CC BY
89
ХОДАРЕВ А.С.
РОЛЬ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННО-ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СФЕРЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ РЕГИОНА
Ходарев А.С., Южный Федеральный Университет, старший преподаватель, e-mail: askhodarev@mail.ru
В статье дан анализ зарубежного опыта регулирования тарифов, рассмотрены вопросы регулирования тарифной политики в странах СНГ и России с целью выявления противоречий в отечественной тарифной политике
Ключевые слова: водоснабжение; водоотведение; тарифы; регулирование тарифной политики
Коды классификатора JEL: R 52
Переход к рыночным принципам хозяйствования в российской экономике привел к реструктуризации управления в различных ее сферах, в том числе, такой социально-значимой как водоснабжение и водоотведение (ВиВ). Перенос многих функций и задач по финансированию и развитию сферы ВиВ на региональный уровень обозначил значительные изменения в инвестиционно-финансовых потоках, направленных на повышение эффективности функционирования предприятий отрасли. П
Инвестиционно-финансовый механизм управления развитием сферы ВиВ должен быть направлен на ^ эффективное решение одновременно трех задач: экономических (обеспечение достаточной рентабель- о ности предприятий ВКХ), социальных (обеспечение достаточного уровня качества предоставляемых ВКХ услуг и их доступности для всех слоев населения), экологических (обеспечение экологических стандартов качества воды, как потребляемой населением, так и возвращаемой в окружающую среду). В силу этого центральным вопросом эффективности данного сектора экономики является тарифная политика, в этой статье мы попытаемся проанализировать зарубежный опыт регулирования тарифов, вопросы реформирования тарифной политики в странах СНГ и в России с целью выявления противоречий в отечественной тарифной д политике. Ь
В общем случае тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - это ценовые 00 ставки, по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые д ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета над- Ш бавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Анализ зарубежной практики О показывает, что большинство правительств регулируют тарифы, чтобы обеспечить определенное равенс- о тво и эффективность в области водоснабжения. Тарифы составлены таким образом, чтобы цены на воду для домохозяйств были умеренными и приносили доход для частичного и полного покрытия всех расходов на
ф
о
доставку воды. Основная проблема состоит в том, что во многих случаях структура тарифа, будучи пред- ^
назначенной создавать относительно равные условия для доступа к услугам, оказывает прямо противопо- §
ложное действие. ^
В целом можно выделить две основные группы тарифов, применяемые в системах с учетом потребле- о
ния и в системах без учета потребления [1]. §
Единый тариф с фиксированной платой за обслуживание или с разовыми платежами за развитие сис- ^
тем - это тарифы, одинаковые для всех потребителей и их категорий при всех уровнях потребления (или ^
единый в пределах одной группы потребителей). Стоимость единицы услуги рассчитывается путем деле- а
ния всех экономических издержек (включая операционные расходы, обслуживание долга и капитальные ^
затраты) на ожидаемое потребление. В большинстве случаев коммерческие и промышленные потребители ^
платят по более высоким тарифам, чем население, что, как правило, экономически не оправдано и не обос- 2
новано (но позволяет предприятиям ВиВ избегать кассовых разрывов, связанных с низкой собираемостью о
платежей с основной массы «социальных потребителей», просто перекрывая его повышенными тарифами 9
для тех групп, где предприятия ВиВ имеют реальные «рычаги давления») . Такие тарифы обычно приме- т
няются в сочетании с фиксированными платежами, которые выставляются за определенные виды услуг. °
Соответственно, единые тарифы могут комбинироваться с разовыми платежами за развитие систем или о
мощностей. Более подробно преимущества и недостатки единых тарифов и других моделей тарифов, ис- ^
пользуемых в мировой практике, представлены в [1]. =§
Тариф с блоковой структурой (по нисходящей шкале) понижается при увеличении потребления. Та- о кая методика включает высокую базовую плату или плату за минимальное потребление и дает право на потребление определенного объема (изменяющегося в зависимости от характеристик водопользования на
охватываемой территории). После того, как потребитель превысит базовый объем потребления, тариф на б
единицу потребления понижается. В типичную тарифную структуру такого рода обычно входят три-пять ®
ступеней (блоков). В основе такой структуры лежит исходное допущение о том, что крупные пользователи §
не будут оплачивать большую долю постоянных издержек, чем с них причитается, и в некоторых случаях °
эта структура используется для привлечения крупных водопользователей. Нередко во многих районах для 9
00
ф
крупных промышленных водопользователей оговариваются благоприятные тарифы, чтобы они размещали свою производственную базу на данной территории.
Если выбрана многоблоковая тарифная структура, необходимо дать ответ на следующие вопросы: сколько ступеней (блоков) потребления должно в ней быть, будет ли это многоступенчатая система или система с одним блоком потребления, каков должен быть граничный объем потребления для определения каждого блока.
Тарифы с блоковой структурой (по восходящей шкале) характеризуются тем, что данный тип структуры аналогичен по своей концепции методике установления многоблоковой структуры с понижающимися тарифами, за исключением того, что в каждой ступени тариф повышается по мере роста потребления. Такой тип тарифной структуры разработан для поощрения экономии водных ресурсов. Он широко используется на местном уровне во всем мире. Недавно эта методика ценообразования была признана шагом в направлении «социалыю-ориентированного» ценообразования, так как она предполагает перенос большего экономического бремени на имеющих наибольшие доходы пользователей, которые, как правило, устанавливают приборы с большим расходом воды, являющихся предметами роскоши, и потребляют воду в больших объемах.
Зимние/летние тарифы/тарифы за потребление в пиковые периоды - по данной методике устанавливаются тарифы, которые меняются в разные времена года. В этой методике делается попытка поощрять экономное расходование воды в летние месяцы, когда спрос на воду выше. Это особенно касается тех предприятий водоснабжения, которые подвержены большим колебаниям в сезонном и несезонном потреблении воды, связанном с туристическим и курортным бизнесом, садоводством и поливом лужаек, использованием П плавательных бассейнов и т.д. Структура этого тарифа может быть построена так, что между сезонами Л) устанавливаются два тарифа или принимается некоторый базовый тариф, определяемый по величинам О среднегодового потребления, который применяется в течение всего года, плюс надбавка за использование ® резервных мощностей предусмотренных для пиковой нагрузки, которые используются только в сезонные месяцы. Такая методика представляет собой попытку возместить затраты на содержание чрезмерно боль-^ ших мощностей и связанные с ними эксплуатационные издержки в период пикового спроса за счет только Й тех водопользователей, которые действительно создают нагрузку на систему. Если летнее потребление Ш больше, чем определенный процент (скажем, 30 %), с пользователя взимается тариф за пользование в пико-2 вый период (штраф). Методика такого рода привлекает все больше и больше городов благодаря связанной ° с этой концепцией экономической справедливости.
□ К используемым в системах без счетчиков потребления, следует отнести тарифы, исчисляемые в со-
□ ответствии с концепцией «помещения, эквивалентные жилому». Данная концепция основана на закреп-^ лении за одним жилищем - жилой единицей (ЖЕ) - определенной величины нагрузки и придании всем ф остальным потребителям некоторой величины нагрузки (объема потребления), кратного одному жилому.
0 Нагрузка измеряется по обычным характеристикам жилых помещений, таким как вид жилья - квартира или ф частный дом, количество комнат, жилая площадь и т.д. Для торговых и других категорий пользователей ё характеристиками нагрузки могут быть количество комнат, площадь, количество коек (в больнице), коли-о. чество посадочных мест (в ресторане) и т.д. Например, бакалейно-гастрономический магазин может быть ® равным двум жилым единицам, а станция мойки автомобилей - шести жилищным единицам. Определение
1 ЖЕ можно унифицировать, чтобы все города, применяющие эту методику, могли использовать одни и те же о характеристики нагрузки для базового определения объема потребления одной ЖЕ.
0 Еще одной концепцией являются «точки подключения» (количество приборов водопользования, ос-
1 новой для этой концепции выставления счетов является то, что она учитывает корреляцию между чис-со лом приборов водопользования в каждом помещении и объемом использования воды/канализации. Эта о концепция требует, чтобы имеющий полномочия орган подсчитал и затем вел учет количества приборов о водопользования в помещении каждого пользователя. Слабость этой методики состоит в том, что точки ^ подключения часто не являются надежным показателем суммарного потребления воды, а саму методику о трудно внедрять и применять на практике.
о Концепция «размер фасадной части помещения» - по этой методике принимается допущение о том, о что существует корреляция между размером фасадной части помещения (т.е. размером собственности пот-о ребителя) и объемом использования воды/канализации. Слабости этой методики самоочевидны, и исполь-о зуется такой тип методики редко.
0 Анализ практики использования различных структур тарифов за рубежом показывает значительную ^ разницу в структурных моделях развивающихся и высокоразвитых стран, что связано, в первую очередь
1 с наличием или отсутствием систем учета потребления. В развитых странах в большинстве случаев такие ^ системы существуют и хорошо развиты, что позволяет им контролировать реальную величину потребляе-ю мых водных ресурсов и предложить пользователям эффективные и экономически обоснованные методики
расчета тарифов за оказываемые услуги. ^ Основная цель тарифной политики в данных странах - это стимулирование предприятий, оказываю-ф щих услуги в сфере ВиВ, к снижению издержек за счет сокращения потерь воды, поддержания водопровод-^ но-канализационных сетей в надлежащем техническом состоянии, и повышению качества услуг. о Например, в странах ЕС накоплен значительный опыт по реформированию сферы водоснабжения и о водоотведения, в том числе, в рамках регулирования тарифов в данном секторе [3]. О
Тарифное регулирование в развитых странах включает в себя регулирование затрат, процесса установления тарифов и окончательных ставок тарифов.
Поскольку городские водохозяйственные службы традиционно являются естественными монополиями на местном уровне, регулируя структуру затрат и норму доходности, муниципальные власти или регулирующие органы защищают интересы общества, предотвращая использование монополистом своего положения в корыстных целях. Платежи потребителей, как правило, являются единственным источником дохода для водоканалов, поэтому создание справедливой, эффективной и простой системы регулирования потребительских тарифов должно являться обязательной составной частью реформы. Основная направленность тарифной политики сводится к тому, что регулирующим органам необходимо, чтобы предприятия водного хозяйства были способны гарантировать: стабильное предоставление услуг на оговоренном уровне; качества при минимальной стоимости; общедоступность услуг; обеспечение рационального водопользования и экологической безопасности деятельности.
Одновременная реализация этих всех трех принципов в российских условиях - непростая задача. Требование о минимальном уровне затрат может отрицательно сказаться на качестве, а гарантирование общедоступности водных ресурсов - потребовать значительных расходов с соответствующим увеличением тарифов либо бюджетного финансирования.
Центральными вопросами дискуссии в отношении перспектив реформы сферы ВиВ на региональном уровне в России являются уровень и структура тарифов, плата за подключение, субсидии и программы использования приборов учета. При этом предпочтение должно отдаваться созданию адекватных механизмов регулирования и открытому диалогу с потребителями в противовес неожиданному прекращению обслуживания или отключению без предупреждения.
П
Как показывают исследования зарубежных ученых в области проблем реформирования водного секто- ^
ра в России и странах бывшего СССР [2], основными противоречиями, сказывающимися на эффективности Ь
работы российских водоканалов, являются следующие: щ
1. Как правило, водоканалы оказывают услуги двух видов - по водоснабжению и водоотведению. С экономической точки зрения эти услуги существенно различаются. Вода представляет собой частное бла- ^ го со всеми присущими таким благам характеристиками, тогда как услуги водоснабжения демонстрируют Z черты как частного, так и общественного блага. С одной стороны, конкретного потребителя всегда можно Ш отключить от сети (либо отказать ему в подключении), т.е. лишить его возможности пользоваться част- ]> ным благом, однако стоимость и техническая сложность такого отключения могут оказаться весьма существенными или даже запредельно высокими и затруднить практическое отлучение потребителя от услуг щ (в качестве общественного блага). С другой стороны, отведение, переработка и утилизация сточных вод □ представляют собой исключительно общественное благо, поскольку никто не может быть искусственно О изолирован от окружающей среды и лишен способности воздействовать на нее, хотя измерение объема сточных вод и отказ в предоставлении услуг по их отведению - технически разрешимые задачи. Таким образом, на практике водный тариф включает в себя плату, взимаемую за два различных типа товара (услуги). Перед регулирующими органами стоит чрезвычайно сложная задача объединения стоимости обоих этих товаров в рамках единого сбора с потребителя с одновременным учетом всех сопутствующих адекват- q ных стимулов. Именно поэтому реформа тарифов в водном секторе потребует комплексной перестройки $ социально-экономических отношений и, в частности, - прозрачности всех процессов.
2. Неадекватная система ценообразования в водном секторе уже сейчас создает экономические затруднения для предприятий, экологические проблемы и социальные издержки, а отсутствие учета потерь § водных ресурсов приводит к их дефициту и, соответственно, сказывается на здоровье общества и рентабельности отраслей экономики, которые вынуждены платить за воду более высокую цену. Низкая рента- $ бельность ведет к утрате конкурентоспособности, что также влияет на экономику. Участие общества явля- о ется залогом успеха реформы тарифов. Общество должно быть допущено к процессу принятия решений в о водном секторе и иметь возможность реально в нем участвовать. Все эти проблемы должны быть учтены в jj процессе разработки новой системы тарифов. ^
3. В то же время, процесс реформы тарифов должен рассматриваться отдельно от решения социальных q задач. Необходимо установить в качестве абсолютного принципа, что водоканалы не являются социаль- о ными службами и не могут оказывать социальную поддержку в ущерб эффективности своей работы или о техническим возможностям. Тарифы имеют очевидное социальное значение, однако этот вопрос должен о решаться за счет использования иных социально-экономических механизмов (например, субсидий), нахо- о дящихся вне сферы деятельности предприятий водоснабжения и канализации. ol
4. Существующие системы установления тарифов не справляются со своими функциями: Ц
• В части регулирования затрат. В настоящее время все члены СНГ осуществляют регулирование де- Е ятельности предприятий водного хозяйства с использованием схемы "затраты плюс" (cost plus), ф унаследованной от старой экономической системы. Пресловутый "плюс" (т.е. предельное значение >s прибыли в процентном отношении к совокупным затратам) обычно определяется на произвольной § основе и зависит от множества субъективных факторов. ф
• В части регулирования тарифов. Наиболее распространенной формулой потребительских тарифов i в СНГ являются единые тарифы, основанные на нормах потребления, которые устанавливаются в q настоящее время на региональном и местном уровне. Тарифы для населения устанавливаются на § бессрочной основе и могут быть изменены в любое время. Это создает экономическую неопределен- ^
О о
I—
ф
>
ность, как для предприятий, так и для потребителей, которые не имеют возможности четко прогнозировать ситуацию. Вместе с тем, по политическим соображениям, тарифы могут оставаться неизменными в течение нескольких лет, несмотря на инфляцию или повышение цен на энергоносители. Все эти факторы выливаются в систематический кризис ликвидности, что негативно сказывается на операционной деятельности водоканалов и техническом обслуживании инфраструктуры и ставит крест на планах реконструкции и инвестиционных программах предприятий.
5. Проблемы окупаемости затрат - в условиях сложной экономической ситуации, отсутствия средств и низкой платежеспособности потребителей водоканалы ограничили свои операционные расходы абсолютно необходимым минимумом, что проявилось в сокращении объемов деятельности и обслуживания и недостаточной переработке стоков. Результатом подобной практики является быстрое изнашивание сетей и оборудования и увеличение аварийности и потерь водных ресурсов.
В силу вышеописанных проблем на региональном уровне необходим переход к новой системе потребительских тарифов.
Практическая реализация этого процесса опирается на необходимость формирования на региональном уровне системы информации, предоставляющей полные данные о потребителях и производственно-финансовой деятельности сектора ВиВ (т.е. о водоканалах). Эффективное регулирование затрат и соответствующих тарифов невозможно в условиях дефицита информации о производственной и финансовой деятельности предприятий водоснабжения и канализации. Информация о водоканалах представляет собой тот необходимый инструмент, который обеспечивает [2]:
1) руководителей и работников коммунальных организаций и предприятий - средствами для иден-П тификации участков работы, которые следует усовершенствовать, принятия реалистичных целей и
Л) убеждения властей в необходимости осуществления изменений и разработки реальных инвестици-
0 онных планов, а также средствами для разработки и подготовки проектов;
-р 2) центральные и региональные органы планирования - средством для идентификации тенденций и
потребностей в инвестициях; ^ 3) потребителей - средством для оценки финансовых показателей и показателей качества услуг, преЙ доставляемых компанией, которая осуществляет водоснабжение и канализацию; Ш 4) потенциальных инвесторов и заинтересованных партнеров - средством для определения эффектив-2 ности функционирования и потенциала жизнеспособности компании.
° 5) международных доноров - информацией, определяющей приоритетные направления мер по вмеша-
□ тельству, обеспечению инвестиционной поддержки и технического содействия.
□ Окупаемость должна стать ключевым фактором финансовой устойчивости водоканалов. Структура затрат оператора складывается из операционных расходов, амортизации и затрат на привлечение и обслуживание капитала. Цель регулирования - добиться полной окупаемости в текущий период и обеспечить
Ш
О
0 четкий прогноз будущих затрат, так как водоканал оказывает услуги до того, как получает за них оплату. ф Отметим, что важное значение приобретает вопрос организации прозрачного процесса согласования ё новых тарифов, что гарантирует их успешное введение. Прежде чем установить тариф на региональном а уровне, необходимо принять принципиальное решение о регулировании тарифов: либо это отдельный ре® гулирующий орган , либо муниципальное регулирование контракта по результатам производственно-фи-
1 нансовой деятельности .
о Поскольку для установки тарифов необходимо собрать и проанализировать значительный объем ин-
0 формации, процесс принятия решения занимает значительное время (например, до года в Чили и около
1 3-х лет в Великобритании) и может быть представлен в виде следующего алгоритма (разработанного ав-со тором):
о I. Проведение тарифных исследований регулирующим органом и оператором
о II. Согласование новых тарифов регулирующим органом и оператором
^ III. Утверждение новых тарифов Министерством экономического развития региона.
о Важным фактором успешного управления развитием сферы ВиВ на региональном уровне является
о введение официального порядка корректировки тарифов, поскольку отсутствие или недостаточная про-
о зрачность и четкость этой процедуры означает на практике необходимость пересмотра контрактов либо
о предоставления инвесторами или владельцем дополнительных ресурсов.
о Сегодня в России не имеется опыта автоматической корректировки тарифов. В мировой практике су-
0 ществует три различных схемы корректировки тарифов: индексация (один или несколько из компонентов ^ тарифа корректируются с учетом себестоимости); периодический пересмотр (анализ и корректировка та-
1 рифа в соответствии с заранее определенным графиком); корректировка в случае непредвиденных обстоя-^ тельств (природных бедствий, финансовых кризисов, неожиданных изменений в законодательстве и т.д.). ю Основная задача при корректировке тарифов - это сохранение стимулов к повышению эффективности
работы водоканалов без искажения ее целевых ориентиров. На наш взгляд, в качестве основы для разра-^ ботки методики такой корректировки может быть использован подход, используемый во Франции, позволя-ф ющий учитывать региональные особенности развития сферы ВиВ. Тариф устанавливается и автоматически ^ корректируется на протяжении всего срока действия контракта. Исходная величина тарифа устанавливаем ется муниципальным органом по результатам тарифного исследования последнего. Тариф автоматически о корректируется по согласованной тарифной формуле для учета непредвиденных обстоятельств, лежащих (Т) вне пределов контроля оператора, включая инфляцию и изменение других регулируемых тарифов (на
