CC BY
40
УДК 338.53
В.А. КАВЫРШИНА, канд. экон. наук, старший научный сотрудник, е-mail: v_kav754@ukr.net
ГУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
К ВОПРОСУ О ТАРИФНОМ ПОЛИТИКЕ В СФЕРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ
Статья посвящена исследованию используемых в мировой практике форм оплаты услуг водоснабжения и вариантов структуры тарифа. На этой основе разработаны рекомендации для городов ДНР.
Ключевые слова: город, водоснабжение, тарифы, коммунальные услуги, формы оплаты услуг водоснабжения.
Kavyrshina V.A. Revisiting the question of tariff policy in the field of water services.
The article is devoted to researching the internationally used forms of payment for water services and the variants of tariff composition. On this basis the recommendations for the cities of the DPR have been developed.
Keywords: city, water services, tariffs, public utilities, forms of payment for water services.
Высокая социальная значимость водоснабжения в сочетании с капиталоемкостью делают его локальной естественной монополией, следовательно, тарифы на эти услуги не могут формироваться на основе рыночного механизма. Требуется определенная степень государственного регулирования.
Тарифное регулирование представляет собой сложную и актуальную проблему. Ее суть составляет тот факт, что при определении уровня тарифов сталки-
ваются важные интересы различных групп людей. Предприятия водоснабжения заинтересованы в краткосрочной и среднесрочной стабильности, разумной предсказуемости денежных потоков и доходов. Руководители предприятий соотносят это с самообеспеченностью и самофинансированием, поскольку не уверены в стабильности бюджетного финансирования. Работники предприятий стремятся к повышению заработной платы. Потребители заинтересованы в низких тарифах и высоких стандартах качества услуг, причем у разных слоев населения предпочтения различны.
Регулирование должно обеспечить установление тарифов на уровне, приближенном к точке баланса интересов, отсекая необоснованные претензии, защищая и поддерживая полезные для общества стремления. В целом для общества целесообразно, чтобы тарифы на коммунальные услуги устанавливались на уровне, являющимся наиболее низким из возможных.
Тарифы на коммунальные услуги входят в состав затрат на производство, а следовательно, воздействуют на прибыль и рентабельность хозяйственной деятельности. Завышенные тарифы выступают барьером для вступления на рынки новых предпринимателей, а также уменьшают платежеспособный спрос на большинство потребительских товаров.
© В.А. Кавыршина, 2017
Более того, поскольку коммунальные услуги входят в минимальную потребительскую корзину, они должны быть доступны всем слоям населения. Согласно некоторым зарубежным исследованиям малоимущие семьи могут позволить себе тратить на оплату услуг водоснабжения и канализации не более 3% от всего совокупного дохода [1, с. 44]. Сокращение потребления (как и нарушение качественных параметров) данных услуг предполагает появление в перспективе комплекса негативных последствий, связанных с ухудшением здоровья населения. Так, российскими учеными Б.Б. Прохоровым и И.В. Горшковой выявлена высокая степень статистической зависимости ожидаемой продолжительности жизни населения в городах от доли в них жилой площади, оборудованной центральным отоплением (для обоих полов), водопроводом (для мужчин) и газом (для женщин) [2, с. 123].
На современном этапе мирового общественного развития доступность коммунальных услуг является важным фактором политической и социальной стабильности. Потребители должны быть уверены, что их интересы в данной сфере защищены правительством, и такая защита будет обеспечена и в будущем.
В то же время должно обеспечиваться не только текущее предоставление услуг, но и воспроизводство и модернизация инфраструктуры. Общество постоянно должно осуществлять капитальные вложения. Главными их источниками традиционно выступают бюджетные расходы или средства населения в форме дополнительной составляющей в структуре тарифов. На современном этапе мирового развития коммунальной сферы существенным источником ее финансирования выступает рационализация использования ресурсов на основе внедрения достижений научно-технического прогресса, позволяющая предприятиям высвободить часть средств из процессов
производства и обращения. Это позволяет достичь осуществления относительно меньших затрат общественных средств и не поднимать существенно тарифы на коммунальные услуги.
Таким образом, сокращение затрат в коммунальной сфере представляет собой важную задачу экономической науки. Ей посвящено множество научных публикаций российских и украинских ученых, но они касаются в основном процессов производства и транспортировки, реже предоставления услуг. Недостаточно внимания уделяется вопросам организации оплаты коммунальных услуг, в частности, структуры тарифов. Причиной является то, что сокращение затрат, достигаемое подобным образом, невелико по отношению к возможностям экономии, например, при транспортировке. Но достижение этой экономии не требует осуществления капитальных вложений. Легендарный американский кризис-менеджер Ли Якокка, спасший в свое время от банкротства корпорацию «Крайслер», утверждал, что в любой руководимой им компании ставил целью сократить расходы всего на 5%. И это неизменно давало существенный финансовый эффект. К тому же структура тарифов дает возможность регулировать уровень спроса на услуги.
Целью данной работы является исследование используемых в мировой практике форм оплаты услуг водоснабжения, вариантов структуры тарифа и разработка на этой основе рекомендаций для городов ДНР.
Исследование тарифной политики, применяемой в сфере водоснабжения и канализации в различных странах мира, позволяет выделить следующие элементы структурной организации оплаты услуг: плата за подключение к сети; фиксированная плата за обслуживание; плата в зависимости от объема потребленной воды; минимальная (базовая или абонентская) плата. Большинство стран исполь-
зует комбинации этих элементов, базируясь на характеристиках водоснабжения городов, конкретной ситуации и основных целях ценообразования.
Плата за подключение к сети определяется программами развития инженерной инфраструктуры и структурой их финансирования. Остальные элементы структурной организации оплаты услуг, применяемые либо в одиночку, либо в комплексе, должны обеспечить фонды для текущего финансирования предприятия и, возможно, части капитальных вложений. На объем данных фондов, а следовательно, и величину тарифа на воду влияют следующие факторы: размер эксплуатационных издержек, степень развития инженерной инфраструктуры, экологические и социальные стандарты.
В странах Европейского Союза (ЕС) тарифы на воду обеспечивают полное покрытие всех эксплуатационных издержек. Более того, главной современной тенденцией развития ЖКХ является создание организационно-автономных специализированных предприятий водного хозяйства, оперирующих, в основном, собственными (а не государственными или муниципальными) средствами.
Политика регулирования сферы водоснабжения с позиций экологии включает в себя как административные (установление стандартов качества водопроводной воды, стандартов и размеров выбросов вредных веществ), так экономические инструменты (плата за водозабор и загрязнение воды, штрафные санкции и льготы по экологическим инвестициям). В странах с высокими требованиями к защите окружающей среды (Германия, Дания, Франция) цены на воду покрывают не только эксплуатационные затраты, но и капитальные затраты на модернизацию инфраструктуры в целях соответствия деятельности предприятий экологическим стандартам.
Социальные стандарты определяют политику перераспределения ресурсов
общества между его слоями с разным уровнем доходов с целью удовлетворения первоочередных потребностей всех групп населения. Формы ее могут быть различны - дотации, гранты и льготные ссуды на развитие предприятиям, субсидии и льготы населению. По своей сути все они связаны с возмещением части расходов предприятия, чтобы оно не включало их в тариф.
В основе выбора формы организации оплаты лежат другие факторы и другие цели. Основополагающими целями выступают стремление к установлению справедливого порядка оплаты пропорционально объему обслуживания и поощрение рационального с точки зрения конкретных условий потребления воды. Как показывает практика, характеристики справедливого порядка оплаты являются принципиально различными в конкретных случаях. На них оказывают влияние следующие основные факторы: обеспеченность конкретного города (региона) водными ресурсами, установленные стандарты качества на воду и очистку стоков, объем водозабора, тип источника (поверхностный или подземный), природно-климатические условия, степень физического и морального износа инженерных сетей и сооружений, стратегические цели развития предприятия, наличие информационных и технических возможностей учета объемов потребления, затраты на осуществление измерений.
Для промышленных потребителей, использующих воду в технологических процессах, используется форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления. В регионах с низкой степенью обеспеченности водными ресурсами, как правило, население также оплачивает услуги согласно показаниям приборов учета. При такой форме оплаты потребители в наименьшей степени склонны к нерациональному расходованию воды. Как показала практика украинских городов,
при установке водомеров в жилых домах расход воды уменьшается в несколько раз. Установка водомеров в бюджетных организациях и на муниципальных предприятиях обеспечивает экономию воды от 15 до 60% за счет наведения порядка на внутренних сетях.
Кроме того, установка приборов учета обеспечивает предприятие водоснабжения информацией о различных типах потребления на разных участках распределительной системы. Но для получения точных данных необходимо, чтобы приборы учета коммунальных услуг были установлены по всей цепочке их производства, транспортировки и потребления. Это позволяет произвести четкую фиксацию, какое количество ресурсов выработано производителем, сколько теряется в магистральных и распределительных сетях и сколько потреблено по назначению. Для этого приборы должны быть расположены во всех ключевых точках технологической системы предоставления услуги (точках распределения). Целостный приборный учет позволяет выявить конкретные причины потерь и излишнего потребления, приучает к экономии не только потребителей услуг, но и производителей.
Форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды применяется в Бельгии, Болгарии, Венгрии, Дании, Израиле, Нидерландах, Польше, Словакии, Турции, Финляндии, Франции, Хорватии, Черногории, Швейцарии, Швеции, Эстонии, некоторых городах и штатах США. Некоторые страны для усиления стимулирования ресурсосбережения пользуются дополнительными возможностями, предоставляемыми данной формой оплаты. Так, в Дании в цену воды включен и налог на водопотребле-ние, составляющий около половины ее стоимости. В испанском городе Сарагоса, расположенном в засушливом регионе, после страшной засухи в 1990-е годы введен штраф за чрезмерное использова-
ние воды. Благодаря этому с 1997 г. бытовое потребление воды в Сарагосе сократилось с 150 до 90 литров в день на человека. Во многих регионах установлены тарифы, которые делают особенно невыгодным высокое потребление воды в отдельные сезоны. Сезонные тарифы способствуют снижению уровня потребления при наличии дефицита производственных мощностей.
Форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды предоставляет также возможности установления специальных тарифов для малообеспеченных семей. Так, в Португалии доступен социальный тариф, скидки по которому могут достигать 94%.
Но форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды имеет также существенные недостатки. Она требует ведения достаточно сложной системы учета и привлечения большого количества персонала, занимающегося снятием показаний и ведением счетов. Используемые в настоящее время считывающие устройства дают возможность одному оператору снимать показания максимум с 400 счетчиков в день. Потери объемов за месяц, связанные с классом точности индивидуальных водомеров оцениваются в некоторых городах в 30 и более процентов. Практика применения данной формы свидетельствует о широком распространении фальсификаций показаний приборов как потребителями, так и в результате коррупции персоналом предприятия.
Водоснабжающие организации развитых стран мира постоянно поднимают проблему поиска недорогих, но достаточно точных водомеров, а также обеспечения эффективного способа снятия показаний. Но это приводит пока только к постоянно внедряемым программам замены оборудования, в конечном счете повышающим затраты на установку и эксплуатацию счетчиков.
Форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды также создает для предприятия ситуацию неопределенности размера прибыли. Объемы использованной воды, а значит и выручка от реализации, варьируют в зависимости от погодных, экономических и прочих условий.
Форма оплаты услуг по фиксированному тарифу, напротив, предоставляет наилучшие условия для планирования финансов предприятия. Такая система оплаты проста в управлении, для нее требуется лишь наличие реестра потребителей и способ выставления им счета на предварительно заданную сумму. Единственной сложностью может быть разграничение бытовых потребителей и хозяйственных пользователей, поскольку она применяется только по отношению к первым. Недостатком формы оплаты услуг по фиксированному тарифу является недостаточная мотивация потребителей к бережливому потреблению воды. Поэтому используется она в странах, регионах и городах с хорошей обеспеченностью водными ресурсами (например, в Швейцарии).
Во многих странах, например, в Великобритании, Латвии, Нидерландах, России, США, Украине, Финляндии, Чехии одновременно применяются формы оплаты услуг как по фиксированному тарифу, так и в зависимости от объемов потребления воды.
Как показывает мировой опыт, при наличии высоких тарифов на воду стимулирующий потенциал формы оплаты услуг в зависимости от объемов потребления может быть даже избыточно высок. Увеличение тарифов на воду иногда вызывает ценовой шок и значительное снижение ее использования. Так, в Эстонии в 2001 г. водопотребление населения уменьшилось с 200 до 90 л/сутки на человека (ниже рекомендованного 1-ым Международным конгрессом «Вода: экология и технология» [3, с. 81] санитарно-
го норматива потребления - 111,35 л/сутки).
В Германии в течение последних 20 лет потребление уменьшилось, несмотря на избыток водных ресурсов, на 30 литров (примерно до 120 литров на человека в день). В Берлине бытовое потребление воды сократилось после его объединения в 1989 г. с 200 литров (на востоке) и 156 литров (на западе) до 113 литров (в 2015 г.).
Для предприятий коммунального хозяйства экономия воды потребителями фактически означает сокращение производства. Так, согласно данным компании Eau de Paris, в 2012 г. реализация питьевой воды в Париже упала до 176,9 млн. куб. м. против 250 млн. куб. м. в 1990 г. (на 41,3%) [4]. В результате в системе водоснабжения образуются избыточные неиспользуемые мощности, которые необходимо поддерживать.
В структуре себестоимости продукции коммунальных предприятий основную часть занимают условно-постоянные расходы, то есть затраты, не зависящие от объемов производства. В себестоимости кубометра воды они составляют до 80%. В условиях снижения объемов производства предприятия вынуждены возмещать их за счет средств, получаемых от реализации меньших объемов воды, соответственно повышая тариф. Ответной реакцией горожан, использующих приборы учета, зачастую бывает сокращение потребления учитываемых ресурсов, провоцирующее новый виток увеличения тарифа.
Неконтролируемое раскручивание такой спирали иногда приводит к болезненным общественным реакциям. Так, в городе Ла Паз в Боливии, когда цена на воду увеличилась в 6 раз, большинство жителей бедного района Альто Лима оказались неспособны к оплате и перешли к использованию коммунальных платных туалетов и душей. Увеличение тарифов в два раза и ухудшение качества воды привело в аргентинской провинции Тукуман
в 1997 г. к отказу платить по счетам и организации местным населением движения «гражданского неповиновения».
Ряд стран, например, Греция, Израиль, Турция, Хорватия, некоторые департаменты Франции, с целью корректировки стимулирующего воздействия оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды применяют ступенчатую шкалу тарифов. При этом тарифы первой ступени (при наименьшем расходе воды) доступны малоимущим слоям населения.
В Германии жители некоторых городов нашли неординарное организационное решение проблемы высоких тарифов. Поскольку жильцам многоквартирных домов не обязательно иметь индивидуальные приборы учета потребления воды, они на общедомовых собраниях отказываются от счетчиков. Соответственно исчезает необходимость затрат на техобслуживание приборов, на их госповерку, на службу контроля. Непременными условиями при этом выступают высокий уровень доверия между людьми, привычка к экономии и моральные преграды перекладыванию своих затрат на соседей.
Предприятия водного хозяйства, идя навстречу пожеланиям таких абонентов, переводят их на оплату услуг по фиксированному тарифу из расчета 100-120 литров холодной воды на человека в сутки. При этом водоснабжение обходится дешевле.
В целях усиления прогнозируемо-сти доходов коммунальных предприятий во многих странах (в Австралии, Австрии, Албании, Дании, Великобритании, Германии, Греции, Испании, Италии, на Кипре, в Литве, Нидерландах, Португалии) при установлении цены на воду используют комбинированную двухэлементную тарифную систему. Одним элементом является минимальная (базовая или абонентская) плата, взимаемая за обслуживание в целом, другим - плата в зависимости от объема потребленной во-
ды. Фиксированный элемент тарифной системы (базовая или абонентская плата) ограждает коммунальное предприятие от колебаний спроса на воду и сокращает финансовые риски, связанные с реконструкцией инженерных сетей. Переменный элемент нацелен на поощрение экономии водных ресурсов потребителями.
В некоторых поселениях абонентскую плату начисляют исходя из объема условно-постоянных затрат (накладных расходов на содержание административно-управленческого аппарата, амортизационных отчислений, затрат на ремонт и других издержек подобного характера) или применяют упрощенную модель «80% - твердый базовый тариф и 20% -плата за потребление». В других городах, в которых наблюдается относительное постоянство спроса или имеется необходимость усилить стимулирование ресурсосбережения, фиксированный элемент тарифной системы может быть существенно ниже условно-постоянных расходов. Так, в Берлине «базовый тариф» составляет только 10%.
В Донецкой Народной Республике, также как в России и Украине, одновременно применяются формы оплаты услуг и по фиксированному тарифу, и в зависимости от объемов потребления. Оплата услуг в зависимости от объемов потребления воды считается более предпочтительной формой. Поэтому проводится политика стимулирования перехода граждан на эту форму оплаты. И граждане, не установившие в квартирах приборы учета, вынуждены оплачивать коммунальные услуги по повышенным тарифам.
К 2013 г. в Донецкой области водомерами было оснащено уже 47,8% домов. Это привело к сокращению потребления воды жильцами этих домов. В Донецке объемы потребленной воды на душу населения уменьшились с 1990 г. по 2008 г. на 44,8%, а водоотведения - на 61,7%. В Макеевке среднедушевое потребление
воды в течение этого же периода понизилось на 53,2%, водоотведение - на 75%. Но повышения эффективности производства и обслуживания при этом не произошло. Почему?
Дело в том, что инженерная инфраструктура городов в советский период изначально проектировалась в расчёте на постоянный рост населения и на максимально возможное обеспечение пиковых нагрузок. Проектировщики ориентировались на подачу воды в среднем 300 л/чел в сутки, а в отдельных случаях до 500-800 л/чел. в сутки [5]. В результате в большинстве случаев были созданы излишне мощные системы.
На современном этапе, в условиях снижения фактической численности населения, сооружения, построенные в расчете на пропуск большого количества воды, используются для гораздо меньших объемов. Вследствие работы не на полную мощность системы коммунального обслуживания становятся гораздо менее экономичными.
Например, в г. Макеевке водопроводная система рассчитана на потребление городом в сутки 400 тыс. куб. м воды. Фактически потребляется не более 80 тыс. куб. м. Однако для обеспечения гидравлического режима в сеть приходится подавать 145-160 тыс. куб. м воды, в противном случае она не поступает к потребителям. С целью снижения избыточной производительности ряд микрорайонов города обслуживается по графику.
Избыточная производительность систем сочетается в городах Донбасса с плохим состоянием инфраструктуры (в Донецке, Горловке, Макеевке, Снежном износ водопроводных сетей составляет 60-90%). В результате потери воды доходят до 70%, кратно увеличиваются затраты на электроэнергию.
Подобная ситуация характерна не только для Донбасса, но и почти для всех городов России и Украины. Снижение потребления воды не ведет к улучшению
эффективности их водоснабжения. Затраты на техобслуживание приборов учета, на их госповерку, на службу контроля фактически не окупаются, и потому они являются излишними. Они только увеличивают тариф на воду или другие источники финансирования предприятий водного хозяйства.
В таких условиях установление тарифов в зависимости от объемов потребления не помогает минимизировать затраты на предоставление и распределение водных ресурсов и потому не является более подходящей формой оплаты. Соответственно, политика стимулирования перехода граждан на эту форму оплаты себя не оправдывает.
В настоящее время в российскую Госдуму внесен законопроект № 1776517 «О внесении изменения в ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и ст. 13 Федерального закона «Об энергосбережении, повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения обязанности по установке приборов учета потребления коммунальных услуг)» [6].
Разработчики документа предлагают отменить применение повышающих коэффициентов к нормативу потребления коммунальных услуг, если в принадлежащем собственнику помещении не установлены приборы учета. Рассмотрение данной инициативы намечено на декабрь 2017 г.
Выводы
Форма оплаты услуг по фиксированному тарифу и форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды имеют свои достоинства и недостатки. Форма оплаты услуг в зависимости от объемов потребления стимулирует сокращение водопотребления, но предполагает наличие затрат на установку и эксплуатацию счетчиков и не обеспечивает достаточного уровня прогнозируемости объемов реализации и прибыли комму-
нальных предприятий. Форма оплаты услуг по фиксированному тарифу, наоборот, при отсутствии стимулирования ресурсосбережения у потребителей дает возможность предприятиям водоснабжения планировать поступления денежных средств.
Опыт использования в городах ДНР формы оплаты услуг в зависимости от объемов потребления воды показывает, что в конкретных условиях данных поселений применение этой формы себя не оправдало. Экономное отношение к воде со стороны потребителей не привело к улучшению финансового состояния коммунальных предприятий. Но поскольку затраты на установку и эксплуатацию счетчиков уже произведены, целесообразно в дальнейшем попытаться использовать обеспечиваемые ими возможности построения целостной системы учета движения и потребления ресурса для выявления «узких мест», утечек и непроизводительных потерь.
Целесообразно объединить достоинства обоих форм оплаты, введя абонентскую плату за обслуживание. Она позволит увеличить прогнозируемость денежных поступлений коммунальных предприятий. Абонентская плата также вовлечет в процесс финансирования содержания инфраструктуры владельцев временно пустующего жилья. Основой для формирования абонплаты может стать количество зарегистрированных (или проживающих) человек в помещении и его оснащение сантехническими приборами. Для жилья с повышенной комфортностью (имеющего дополнительную ванную комнату, биде и т.п.) целесообразно установить пропорциональную надбавку-коэффициент.
Взимаемая, помимо абонентской платы, оплата услуг в зависимости от объемов потребления должна, безусловно, уменьшиться по сравнению с существующим уровнем. От использования се-
зонных тарифов на воду есть смысл отказаться в целях повышения степени самообеспеченности Республики продовольствием.
Список использованной литературы
1. Бахмат, А.Б. Анализ практики формирования тарифов на воду и услуги канализации в странах Евросоюза / А.Б. Бахмат // Вестник Российской ассоциации водоснабжения и водоотве-дения. - 2010. - № 4. - С. 41-50.
2. Прохоров, Б.Б. Зависимость продолжительности жизни населения России от внешних факторов / Б.Б. Прохоров, И.В. Горшкова, Е.В. Тарасова // Проблемы прогнозирования. - 2004. - № 6. -С.114-124.
3. Зотов, Н.И. Вода в нашей жизни / Н.И. Зотов, Н.В. Моисеенко. - Донецк: Вебер, 2007. - 245 с.
4. Подземный мир Парижа, водоснабжение Парижа, его канализация, катакомбы Парижа и соответствующие музеи [Электронный ресурс]. - URL: http: // www.portalostranah.ru/ view.php?id=292.
5. Исаев, В.Н. Реформирование нормативной базы систем водоснабжения [Электронный ресурс]. - URL: http: // www.abok.ru / for_spec / articles. php?nid= 2839.
6. О внесении изменения в статью 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 13 Федерального закона «Об энергосбережении, повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения обязанности по установке приборов учета потребления коммунальных услуг» [Электронный ресурс]: законопроект от 17 мая 2017 г. № 1776517 // Гарант: официальный сайт. - URL: http://base.garant.ru/57264975/.
Статья поступила в редакцию 06.10.17
