CC BY
285DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_3_12 УДК 336.1
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Григорьев Андрей Владимирович,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры управления экономикой производства и ремонта вооружения и техники, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: voencon@mail.ru
Голод Константин Константинович,
соискатель, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: golodkk@mail.ru
В статье анализируются теоретические подходы к сущности финансового контроля. Подробно рассматривается содержание понятия «контроль», его многогранность. Делается акцент на том, что финансовый контроль является сложной и комплексной экономической категорией. Определяются принципы финансового контроля. Отмечается, что до настоящего времени в Российской Федерации не закреплены законодательно понятие и содержание государственного финансового контроля. Делается вывод о том, что финансовый контроль необходимо рассматривать как функцию управления финансовыми процессами и как вид деятельности.
Ключевые слова: контроль; финансовый контроль; принципы финансового контроля.
UDC 336.1
TO THE QUESTION OF THE ESSENCE OF FINANCIAL CONTROL
Grigoriev Andrey Vladimirovich,
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Economics Management of the Production and Repair of Weapons and Equipment, Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: voencon@mail.ru
Golod Konstantin Konstantinovich,
applicant, Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: golodkk@mail.ru
The article discusses theoretical approaches to the essence of financial control. The content of the concept of "control", its versatility is considered in detail. The emphasis is made on the fact that financial control is a complex and complex economic category. The principles of financial control are determined. It is noted that until now the concept and content of state financial control have not been legislatively enshrined in the Russian Federation. It is concluded that financial control should be considered as a function of managing financial processes and as a type of activity.
Keywords: control; financial control; principles of financial control.
Значение финансов постоянно повышается. Особенно это заметно в современных условиях, когда руководство государства посредством изменения экономической и социальной политики стремится улучшить состояние экономики в целом. Это требует ужесточения требований к качеству финансового контроля.
Финансовый контроль является сложной и комплексной экономической категорией, рассмотрение которой, по нашему мнению, целесообразно начать с уяснения понятия «контроль» в наиболее общем смысле.
Содержание понятия «контроль» произво-дно от понятия «управление», неразрывно связано с ним.
Направленное воздействие на конкретный объект с целью его упорядочения и развития, поддержания требуемого состояния и действия принято называть процессом управления. Одной из функций управления является контроль.
С точки зрения кибернетики контроль выступает как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает информацию о состоянии управляемого объекта и ходе исполнения управленческого решения.
Процесс управления можно разделить на несколько крупных стадий (управленческих функций): 1) планирование; 2) организация исполнения принятого решения; 3) контроль исполнения; 4) переход к новому циклу управления.
Объективно необходимы для эффективного управления все перечисленные функции. Однако управление будет формальным, если будет отсутствовать контрольная функция в связи с отсутствием субъекта управления информации об управляемом объекте.
В широком смысле контроль как функция управления - это процесс, способствующий жизнедеятельности объекта с целевой установкой подсистемы управления. Объективное изучение фактического состояния управляемой подсистемы есть основная задача контроля. Кроме того, применение контрольной функции позволит своевременно выявить и устранить отрицательные моменты, которые оказывают негативное влияние на исполнение управленческих решений.
Назначение контрольных мероприятий как объективной составной части процесса управления соответствует дереву целей субъекта управления, в свою очередь коррелирующему с экономическими закономерностями развития общества.
Существует ряд воззрений ученых на содержание теории управления. Ключевыми являются два, взаимосвязь которых позволяет сформировать целостное описание изучаемого явления.
1. Контроль необходимо рассматривать как составную часть управленческого цикла (контроль представляется завершающей стадией управленческого процесса).
2. Контроль рассматривается как самостоятельный вид управленческой деятельности.
Ученые, рассматривающие контроль как составную часть управленческого цикла, основывают свои взгляды на вторичности контроля по отношению к контрольной деятельности, он не является самоцелью. Это отмечает Е. А. Кочерин, определяя контроль как «завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными... Контроль сводится к сравнению фактических результатов с установленными показателями и к принятию в случае необходимости корректирующих мер» [10, с. 11].
Содержание понятия «контроль», данное Е. А. Кочериным, указывает на место контроля в процессе управления и считается общепризнанным [15, с. 18; 4, с. 506]. Без учета ряда особенностей рассмотрение содержания контроля в качестве окончательной фазы управленческого цикла будет неполным:
1. Контроль является самостоятельной функцией управления, несмотря на его производный характер по отношению к контролируемой деятельности. Как особый вид деятельности контроль характеризуется специфическим назначением, особым содержанием и способами достижения цели.
2. Контроль выступает одновременно и как завершающая стадия одного цикла управления, и как начало нового управленческого цикла, обеспечивая непрерывность процесса управления. Основываясь на результатах проведенных контрольных мероприятий, субъект управления делает выводы о достижении запланированных целей, принимает решение о переходе к новому этапу управленческого цикла.
3. Контроль не оторван от других функций управления и не поглощает их, а является постоянно действующим фактором, оказывающим активное воздействие на функции планирования и исполнения решений в целях повышения их эффективности. Обеспечение субъекта управления своевременной информацией о текущем состоянии объекта и возможностью оперативно скорректировать принятые ранее решения присущи оперативному контролю.
4. Полученные результаты контрольных мероприятий дают возможность субъекту управления выявлять факторы, влияющие на отклонения от ранее принятых решений, а также намечать пути преодоления от-
рицательных отклонений. Эффективность контроля как формы обратной связи будет достигаться лишь тогда, когда будет поддерживаться динамическое равновесие всей управляемой системы, о чем в своей работе отмечают В. И. Видяпин и И. В. Барсукова, го -воря, что «одна из основных функций контро -ля состоит в формировании обратной связи в процессе принятия управленческих решений» [4, с. 7]. В этом случае субъект управления воздействует на объект управления с целью получить нужную ему информацию об объекте управления и выполнении принимаемых решений посредством обратной связи.
Контроль как стадия управленческого процесса применим лишь в отношении отдельно взятого решения, для контроля его выполнения. Действительно, по мнению Е. В. Шо-риной, «когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривается применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла» [17, с. 21].
Контроль также рассматривается как особый вид управленческой деятельности. Это вторая группа воззрений на контроль как функцию управления. Так, В. Г Афанасьев считает, что «контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям: законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. п.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требо -ваний управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути коррегирования организации объекта управления, способы воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы» [18, с. 125]. Характеристика контроля, приведенная в определении В. Г Афанасьева, представляет контроль как непрерывно выполняемые активные действия, что никак нельзя представить как часть отдельного управленческого процесса.
Кроме того, перед контролем стоят присущие только ему цели, а также при его
осуществлении используются специфические способы достижения целей.
Особое место в управленческой деятельности занимает управление финансами. Более того, любые управленческие решения в той или иной степени связаны с затратами ресурсов, которые оцениваются через финансовые показатели.
Сущность любого процесса возможно познать через раскрытие его функций. Рассмотрим содержание основных функций финансов. Особенность распределительной и контрольной функций заключается в том, что они осуществляются одновременно. Причем контрольная функция проявляется через ее практическое использование при обеспечении эффективности функционирования финансовой системы государства. О связи двух функций финансов писал Э. А. Вознесенский, в частности: «осуществление финансового контроля базируется на использовании контрольной функции финансов, которая не проявляется изолированно, в отрыве от других функций этой категории» [5, с. 5].
А. З. Дадашев и Д. П Черник раскрывают со -держание финансового контроля через связь с контрольной функцией финансов следующим образом: «Формой реализации контрольной функции финансов выступает финансовый контроль. Его содержание и назначение сводится к проверке финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и субъектов отраслевого (ведомственного) и территориального управления» [7, с. 34]. Таким образом, ученые считают, что нельзя приравнивать финансовый контроль к контрольной функции финансов. По справедливому замечанию Э. А. Вознесенского, «наличие контрольной функции финансов не влечет автоматически существование финансового контроля, которое предполагает самостоятельную организационную деятельность соответствующих государственных органов» [5, с. 36].
Между тем финансовый контроль не рассматривается вне системы финансового управления, так как он является функциональным элементом финансового управления, в состав которого включены следующие структурные элементы: прогнозирование, оперативное управление, учет и финансовый контроль.
Ученые-экономисты до настоящего времени не пришли к единому мнению в отно-
шении содержания понятия «финансовый контроль».
Финансовый контроль, как и любое экономическое явление, многогранен. В этой связи в научном мире и практической деятельности к содержанию финансового контроля сложился ряд подходов. Финансовый контроль рассматривается как вид деятельности, функция управления, система надзора, обеспечение права на защиту финансовых интересов и т. д. Рассмотрим эти подходы подробнее.
1. Подход к содержанию финансового контроля как виду деятельности достаточно широко распространен в научных трудах и поясняет сущность изучаемого явления.
Так, Э. А. Вознесенский определяет, что «финансовый контроль при социализме -это деятельность государственных и общественных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве» [5, с. 5]. Содержание этой дефиниции по своей сути ближе к определению общественного финансового контроля. К сожалению, общественному финансовому контролю в настоящее время уделяется недостаточное внимание. Однако эти полномочия законодательно закреплены при осуществлении контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд (федеральный закон 2013 г. № 44-ФЗ).
Заслуживает внимание взгляд А. Н. Ко-зырина. Он акцентирует особую целевую направленность финансового контроля. Он утверждает, что «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» [9, с. 48].
В работах Н. П. Ефимовой финансовый контроль рассматривается на уровне государственных финансов. Так, автор считает, что это «регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности. При этом в качестве основной цели государственного финансового контроля предполагается не только обнаружение нарушений в финансовой деятельности контрольных объектов, но и их предупреждение. Для определения государственного финансового контроля указание на превентивный характер его действия очень важно. Он действительно призван не только, и даже не столько изобличать, сколько предупреждать возможные и исправлять уже допущенные нарушения» [8, с. 22].
В. В. Бурцев определяет, в частности, государственный финансовый контроль как «установленную законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
1) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
2) несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
3) недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных» [3, с. 47].
2. Отдельные ученые считают, что финансовый контроль является функцией управления финансовыми процессами. Одним из таких специалистов является Ю. А. Данилевский, который считает, что «финансовый контроль, являясь одной из важнейших
функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении» [7, с. 16].
По мнению Н. Т. Белухи, сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания [2, с. 4].
Финансовый контроль как форма проявления контрольной функции финансов подробно исследуется в работах В. М. Родионо-вой, которая отмечает, что это «совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельно -сти субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации» [14, с. 16].
3. Н. Д. Погосян является сторонником определения финансового контроля как процесса. В своих работах он не раз заострял внимание на важнейших принципах осуществления финансового контроля, а именно его непрерывности и регулярности. По его мнению, «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности» [13, с. 109].
4. Рассматривая финансовый контроль с государственно-правовых позиций, Л. Н. Овсянников считает, что государственный финансовый контроль - это «реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер» [12, с. 5].
5. И. А. Белобжецкий, С. О. Шохин, Л. А. Дробозина являются сторонниками подхода, при котором финансовый контроль рассматривается как система надзора. При этом, по мнению этих специалистов финансовый контроль стоит на страже законности, целесообразности и эффективности
финансово-хозяйственных операций. Так, И. А. Белобжецкий, «под финансово-хозяйственным контролем понимает систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета» [1, с. 25].
С. О. Шохин делает уточнение, подчеркивая многоаспектный и межотраслевой характер финансового контроля. По его мнению, под «финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета» [18, с. 25].
Л. А. Дробозина под финансовым контролем понимает «контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных средств; оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразность произведенных расходов» [16, с. 102].
Основные теоретические положения по осуществлению финансового контроля, выработанные развитыми зарубежными странами, закреплены в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой на IX конгрессе Международной организа-
ции высших контрольных органов (ИНТО-САИ) в 1977 г. Декларация определяет контроль как обязательный элемент управления общественными финансовыми ресурсами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль выступает неотъемлемой частью системы регулирования, «целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономного расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем» [11, ст. 1]. Специфика российской финансовой системы такова, что применение рекомендаций Лимской декларации руководящих принципов контроля необходимо с учетом особенности.
На основе Лимской декларации IV Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г. было определено содержание внешнего государственного и муниципального финансового контроля как неотъемлемого элемента демократического правового общества, который обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления [19, п. 1.1]. В рамках IV Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации было определено актуальное содержание сущности и принципов внешнего финансового контроля.
До настоящего времени в Российской Федерации не закреплены законодательно понятие и содержание государственного финансового контроля.
Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит раздел IX, который называется «Государственный и муниципальный финан-
совый контроль», вместе с тем содержание финансового контроля в данном нормативном акте не определено. Бюджетный кодекс описывает основные элементы системы финансового контроля: субъект, объект, методы, процесс контроля. Статья 266 кодекса определяет, что «форма и порядок осуществления государственного финансового контроля устанавливаются не только Бюджетным кодексом, но иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления». На фе -деральном уровне сущность государственного финансового контроля, его субъекты и приоритетные направления закреплены Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Данный указ определяет, что «государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ».
В будущем законодательным актом, регламентирующим правовые основы государственного финансового контроля на федеральном уровне, должен стать Федеральный закон «О государственном финансовом контроле».
Изложенное выше позволяет нам с уверенностью сделать вывод, что финансовый контроль необходимо рассматривать как функцию управления финансовыми процессами и как вид деятельности. Содержание приведенных определений свидетельствуют о том, что финансовый контроль - сложная категория, для изучения которой необходимо применять инструментарий системного анализа, представляя контроль, с одной стороны, как целостное явление и часть системы управления, а с другой - как систему взаимосвязанных элементов.
Список литературы_
1. Белобжецкий, И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм / И. А. Белобжецкий. - Москва : Финансы и статистика, 1989. - 256 с.
2. Белуха, Н. Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства / Н. Т. Белуха. - Москва : Финансы и статистика, 1992. - 368 с.
3. Бурцев, В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация / В. В. Бурцев. - Москва : Маркетинг, 2000. - 392 с.
4. Бурцев, В. В. Система государственного контроля / В. В. Бурцев // Финансы. - 2000. - № 9. - С. 47-49.
5. Вознесенский, Э. А. Финансовый контроль в СССР / Э. А. Вознесенский. - Москва : Юридическая литература, 1973. - 134 с.
6. Дадашев, А. З. Финансовая система России : учебное пособие / А. З. Дадашев, Д. Г Черник. - Москва : ИНФРА-М, 1997. - 247 с.
7. Данилевский, Ю. А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования / Ю. А. Данилевский. -Москва : Финансы и статистика, 1989. - 132 с.
8. Ефимова, Н. П. Государственный финансовый контроль в реализации федеральных целевых социальных программ / Н. П. Ефимова. - Москва : Медицина, 2000. - 176 с.
9. Козырин, А. Н. Финансовый контроль // Финансовое право : учебник / А. Н. Козырин; под ред. О. Н. Горбуновой. - Москва : Юристь, 1996.
10. Кочерин, Е. А. Контроль в системе управления социалистическим производством: Вопросы теории и практики / Е. А. Кочерин. - Москва : Экономика, 1982. - 214 с.
11. Лимская декларация руководящих принципов контроля. - URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 10.10.2020).
12. Овсянников, Л. Н. Закон о государственном финансовом контроле все-таки нужен / Л. Н. Овсянников // Президентский контроль. - 1998. - № 9. - С. 4-11.
13. Погосян, Н. Д. Счетная палата Российской Федерации / Н. Д. Погосян. - Москва : Юристъ, 1998. - 304 с.
14. Родионова, В. М. Финансовый контроль : учебник / В. М. Родионова, В. И. Шлейников. - Москва : ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. - 320 с.
15. Степашин С. В. Давайте беречь государственную копейку / С. В. Степашин // Финансовый контроль. -2002. - № 12. - С. 28-35.
16. Финансы. Денежное обращение. Кредит : учебник для вузов / под ред. проф. Л. А. Дробозиной. - Москва : ЮНИТИ, 2000. - 476 с.
17. Шитова Ю. Ю. Экономика социальной сферы : учебное пособие / Ю. Ю. Шитова. - Дубна : Междунар. ун-т природы, о-ва и человека «Дубна», 2009. - 84 с.
18. Шохин, С. О. Бюджетно-финансовый контроль в России (теория и практика) / С. О. Шохин. - Москва : Прометей. 1995. - 64 с.
19. Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. - URL: http:// www.ach.gov.ru (дата обращения: 10.10.2020).
References-
1. Belobzhetsky I.A. Financial control and a new economic mehanism. Moscow : Finance and statistics, 1989, 256 p.
2. Belukha N.T. Control and audit in the sectors of the national economy. Moscow : Finance and statistics, 1992, 368 p.
3. Burtsev V.V. State financial control: methodology and organization. Moscow : Marketing, 2000, 392 ps.
4. Burtsev V.V. State control system, Finance, 2000, no. 9, p. 47-49.
5. Voznesensky E.A. Financial control in the USSR. Moscow : Juridice literature, 1973, 134 p.
6. Dadashev A.Z., Chernik D.G. Financial system of Russia: Educational field. Moscow : INFRA-M, 1997, 247 p.
7. Danilevsky Yu.A. Financial control in the USSR and the ways of its improvement. Moscow : Finance and statistics, 1989, 132 p.
8. Efimova N.P. State financial control in the implementation of federal targeted social programs. Moscow : Medicine, 2000, 176 p.
9. Kozyrin A.N. Financial control, Financial law: Textbook / ed. Prof. O.N. Gorbunova. Moscow : Law, 1996.
10. Kocherin E.A. Control in the system of control of socialist production: Issues of theory and practice. Moscow : Economics, 1982. 214 p.
11. Lima Declaration of Control Guidelines. URL: http://www.ach.gov.ru.
12. Ovsyannikov L.N. The law on state financial control is still needed, Presidential control, 1998, no. 9, p. 4-11.
13. Poghosyan N.D. Accounts Chamber of the Russian Federation. Moscow : Lawyer, 1998. 304 p.
14. Rodionova V.M., Shleinikov V.I. Financial control: Textbook. Moscow : FBK-PRESS ID, 2002, 320 p.
15. Stepashin S.V. Let's protect the state penny, Financial control, 2002, no. 12, p. 28-35.
16. Finance. Money circulation. Credit: Textbook for Universities / ed. Prof. L.A. Drobozina. Moscow : UNITY, 2000, 476 p.
17. Shitova Yu.Yu. Economics of the social sphere: Textbook. Dubna: International. The Union of Nature, the Dubna Island and Man, 2009, 84 p.
18. Shokhin S.O. Budget and financial control in Russia (theory and practice). Moscow : Prometheus, 1995. 64 p.
19. Declaration of Principles for the Activities of the Control and Accounting Bodies of the Russian Federation. URL: http://www.ach.gov.ru.
