, претендующие на политическое убежище, не могут возвращаться в страну своего прежнего места жительства, если в этой стране они могут подвергнуться политическому преследованию;
• лица, которые из-за общей ситуации в стране происхождения или конкретных причин ожидали возвращения в течение длительного периода времени, имеют право на предоставление правового статуса в принимающей стране;
• возвращение не должно вести к разделению членов семьи;
• возвращение должно быть организационно хорошо подготовленным и реализованным с соблюдением прав человека и его достоинства;
• лица, желающие возвратиться, ставятся в полную известность о своих правах и условиях в стране предполагаемого возвращения, имеют неограниченный доступ к любой информации, касающейся возвращения, им предоставляется необходимое время для подготовки к возвращению, а также оказывается необходимая поддержка и помощь в реинтеграции в стране возвращения;
83
М.Агаджанян
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
• в стране, куда возвращается перемещенное лицо, созданы все необходимые условия для безопасного и достойного возвращения, имеются условия и возможности для возвращающегося лица реинтегрироваться в гражданское общество и государство;
• возвращение не должно привести к дальнейшему (вторичному) перемещению возвращающегося лица.
Право на возвращение беженцев к местам их доконфликтного расселения является общепризнанным в международном праве, но мало востребованным и реализованным в практике международных отношений. По всей видимости, наиболее ярким проявлением этого несоответствия является многолетняя нерешаемость вопроса возвращения палестинских беженцев, несмотря на то, что еще 11 декабря 1948г. Генеральная Ассамблея (ГА) ООН однозначно закрепила право палестинцев на возвращение к родным очагам: «беженцам, желающим вернуться к своим очагам и мирной жизни со своими соседями, такая возможность должна быть предоставлена в по возможности кратчайший срок, с уплатой компенсации за имущество тех, кто предпочтет не возвращаться, и за пропажу и ущерб имуществу, каковые должны быть компенсированы соответствующими правительствами или властями в соответствии с принципами международного права или правом справедливости» (пункт 11 резолюции).
Закрепление права перемещенных лиц на возвращение, восстановление их в правах собственности или предоставление им компенсации выражены в соглашении по итогам продолжительного этнополитического конфликта на территории бывшей Югославии (Дейтонское соглашение 1995 г.). Право на возвращение в этом соглашении, как и в тексте резолюции 194 ГА ООН, квалифицируется как безусловное.
Возвращение беженцев в родные места не может легитимно оспариваться с учетом положений международного права. Но и последнее зачастую связывает этот вопрос с компенсацией ущерба перемещенным лицам и тем самым оставляет место для замены возвращения другими средствами политико-правового, социально-экономического характера. Такой заменой (а в отдельных, наиболее политизированных межгосударственных конфликтах с этнической составляющей, и подменой) реализации права на возвращение является компенсация ущерба перемещенным лицам, не ведущая к их физическому возвращению в места доконфликтного проживания.
Международные документы закрепляют право перемещенных лиц на добровольное возвращение в условиях безопасности и уважения достоинства. Так, в качестве документа, совместившего в себе экспертную работу с уже принятыми нормами международного гуманитарного права и международного права прав человека, можно упомянуть письменный доклад Паулу Сержиу
84
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
Пиньейру «Реституция жилья и имущества в контексте возвращения беженцев и внутренне перемещенных лиц», на основе которого была принята резолюция Подкомиссии по поощрению и защите прав человека Комиссии по правам человека (ныне - Совет по правам человека) от 28 июня 2005г. (E.CN.4,4 Sub.2/2005/17). Так, в Приложении данной резолюции «Принципы по вопросам реституции жилья и имущества беженцев и перемещенных лиц» указывается, что «все беженцы и перемещенные лица имеют право на добровольное возвращение в свои прежние дома, на свои земли или места обычного проживания в условиях безопасности и уважения достоинства». При этом оговаривается, что «беженцам и перемещённым лицам следует обеспечивать возможность эффективного осуществления долговременных решений проблемы перемещения, отличных от возвращения, если они того пожелают, без ущерба для их права на реституцию своего жилья, земли и имущества».
В международной практике существует два основных представления о компенсации ущерба. Первое – компенсация, которая была применена в 1929г. по решению Постоянной палаты международного правосудия (предшественницы нынешнего Международного суда ООН). Тогда в деле «Фабрика в Хожу-ве» («Factory at Chorzow») Постоянная палата присудила пострадавшей стороне (государству) выплату суммы, которая полностью соответствует стоимости незаконно присвоенного имущества. Второе – компенсация, которая может быть применена в случае, если существо дела не является относительно ясным и предполагает компенсацию группе или множеству субъектов, имеющих право требовать компенсации, когда прошло значительное время с момента потери собственности и точное определение стоимости имущества не представляется возможным (с учетом колебания цен, инфляции и других экономических параметров). К таким случаям относится компенсация беженцам и вынужденным переселенцам, и можно сказать, что наличие целого ряда международных и внутренних конфликтов после Второй мировой войны, приведших к появлению перемещенных лиц, вызвало настоятельную необходимость выработать некие общие принципы в вопросе компенсации ущерба.
В вопросе компенсации ущерба перемещенным лицам международное сообщество – в виде резолюций ГА ООН, практики Международного суда ООН, работы специально создаваемых международных органов в рамках ООН, региональных организаций и по дву- и многосторонним постконфликтным соглашениям между государствами – выработало ряд принципов и конкретных подходов.
В целом, сам вопрос компенсации рассматривается в зависимости от того, желает ли перемещенное лицо возвратиться в прежнее место жительства с получением права на восстановление в правах собственника (вернуться туда, где находится оставленная им, прежде всего, недвижимая собственность) или получить компенсацию без возвращения и за фактически утраченную собствен-
85
М.Агаджанян
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
ность. В большинстве случаев, и это показала практика межгосударственных и отчасти внутренних конфликтов во второй половине XX века, перемещенные лица или не желают возвращаться, или такое возвращение не представляется возможным в силу объективных причин. В таком случае эти лица могут претендовать на «справедливую (адекватную) компенсацию», понимание которой сформулировано в международных документах. «Справедливая (адекватная) компенсация» может не соответствовать полной стоимости утерянного имущества, к которому перемещенное лицо не желает или не может вернуться. Она, как правило, ей и не соответствует, а исчисляется, исходя из конкретности данного дела и возможностей ответственных сторон. Считается, что современным «классическим» проявлением принципа «справедливой (адекватной) компенсации» является применение в урегулировании вокруг конфликта в бывшей Югославии по Дейтонским соглашениям 1995г. (приложение 7 к общему Соглашению под наименованием «Соглашение по беженцам и перемещенным лицам современным) следующего общего подхода: «справедливая компенсация вместо возвращения». Принцип справедливой или адекватной компенсации был взят за основу в решении вопроса перемещенных лиц в конфликте вокруг бывшей Югославии, так как стало очевидным, что возвращение лиц в места своего доконфликтного проживания не представляется возможным с учетом нахождения этих мест под контролем на территории той стороны, которая считает эти территории своими и рассматривает потенциальное возвращение этих лиц в качестве угрозы своим национальным интересам.
Таким образом, в ситуациях особенно сложного этнополитического противостояния сторон, когда достижение полного примирения не представляется возможным в обозримой перспективе1, мнение международного сообщества склоняется к применению принципа справедливой или адекватной компенсации вместо возвращения. Определение размера и порядка выплаты такой компенсации находится в зависимости от специфики конкретного конфликта. Как
1 Двумя известными конфликтами в период двух мировых войн, затронувших вопрос компенсации перемещенным лицам, стали болгаро-греческий и греко-турецкий конфликты. Болгаро-греческое соглашение 1919г. (Конвенция по взаимному переселению (Convention Respecting Reciprocal Emigration) от 27 ноября 1919г.) и греко-турецкое соглашение 1923г. содержали конкретные механизмы выплат компенсаций перемещенным по результатам конфликтов лицам. Если применение первого соглашения не носило острого характера и не вызывало жесткого сопротивления сторон, то в греко-турецком урегулировании после 7 лет взаимных упреков в пробуксовке реализации соглашения относительно прав перемещенных лиц стороны в 1930г. пришли к соглашению (Convention between Greece and Turkey regarding the Property of Persons affected by Agreements for the Exchange of Populations, June 10 1930), что взаимные претензии двух стран по части собственности, оставленной греками и турками, будут урегулированы по принципу взаимоучета требований (оставшееся на территории сторон имущество будет распределено между перемещенными лицами с выплатой им компенсации, без возвращения в места своего доконфликтного проживания). После применения этого принципа выяснилось, что такой взаимоучет показывает превышение имущества турок, оставленного в Греции, по сравнению с имуществом греков, оставленного в Турции. С учетом такого превышения Греция согласилась выплатить Турции 425 тысяч фунтов стерлингов.
86
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
правило, выработка методологии исчисления и практики выплат так или иначе находятся под контролем или осуществляются с непосредственным участием структур международного сообщества.
2. Международная практика
Современными и относительно схожими с карабахским урегулированием случаями в международной практике решения вопроса компенсации перемещенным лицам вместо возвращения являются практики кипрского и постюгослав-ского урегулирований.
В кипрском урегулировании в свое время рассматривался и, по всей видимости, не потерял своей актуальности и сегодня подход, предложенный Генеральным секретарем ООН Б. Гали: 1) каждая община (греки-киприоты и турки-киприоты) создают агентство по рассмотрению всех вопросов, связанных с перемещенными лицами; 2) право собственности перемещенных лиц — в случае, если эти лица добиваются компенсации без возвращения, — будет трансформировано в право собственности общины, на территории которой данная собственность находится. За основу для учета собственности и расчета ее стоимости (плюс инфляция) планировалось принять ситуацию на момент турецкого вторжения на север Кипра в 1974г. По данной схеме перемещенным лицам должны быть выплачены компенсации агентствами их общин из фондов, образованных после продажи имущества, права на которые трансформировались в право собственности данного агентства, или после обмена собственностью. В случае, если после реализации подобной схемы обнаружится нехватка средств для выплат компенсации, будут выделены средства из международных или национальных фондов [1].
В апреле 2003г. следующий Генеральный секретарь ООН К. Аннан предложил план всеобщего урегулирования кипрского конфликта. В своем плане К.Аннан указал фактор времени, а именно, что события на Кипре, приведшие к нынешней ситуации, произошли 30-40 лет назад и что перемещенные лица должны быть восстановлены в своих правах, но также должны быть учтены и права тех лиц, кто в настоящее время владеет собственностью перемещенных лиц. План К.Аннана в части решения вопроса возвращения перемещенных лиц основывался на принципе ограниченного и постепенного возвращения: 1) каждый муниципалитет или сельский населенный пункт примут возвращающихся лиц, но не более 10% от своего населения на момент возвращения; 2) тем, кто выберет компенсацию вместо возвращения, будут предлагаться существенные экономические стимулы.
В целом, и предложение Б. Гали, и план К. Аннана в основание решения
87
М.Агаджанян
«21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
вопроса ставили политический принцип этнического размежевания и административного неподчинения друг другу греческой и турецкой общин на Кипре.
В постюгославском урегулировании по Дейтонским соглашениям 1995г. была образована Комиссия по рассмотрению требований беженцев и внутренне перемещенных лиц в отношении недвижимости (далее — Комиссия). Комиссии был предоставлен прямой мандат на принятие окончательных и обязательных решений по требованиям, касающимся недвижимости, недобровольно проданной или иным способом переданной в другие руки во время войны 1991-1995гг. Требования могут предусматривать возврат имущества или справедливую компенсацию взамен возврата.
Комиссия может присуждать компенсацию в виде денежной суммы или в форме облигаций для будущего приобретения недвижимого имущества в любой части Боснии и Герцеговины [2].
Комиссия состоит из девяти членов (четверо назначаются Федерацией Босния и Герцеговина, двое — Республикой Сербской, трое — председателем Европейского суда по правам человека). Комиссия может принимать решения большинством голосов. Статья 12 Приложения 7 Дейтонского соглашения указывает, что каждое лицо, требующее возвращения собственности и чье право будет подтверждено Комиссией, должно иметь право на возвращение. Данная статья также предусматривает, что лицу, требующему компенсации вместо возвращения и чье право будет подтверждено Комиссией, будет предоставлена справедливая компенсация, определяемая Комиссией. Лицу, которому Комиссией присуждено возвращение собственности, будет предоставлена возможность лизинга1 этой собственности вместо восстановления во владении. Для выработки общей методологии расчетов Комиссии соглашение уполномочивают последнюю установить фиксированные ставки расчетов для оценки стоимости недвижимого имущества в Боснии и Герцеговине. Для осуществления выплат предполагается создать специальный фонд в Центральном банке Боснии и Герцеговины, который бы находился под управлением Комиссии.
Как известно, стороны кипрского урегулирования до сих пор не выработали решения относительно компенсаций перемещенным лицам, а практика урегулирования этого вопроса в постконфликтной ситуации на территории бывшей Югославии свидетельствует о неэффективности работы механизмов Дейтонских соглашений.
1 При заключении договора лизинга (англ. leasing) по недвижимому имуществу предполагается следующая общая схема правоотношений: арендодатель (лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (лизингополучателем) имущество у определенного им продавца и предоставить лизингополучателю это имущество за плату во временное владение и пользование.
88
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
Интерес представляет и опыт палестино-израильского урегулирования вопроса перемещенных лиц.
Выше уже была отмечена резолюция 194 ГА ООН, закрепившая право палестинских беженцев на возвращение к родным очагам. В декабре 1949г. ГА ООН постановила учредить Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР): United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA. Инициатором решения о создании БАПОР выступило правительство США, которые председательствовали в то время в Согласительной комиссии ООН по Палестине. Решение было принято, когда стало ясно, что правительство вновь созданного государства Израиль препятствует возвращению на его территорию сколь-нибудь существенного числа беженцев. Правительство США предложило ГА ООН создать специальное учреждение, в функции которого входило бы дальнейшее оказание помощи беженцам, но главным образом – организация крупномасштабных проектов развития (отсюда и слова «организации работ» в названии БАПОР). Арабские страны согласились с таким предложением лишь после того, как получили заверения в том, что учреждение БАПОР не будет угрожать праву беженцев на возвращение к родным очагам согласно резолюции 194 ГА ООН. Об этом прямо говорится в резолюции 302 ГА ООН от 8 декабря 1949г., утвердившей мандат БАПОР. Таким образом, БАПОР стал тем международным механизмом, в котором сосредоточилась работа по оказанию первой помощи палестинским беженцам, оказанию помощи в переселении беженцев из палаток в более стабильные жилища и содействию в реализации планов социального и экономического развития, направленных в первую очередь на расширение сельскохозяйственного производства, абсорбцию палестинцев в региональную экономику. Таким образом, создание БАПОР стало неким альтернативным решением скорейшему возвращению палестинских беженцев в родные места, совместившим в себе элементы создания благоприятных условий жизнедеятельности перемещенных лиц в местах их текущего расселения с элементами компенсации нанесенного им ущерба путем международной помощи для создания физической и социальной инфраструктуры в этих новых местах их расселения.
В середине 1950-х годов БАПОР попыталось осуществить две крупные программы переселения беженцев, однако их отвергли как принимающие страны, так и сами беженцы, настаивая на своем праве возвратиться в места своего доконфликтного проживания. В 1957-1967гг. БАПОР отказалось от крупномасштабных планов регионального развития и сосредоточилось на осуществлении программ помощи, а также программ в области здравоохранения в лагерях беженцев. В октябре 1993г., месяц спустя после принятия 13 сентября Деклара-
89
М.Агаджанян
«21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
ции о принципах организации временного палестинского самоуправления (соглашения «Осло-1»), имевшей целью постепенную передачу властных полномочий Палестинской национальной администрации, БАПОР в целях поддержки мирного процесса объявило о начале «программы реализации мира». Программа включила проекты по улучшению состояния учебных заведений и медицинских учреждений, строительству жилья и других объектов инфраструктуры, а также предоставление ссуд для малого бизнеса.
Мандат БАПОР обновляется каждые 3 года.
С 1975г. бюджет БАПОР - отдельная строка в бюджете ООН, не зависящая от размера добровольных дотаций доноров. При регулярном годовом бюджете, составляющем около $1,1 млрд, потребность БАПОР во внебюджетном финансировании на 2008-2009гг. оценивается его сотрудниками, подавляющее большинство которых составляют палестинцы, в $1,2 млрд в год. Цифры особенно впечатляют, если вспомнить о том, что бюджет ООН на 2008-2009гг. принят в размере $4,17 млрд. При этом большинство лагерей палестинских беженцев превратились к настоящему времени в обычные ближневосточные города и деревни с развитой инфраструктурой, включающей систему образования, здравоохранения и социальные службы. По данным на 2007г. БАПОР контролировало обучение 490 тысяч школьников в 666 школах и большом числе средних школ в Ливане, осуществляло профессионально-техническую подготовку 6000 учащихся, строило и ремонтировало 730 объектов системы образования, готовило 1400 и повышало квалификацию 1800 преподавателей. Медицинские программы Агентства в сотнях больниц и клиник охватывали миллионы палестинцев - только в сфере стоматологии на плановой основе проводилось лечение 700 тысяч беженцев в год. БАПОР создало уникальную систему опеки, превратив 1,3 млн палестинских беженцев, живущих в 58 лагерях на территории Иордании, Сирии, Ливана, сектора Газа и Западного берега реки Иордан, в постоянных клиентов (опекаемых лиц) мирового сообщества. Они и их потомки имеют возможность гарантированного существования за его счет на протяжении десятилетий. Уровень благосостояния, образования и социальной инфраструктуры палестинских лагерей беженцев по местным меркам более чем достаточен, а для ряда стран Ближнего и Среднего Востока - весьма высок [3].
В отношении палестино-израильского конфликта существует большая практика экспертных комментариев реализации соответствующих резолюций ГА ООН по компенсации ущерба палестинцам. Эти комментарии можно свести к следующему. Существует четыре вида компенсации такого ущерба: (1) компенсация тем, кто не желает возвращаться; (2) компенсация возвратившимся за потерю имущества или его повреждение; (3) компенсация в случае получения
90
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
от владения другим лицом прибыли из утраченного имущества; (4) компенсация за нематериальный ущерб.
Как известно, общий вопрос палестино-израильского урегулирования в значительной степени затруднен именно ввиду нерешаемости вопроса возвращения палестинцев на территории, которые они занимали до 1948 и 1967гг. Также известно, что, в отличие от кипрского и постюгославского конфликтов, большинство перемещенных лиц или их потомков из числа палестинцев готовы вернуться в места доконфликтного проживания.
По вопросу оценки общего объема компенсации перемещенным лицам из числа палестинских беженцев официальные расчеты международных или национальных структур в последнее время не проводились. В ноябре 1951г. общая стоимость покинутой палестинскими арабами собственности, включая земельные угодья, была оценена Отделом по делам беженцев Комиссии ООН по примирению в Палестине (The Refugee Office of the Palestine Conciliation Commission) в 100 млн. 383 тысячи палестинских фунтов ($280 млн в ценах того времени) [4].
На сегодняшний день существуют экспертные оценки по данному вопросу, которые весьма разнятся в количественном плане. Так, в середине 1990-х – начале 2000-х годов Ш.Газит (Shlomo Gazii) оценивал объем компенсации в размере от $5 до 10 млрд [5], Дж. Альфер (Joseph Alpher и Х. Шикаки (Khalil Shi-kaki) – от $15 до 20 млрд [6], а оценки некоторых экспертов исчислялись сотнями миллиардов долларов (например, А. Кубурси (Atif Kubursi) – $327 млрд [7]).
Существуют экспертные оценки по объемам выплат компенсации лицам, не желающим возвращаться (вышеуказанная компенсация (1)), и лицам, которые готовы вернуться (компенсация (2), (3) и (4)). По оценкам на 2000г. компенсация лицам, не желающим возвращаться, составляла 420 тысяч долларов США на среднестатистическую по численности семью палестинцев (6 человек) [8]. Вопрос же компенсации ущерба лицам, готовым к возвращению, помимо прочего связывается с дополнительными расходами на создание физической (жилье) и социальной (школы, больницы, др.) инфраструктуры в местах их предполагаемого возвращения. Предполагается, что адекватная или справедливая компенсация, о которой говорилось выше применительно к постюгославскому и кипрскому урегулированию, в отношении палестинского вопроса будет означать, что компенсация по типам (2), (3) и (4) не может быть полной, а включит в себя значительную часть расходов международных и национальных структур на создание инфраструктуры для потенциальных возвращенцев.
Предметное рассмотрение вопросов возвращения палестинцев и выплаты им компенсации на взаимосвязанной основе порождает ряд проблем, среди ко-
91
М.Агаджанян
«21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
торых эксперты отмечают, в частности, следующие: должны ли выплаты осуществляться Израилем и/или международным сообществом; должны ли выплаты непосредственно производиться при посредничестве израильских и/или палестинских властей, международной структуры под эгидой ООН или других организаций; должны ли выплаты компенсировать моральный и материальный ущерб или только материальный; должны ли выплаты учитывать инфляцию за 60 лет потери имущества; должны ли выплаты осуществляться на индивидуальной и/или коллективной основе; должны ли выплаты быть единовременными или поэтапными; должны ли выплаты быть в натуральной, денежной или смешанной форме, возможно ли предоставление услуг в счет выплаты компенсации; должны ли затраты, уже понесенные БАПОР, быть учтены как часть компенсаций, и если да, то должны ли нынешние государства, принявшие беженцев на своей территории, компенсировать стоимость инфраструктуры, которая останется после расформирования лагерей (данный аспект особенно актуален для Ливана) [9].
В целом, вопросы возвращения палестинцев и компенсации им ущерба содержат значительную политическую составляющую. Обсуждение этих вопросов, так или иначе, поднимает проблему ответственности за исход палестинцев и, как следствие, за их неопределенное положение сегодня.
Примечателен следующий факт в долгом и пока безрезультативном диалоге вокруг вопроса реализации права палестинских беженцев на возвращение. Переговоры в американском Кемп-Дэвиде в 2000г. стали первым конкретным обсуждением лидерами Израиля и палестинцев проблем беженцев и других вопросов, отнесенных к сфере так называемого «окончательного урегулирования». Президент США Б.Клинтон, принимавший активное участие в переговорах на всех их этапах, изложил свои мысли по поводу решения проблемы палестинских беженцев. На встрече с палестинской делегацией в Белом доме он заявил, что по историческим причинам палестинским лидерам будет сложно отказаться от претензий на право на возвращение, но, с другой стороны, он понимает и причины отказа Израиля признать право палестинцев на возвращение, расценивая его как угрозу еврейскому характеру государства. Б. Клинтон выразил надежду, что «разногласия в большей степени касаются формулировок, нежели того, что произойдет на практике» [10].
Тогда президент США предложил определенные рамки для решения проблемы беженцев, включающие создание международного комитета для проведения в жизнь всех аспектов урегулирования — таких, как выплата компенсаций, расселение в других арабских странах, частичная репатриация и т.д. США тем временем будут готовы руководить международными усилиями по оказа-
92
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
нию помощи беженцам. Любое решение, по мнению Б.Клинтона, должно было быть принято на основе взаимного согласия и вести к созданию двух государств для двух народов. Б.Клинтон предложил две формулировки решения, чтобы избежать трудностей при его интерпретации: либо <<обе стороны признают право палестинцев на возвращение в “историческую Палестину”», либо «обе стороны признают право палестинцев вернуться на родину». При этом «родиной» может считаться не только Израиль, но и территории, находящиеся под контролем Палестинской администрации [11].
Международные судебные органы универсального и регионального характера при разрешении дел о восстановлении имущественных прав перемещенных лиц исходят из принципа соблюдения прав всех беженцев и вынужденных переселенцев на возвращение имущества или получение компенсации за его утрату. Региональные судебные органы по правам человека, как европейские, так и, например, межамериканские, последовательно присуждают компенсацию жертвам нарушений прав человека1. Правила Международного трибунала для бывшей Югославии разрешают этой судебной структуре одновременно с вынесением обвинительного приговора принимать решение о возвращении имущества или доходов от него лицам, признанным жертвами, даже если имущество попало в руки третьих лиц вне связи с преступлением, за совершение которого был осужден обвиняемый (статья 105 Правил о процедуре и доказательствах, принятых Международным трибуналом 11 февраля 1994г.). Можно указать также на рекомендацию Межамериканской комиссии по правам человека о выплате возвратившимся вынужденным переселенцам справедливой компенсации за утраченное имущество, включая дома, посевы, домашний скот и домашнее имущество, вынесенную при рассмотрении дела Мискито. Директива Всемирного банка, касающаяся недобровольного переселения, также предусматривает компенсацию всех убытков, причиненных вследствие переселения, лицам, переселяемым в недобровольном порядке в связи с осуществлением проектов развития, повлекших обострение экономических, социальных и экологических проблем.
1 В 1989г. Межамериканский суд по правам человека принял решение по делу Velasquez-Rodriguez v. Honduras на основе справедливой компенсации, о которой говорится в статье 63 Американской конвенции по правам человека 1969г. Суд объединил под понятием «справедливой компенсации» необходимость возмещения пострадавшим лицам, в частности, следующих элементов компенсации: неполученные доходы и моральный ущерб. В своем решении Суд подчеркнул, что «справедливая компенсация должна применяться в достаточно широких пределах для того, чтобы возмещать, в возможных размерах, понесенный ущерб». (Velasquez-Rodriguez v Honduras. Interpretation of the Judgement on Compensatory Damages. Supra Note 95. para 27).
Это определение стало в дальнейшем прецедентом в практике Суда при рассмотрении схожих с указанным делом случаев.
93
М.Агаджанян
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
3. Общая схема систематизации, организации и реализации работ по компенсационным выплатам
С учетом предшествовавшей международной практики урегулирования вопроса выплат компенсаций общую схему предварительной и непосредственной работы ответственных структур можно представить следующим образом:
I. Систематизация компонентов предполагаемой компенсации
• индивидуальные материальные потери (лишение собственности, уничтожение или повреждение имущества, лишение прибыли от владения имуществом, др.);
• индивидуальные нематериальные потери (насильственные действия, пытки, психические страдания, оставление родных мест, унижающее человеческое достоинство обращение, лишение свободы, принудительная работа, др.).
II Определение размера компенсации
• методы идентификации и оценки имущества;
• методы оценки нематериальных потерь;
• воздействие региональных программ реконструкции на компенсацию перемещенным лицам, оценка строительства или модернизации необходимой инфраструктуры, изучение ситуации и прогнозирование последствий в социальной сфере в конкретном регионе в случае возвращения туда перемещенных лиц (занятость, межнациональные отношения, др.).
III. Выяснение (форм предоставления компенсации Ими могут быть:
• предоставление имущества в натуральной форме, схожего по своим параметрам с утраченным имуществом (движимое и недвижимое имущество);
• выплаты в виде денег;
• ваучеры (приватизационные чеки), облигации для отдельных лиц или семей;
• инвестиции в социальное и экономическое развитие, долевое участие в коллективных проектах развития.
IV. Процедура выплат
• сбор и систематизация документов;
• получение и проверка обращений;
• выплата компенсации.
94
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
Некоторые выводы
Международная практика свидетельствует, что по прошествии длительного времени возможность перемещенных лиц и их желание вернуться в места доконфликтного проживания уменьшаются, и приблизительно в промежутке от 5 до 10 лет практически полностью становятся невостребованными с их стороны (наверное, единственное исключение — палестинские беженцы). Утраченная собственность или находится в руках другого собственника, и изъятие этой собственности у него не представляется возможным, или сама собственность уже уничтожена или настолько пришла в негодность, что не подлежит восстановлению. В этом случае цивилизованная европейская практика свидетельствует, что страна, на территории которой находится такая собственность, устанавливает соответствующие компенсационные механизмы, среди которых наиболее распространенными являются: предоставление аналогичной собственности со схожими характеристиками и адекватной стоимостью; денежные выплаты; предоставление государственных облигаций, акций в предприятиях с государственной собственностью и со стабильным получением дохода.
Хотя этот опыт европейских стран относится к реализации программ реституции собственности бывшим владельцам имущества, лишенным ее в годы социалистического периода развития в Восточной Европе1, некоторые его элементы являются весьма показательными в плане цивилизованного решения вопроса возврата имущества или выплат компенсации.
В Латвии парламент принял постановление, по которому право собственности на национализированное или иначе отчужденное после 17 июля 1940г. имущество в установленном законом порядке может восстановить любой прежний собственник или его законный наследник, независимо от его места жительства и гражданства. Постановление содержало основной принцип: вначале реституция и лишь потом приватизация. Главный акцент делался на возврат собственности в натуральной форме, а не на денежную компенсацию. Домовладения согласно закону, принятому в 1991г., возвращались собственникам или их потомкам, если заявка была подана до конца 1994г. Квартиросъемщикам было позволено в течение семи лет проживать в доме собственника. К тому же не позволялось выселять нанимателей без предоставления равноценной площади.
В Литве, где сохранились книги учета земли, сбор доказательств был значительно облегчен. После представления последних районный совет по землеустройству принимал решение об одобрении реституции, а документы передавал в управление по землеустройству. Если земля оказывалась застроенной и
1 По этому вопросу см. подробнее Pogany, Istvan. Righting Wrongs in Eastern Europe. Manchester.: Manchester University Press. 1997
95
М.Агаджанян
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
должна была оставаться в собственности государства, то заявитель мог получить другой участок в том же районе или в другом, ближайшем к месту его проживания. Несколько иная ситуация сложилась с возвращением собственникам домов в городах. Собственникам пришлось заключать договоры с жильцами, и здесь зачастую возникали конфликты. Бывшие хозяева или их наследники поднимали цены на аренду. Однако государством был определен потолок этих цен. В случае, если собственник намерен провести капитальный ремонт здания или снести его, он должен предоставить жильцам другое жилье, то есть каждому купить по квартире.
В Польше первоначально в экономических расчетах при оценке реституции предполагалось, что поступит приблизительно 170 тыс. заявлений, стоимость затребованного имущества составит $25 млрд. Польский закон определил, что возвращаться будет только 50% стоимости недвижимости, поэтому сумма составит лишь $12,5 млрд, а после вычета налогов получилось $11,7 млрд. Вместо денег государство решило раздать ценные бумаги, за которые можно было бы получить землю, недвижимость или акции приватизированных предприятий. Этими методами предполагалось предохранить бюджет от разорения, грозившего государству, если потомки по решению судов будут получать полную стоимость утраченного имущества. Здесь до сих пор важную роль играет и национальный фактор: имуществом в довоенной Польше владели многие немецкие граждане, и большинство поляков выступает против его возвращения.
В Чехии и Словакии сохранились кадастры, содержащие сведения о собственниках и, что особенно важно, о причинах конфискации их имущества. За точку отсчета выбрана дата установления коммунистического строя — 1948 год. Реституция разрешалась в ограниченный промежуток времени после вступления закона в силу: от 6 месяцев до 3 лет. Сейчас этот период завершен. Основные реституционные законы были приняты в Чехословакии, но после разделения страны в 1993г. продолжали действовать по обе стороны границы, т.е. и в Чехии, и в Словакии, с внесением минимальных поправок. В этих странах не подлежали возврату здания, занятые учреждениями (здравоохранения, культуры, спорта и т.д.). Собственникам выплачивалась компенсация.
В Германии оценка земельных участков менялась на протяжении многих лет, в конце концов было решено выплатить компенсацию, исходя из средней рыночной стоимости на 1990г. Для производства выплат был создан фонд, в который поступали деньги из попечительского ведомства, ведомства по доверительному управлению за счет продажи государственных предприятий, а также за счет возврата денег частными лицами, которые получили в свое время выплаты согласно закону о компенсации ущерба в годы войны. Выплаты составили около 1,6 млрд немецких марок, а общая сумма фонда – приблизительно 3
96
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
М.Агаджанян
миллиарда. Кроме того, государство ассигновало на проведение реституции 5 млрд евро из госбюджета. В результате реституции в Германии 6 тысяч предприятий вернулись к исконным владельцам. Всего было проведено около 500 тыс. реституций имущества.
В Румынии был принят закон о возвращении прежним владельцам собственности, реквизированной коммунистическими властями после 1947г. Президент страны И.Илиеску рекомендовал местным судам принимать решения в пользу законных владельцев недвижимости. Многие граждане подавали иски в суды с требованием вернуть изъятую собственность. В тех случаях, когда надзорная инстанция оспорила решение судов первой инстанции, граждане подавали жалобы в Европейский суд по правам человека и выигрывали дела [12].
Сентябрь 2009г.
Источники и литература
1. Benvenisti, Eyal. Principles and Procedures for Compensating Refugees: International Legal Perspectives. International Development Research Centre (IDRC). July 1999. http://www.idrc.ca/uploads/user-S/12024031131Benevisti's_Paper.doc.
2. Lynk, Michael. The Right to Restitution and Compensation in International Law and the Displaced Palestinians // Refuge. № 2. Vol. 21. 2003. p. 103.
3. СатановскийЕ.Я., Замкнутый круг «миротворческой дипломатии», Институт Ближнего Востока, http://www.iimes.ru/rus/stat/2008/08-05-08c.htm.
4. Progress Report to the United Nations General Assembly, Palestine Conciliation
Commission A/1985, November 1951, §20.
5. Gazit, Shiomo. The Palestinian Refugee Problem. Tel Aviv: Jaffee Center for Strategic Studies, 1995.
6. Alpher, J. and Shikaki, K. The Palestinian Refugee Problem and the Right to Return. Cambridge, Mass.: Weatherhead Center for International Affairs. 1998.
7. Kubursi, A. Palestinian Losses in 1948: Calculating Refugee Compensation. Information Brief. № 81. http://prrn.mcgin.ca/research/papers/kubursi.htm. 03.08.2001.
8. The Impact of Return on Compensation for Palestinian Refugees. Working Paper. Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights (BADIL). July 1999. http:// www.badil.org/Publications/Monographs/paper-ottawa.htm.
9. Абилов Камран Ахмедага Оглы, Проблема гражданства и правовое положение палестинцев, http://www.humanities.edu.ru/db/msg/33501, 15.10.2003.
10. NazmiJu'beh. The Palestinian Refugee Problem and the Final Status Negotiations // Pal-estine-Israel Journal of Politics, Economics and Culture. № 2. Vol. 9. 2002. p. 8.
11. Алек Д. Эпштейн, Израиль и проблема палестинских беженцев: история и политика, М., Институт Ближнего Востока, 2005, сс. 157-158.
12. Бимман О.С., Зарубежный опыт реституции, http://www.mko.ru/rus/ konfer_rus25.shtml.
97
М.Агаджанян
<21-й ВЕК», № 2 (14), 2010г.
INTERNATIONAL PRACTICE OF THE IMPLEMENTATION OF THE RIGHTS OF THE DISPLACED PERSONS TO RETURN AND THE DAMAGE COMPENSATION
Mikhail Agbajanyan
Resume
The flows of the refugees and internally displaced persons are the consequences of almost all the interstate conflicts on ethno-political ground. The issue of the restoration of the rights of these persons is politicized and it has no “easy” solutions despite the elaborated complex of the appropriate principles and norms in the international law.
The issues of the return of the displaced persons and the payment of the compensation are always closely interconnected and, as the international practice shows, they are solved being based on the ground of “adequate” or “fair” compensation principle, which implies, very often, the alternative solution to their return to the places of the their residency before the conflict. The compensation not with the return but instead of the return is supposed to be the most marked in the international practice of the settlement of contemporary ethno-political conflicts which will have remained unsolved for many years and decades.
The experience of the European countries in the realization of the programmes on material damage compensation, which may serve as the example of the civilized solution of the issue of the restoration of rights of the displaced persons, seems to us, on the one hand the synthesis of all the positive what have been elaborated in that sphere for the recent years, and on the other hand (what is the most important) the balanced solution amid the long interstate conflict without reconciliation of the parties and its final resolution.
98
