CC BY
72УДК 342.9
Мария Юрьевна ВОДЯНАЯ,
адъюнкт адъюнктуры Омской академии МВД России
vodimash@mail.ru
к вопросу о существующей системе наказании
за появление граждан в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения
to the issue on existing system of penalties for appearing citizens being under the influence of alcohol in public places
В статье рассматриваются вопросы, связанные с эффективностью применения административных наказаний за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения, проанализированы недостатки существующей системы административных наказаний за указанное правонарушение, на основе изучения статистических данных и материалов дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ, делается вывод о необходимости введения новых видов административных наказаний за появление в состоянии алкогольного опьянения.
The article deals with issues related to the effectiveness of the application of administrative penalties for appearing persons being under the influence of alcohol in public places; the drawbacks of the existing system of administrative penalties for a given offence are analyzed. On the basis of statistic data and records on administrative offences provided for by Art. 20.21 of the Code on Administrative Offences of the Russian Federation the author comes to the conclusion about the necessity of introducing new types of administrative penalties for appearing in the state of alcohol intoxication.
Ключевые слова: административный штраф, административный арест, появление в состоянии опьянения, обязательные работы.
Keywords: administrative fine, administrative arrest, appearing in the state of alcohol intoxication, mandatory work.
Действующее законодательство в качестве административных наказаний за правонарушения, связанные с появлением граждан в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения, устанавливает такие их виды, как административный штраф и административный арест.
В современных условиях проблема применения административного штрафа за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения приобретает особую актуальность. Так, в 2016 г. всего рассмотрены 2350169 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ. При этом административ-
ному наказанию в виде административного штрафа подвергнуты 1905187 лиц, что составило 81%. Однако практика реализации административно-деликтного законодательства показывает, что надлежащее применение административного наказания в виде штрафа затрудняют ряд таких проблем, как неплатежеспособность лиц, временно не работающих, занимающихся бродяжничеством либо не имеющих фиксированного дохода, уклонение правонарушителей от исполнения наказания. Об этом свидетельствуют статистические данные. Должностными лицами территориальных органов МВД России по делам данной категории вынесены 1419209
решений о назначении административного наказания в виде административного штрафа, при этом исполнены 825977 постановлений, что составило 58,01%. Судом рассмотрены 485978 дел указанной категории, из которых назначены 186429 наказаний в виде штрафа (38,36%), при этом исполнены только 59810 постановлений, что составило лишь 32,08%. Если рассматривать в денежном эквиваленте, то сумма наложенного должностными лицами органов внутренних дел штрафа за появление в состоянии опьянения составила 721090 тыс. руб., при этом взыскано в федеральный бюджет 485313 тыс. руб. (67,3% от общей суммы). Суммы административных штрафов по вынесенным судами постановлениям по указанным делам составили 114249 тыс. руб., из них принудительно взысканные и уплаченные добровольно штрафы составили 33136 тыс. руб. Это составляет только 29% (Сведения за 2016 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма 1-АП (577). М.: ГИАЦ МВД России, 2016).
Данные выборочного опроса сотрудников полка патрульно-постовой службы полиции УМВД России по г. Омску и отдельного батальона патрульно-постовой службы полиции УМВД России по г. Тюмени свидетельствуют о том, что 87% привлекаемых к административной ответственности по ст. 20.21 КоАП РФ - это лица, ведущие антиобщественный образ жизни, злоупотребляющие спиртными напитками, при этом не имеющие постоянного источника доходов. Указанная категория лиц не воспринимают назначенный в качестве административного наказания штраф как меру воздействия за совершенное правонарушение. Они рассматривают его как необременительную обязанность, не подлежащую неукоснительному исполнению. Соответственно, применение данной меры не достигает целей административного наказания.
Всецело поддерживаем мнение авторов, полагающих, что «целью применения административного наказания не является и не может являться удовлетворение финансовых интересов государства» [9, с. 6]. Такой «фискальный подход не имеет право на существование, так как искажает саму природу ад-
министративной ответственности» [6, с. 45]. А первоочередная цель, указанная в законе, - это воспитание правонарушителей и предупреждение совершения ими новых правонарушений.
На наш взгляд, эффективность наказания зависит не от его строгости. Мы считаем, что эффективность, полезность наказания зависит от правильности выбора той или иной меры воздействия на нарушителя. При этом необходимо учитывать множество факторов: социально-экономическое положение лица, его культурный и правовой уровень, семейное положение и др. Чтобы достичь цели предупреждения совершения правонарушения в будущем, нужно в настоящем ставить лицо, совершившее правонарушение, в трудную для него не только финансовую, но и волевую ситуацию. Необходимо заниматься его правовым воспитанием, повышать его правосознание, развивать чувство уважения к праву.
Безусловно, в практической деятельности при определении размера налагаемого административного штрафа следует руководствоваться требованиями закона об индивидуализации наказания, но этими же требованиями надлежит руководствоваться при определении вида административного наказания.
Так, в настоящее время практика применения административной ответственности за появление в состоянии опьянения в общественных местах участковыми уполномоченными полиции УМВД России по Омской области свидетельствует о том, что при наличии у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, денежных средств в 86% случаев при рассмотрении дела выносится постановление о назначении административного наказания в виде штрафа, причем его минимального размера, составляющего на данный момент 500 рублей.
При назначении любого административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Однако,
несмотря на законодательное установление указанных требований, специфика конструкции отдельных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не позволяет необходимым образом обеспечить индивидуализацию административной ответственности. [5]
В ходе интервьюирования мировых судей г. Омска, г. Тюмени и г. Керчи нами выявлена следующая закономерность принятия решения о назначении вида и размера административного наказания за совершенное административное правонарушение: решающим фактором, влияющим на решение, принимаемое судьями, является имущественное положение правонарушителя.
В настоящее время минимальный размер оплаты труда составляет 7500 рублей, и назначаемая сумма штрафа для лиц, имеющих постоянный источник дохода, не является существенной. В связи с этим цель наказания не достигается. Привлеченные к административной ответственности лица, осознавая необременительный характер административной ответственности, повторно совершают правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
Наглядным, но, к сожалению, не единственным примером является решение от 6 августа 2015 г. № 72В 7706939-7/1419, принятое по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.21 КоАП РФ. В качестве наказания гражданину П., имеющему постоянный источник дохода и ранее 18 раз привлекавшемуся к административной ответственности по ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ, назначен административный штраф в размере 500 рублей. Похожее решение принято мировым судьей судебного участка № 1 Грайворонского района Белгородской области по делу № 5/1-298/2017 от 31 марта 2017 г. в отношении гражданина Я., ранее привлекавшегося к административной ответственности за аналогичные правонарушения 5 раз (только за последние полгода). Суд прямо указал: «Поскольку в судебном заседании Я. пояснил, что он работает по найму у физических лиц и имеет возможность оплатить штраф..., судья считает возможным назначить наказание в виде административного штрафа».
Общеизвестно, что повторное совершение любого правонарушения является показателем определенной устойчивости антиобщественной направленности личности, ее взглядов и привычек. [7] В 2016 г. пресечены 505597 административных правонарушений, совершенных повторно, что составило 26,53% от общего количества лиц, подвергнутых административному штрафу за появление в состоянии опьянения в общественном месте (Сведения за 2016 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма 1-АП (577). М.: ГИАЦ МВД России, 2016.).
Таким образом, каждому четвертому правонарушителю ранее назначалось рассматриваемое административное наказание. Это позволяет нам сделать вывод о том, что не достигается одна из целей административного наказания - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, что стимулирует правовой нигилизм и чувство безответственности, дискредитирует государственную власть в целом и органы внутренних дел (полицию) в частности. [2; 6, с. 189]
Практика применения административных наказаний, назначаемых лицам, имущественное положение которых не позволяет выплатить штраф, свидетельствует о том, что единственной альтернативой применения наказания в виде штрафа является административный арест. Так, решением мирового судьи г. Тюмени от 3 февраля 2013 г. по делу № 5-981/2013 гражданин С. был подвергнут административному наказанию в виде административного ареста (12 суток) за появление в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения. При этом отягчающих обстоятельств совершения правонарушения не установлено, в качестве смягчающего указано признание вины (архив судебного участка № 4 Ленинского судебного района г. Тюмени за 2013 г.).
По мнению ряда исследователей, административный арест подчас является единственным способом адекватного воздействия на противоправные деликты, совершенные представителями деклассированных эле-
ментов (нищих, бродяг, безработных). Учитывая постоянно увеличивающиеся штрафные санкции, это становится особенно актуальным. [4] Похожее мнение высказывает В.Г. Татарян, утверждающий, что «применение к мелким хулиганам и бытовым пьяницам наказаний в виде административных штрафов не представляется возможным в силу хронической неплатежеспособности последних» [10, с. 14]. Однако мы поддерживаем мнение авторов о том, что недопустимо применять административный арест за то, что лицо, совершившее правонарушение, не в состоянии нести бремя ответственности по видам наказания имущественного характера. [8]
Административный арест в системе административных наказаний Российской Федерации занимает существенное, исключительное место и состоит в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества в предназначенных для этой цели учреждениях на срок, определяемый судьей на основе действующего законодательства. Строгость административного ареста обусловлена прежде всего тем обстоятельством, что при его исполнении существенно ограничиваются такие конституционные права и свободы, как право на свободу передвижения, телефонных переговоров и др. В связи с этим абсолютно оправданно исключительное право судьи на назначение данного вида административного наказания. [3]
В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест назначается лишь в исключительных случаях, когда другие виды административных наказаний не обеспечивают достижения целей административного наказания.
Однако в настоящее время с изменением сущности некоторых видов общественных отношений данный вид административного наказания перестал быть столь суровым. В частности, с увеличением размеров административных штрафов по некоторым видам административных правонарушений отдельные граждане предпочли бы отбыть административное наказание в виде административного ареста, нежели нести обязанность по уплате административного штрафа.
Более того, анализ судебной статистики показал, что из общего числа рассмотренных судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ, количество наказаний в виде административного ареста (в процентном соотношении) в 2013 г. составило 49,29 %, в 2014 г. - 52,82 %, в 2015 г. - 57, 79%, что позволяет констатировать его увеличение. За 2016 г. судами были рассмотрены 485978 дел указанной категории, при этом административному аресту были подвергнуты 292915 лиц (60,27%).
Необходимо обратить внимание на тот факт, что в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» лица, подвергнутые административному аресту, обеспечиваются бесплатным питанием по нормам, определяемым Правительством Российской Федерации. Указанным лицам создаются бытовые условия, отвечающие требованиям санитарии, гигиены и правилам пожарной безопасности. Также арестованным предоставляется индивидуальное спальное место, бесплатно выдаются постельные принадлежности, посуда и столовые приборы, а также по их просьбе индивидуальные средства гигиены: туалетная бумага, мыло, зубная щетка, зубная паста, одноразовая бритва (для мужчин), средства личной гигиены (для женщин). Более того, лицам, доставленным в место отбывания административного ареста, предоставляется возможность помывки, либо по решению медицинского работника проводится их санитарная обработка с дезинфекционной обработкой одежды. Услуги медицинских работников также необходимо оплачивать, для чего с медицинскими учреждениями заключаются соответствующие договоры или соглашения. Таким образом, содержание одного правонарушителя обходится государству от 1 до 2 тысяч рублей в сутки.
Учитывая довольно комфортные условия содержания, лица, подвергнутые административному аресту за появление в общественных местах в состоянии опьянения, не имеющие постоянного источника дохода, лица без определенного места жительства, особенно в
зимнее время, находят данный вид административного наказания не только приемлемым, но даже желательным. В результате наблюдается процесс нивелирования карательной функции административного ареста как более строгого вида административного наказания, несмотря на подчеркнутую законодателем исключительность его назначения.
Помимо этого в подавляющем большинстве случаев (77,87%) срок административного ареста, назначенного мировыми судьями по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ, в 2016 г. составил 1-5 суток (Сведения за 2016 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма 1-АП (577). М.: ГИАЦ МВД России, 2016). Поддерживая мнение отдельных авторов [1; 11], считаем, что отбывание незначительного по сроку административного ареста также не способствует достижению его целей.
Изложенное позволяет сделать вывод об очевидности несовершенства системы административных наказаний за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и необходимости поиска новых подходов к реализации административной ответственности за указанные правонарушения.
Для достижения основной цели административных наказаний, а именно предупреждения совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, правового воспитания и уважения к закону считаем необходимым ввести в санкцию ст. 20.21 КоАП РФ наряду с административным штрафом и административным арестом такой вид наказания, как обязательные работы.
Обязательные работы как вид административного наказания установлены Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ, в соответствии с которым КоАП РФ был дополнен статьями, закрепляющими правила назначения (ст. 3.13 КоАП РФ), а также исполнения (ст. 32.13 КоАП РФ) данного вида административного наказания. Обязательные работы заключаются в выполнении лицом, совершившим административное правонарушение, общественно полезных бесплатных работ в свободное от основной работы или
учебы время, что вполне соответствует ст. 2 Конвенции № 29 Международной организации труда «Относительно принудительного или обязательного труда» (принята в г. Женеве 28.06.1930 на 14-ой сессии Генеральной конференции МОТ). Следует отметить, что в качестве обязательных работ выступают работы, которые не требуют каких-либо специальных навыков и познаний (например, благоустройство и уборка улиц).
Эта мера позволит также достичь соблюдения такого важнейшего принципа применения законодательства об административных правонарушениях, как индивидуализация наказаний. Более того, она позволит сократить затраты государственного бюджета на содержание лиц, подвергнутых административному аресту.
Изучение материалов дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ, показало, что около 20% привлекаемых к ответственности граждан посещали питейные заведения перед тем, как оказаться в общественном месте в состоянии опьянения. Интересным в связи с этим представляется исследование, проведенное австралийскими учеными, установившими зависимость от территориального расположения мест, где разрешена продажа алкогольной продукции в розлив, и количества нарушений общественного порядка и проявлений агрессии. Более того, авторы выявили взаимосвязь между уровнем самого помещения, его санитарного состояния, освещения, качества обслуживания и т.д. и увеличением числа вызовов полиции в связи с нарушениями общественного порядка вблизи таких помещений. [12, с. 16-22] На наш взгляд, эти выводы подходят и к положению дел в Российской Федерации относительно разнообразных рюмочных, баров эконом-класса и пунктов общественного питания, где разрешена розничная продажа алкогольной продукции.
Еще одним видом наказания, который позволит повысить эффективность реагирования государства на конкретные противоправные деяния, может стать административный запрет на посещение определенных общественных мест, а именно организаций,
осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (включая пиво и пивные напитки).
Следует отметить, что похожая норма нашла отражение в проекте нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. [13] Статья 4.2. указанного проекта в качестве одного из видов административных наказаний предусматривает административный запрет на посещение публичных, официальных спортивных и иных массовых мероприятий, определенных общественных мест, а также на пользование услугами авиаперевозчиков в качестве пассажира. Причем данный вид наказания может применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. На наш взгляд, применительно к административному правонарушению, связанному с появлением в состоянии алкогольного опьянения, запрет на посещение организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (включая пиво и пивные напитки), должен выступать исключительно в качестве дополнительного административного наказания, дополняя административный
штраф, обязательные работы или административный арест. Несомненно, для включения административного запрета на посещение определенных мест в систему действующего законодательства потребуется углубленное изучение и выработка четкого механизма реализации указанной административно-правовой санкции.
Таким образом, учитывая современное состояние некоторых видов общественных отношений, считаем существующую систему административных наказаний за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения недейственной и не достигающей основных целей их применения. Полагаем, что включение в санкцию ст. 20.21 КоАП РФ таких видов наказаний, как обязательные работы и запрет на посещение организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (включая пиво и пивные напитки), будет способствовать обеспечению принципов наказания (неотвратимость и индивидуализация ответственности) и позволит усилить профилактическую функцию административного наказания за совершение данных правонарушений.
Библиографический список
1. Баглай, О.Г. Особенности назначения и отбывания административного ареста за мелкое хулиганство / О.Г. Баглай // Полицейское право. - 2007. - № 2. - С. 120-123.
2. Водяная, М.Ю. Проблемные вопросы административной ответственности за появление в общественном месте в состоянии опьянения / М.Ю. Водяная // Совершенствование законодательства о полиции и полицейской деятельности : материалы Всероссийской научно-практической конференции / Омская академия МВД России. - Омск, 2016. - С. 68-72.
3. Губарева, Т.И. Совершенствование порядка назначения и отбывания административного наказания в виде административного ареста / Т.И. Губарева // Российская юстиция. - 2016. -№ 3. - С. 18-21.
4. Долгих, И.П. Административный арест: спорные вопросы применения / И.П. Долгих, Е.А. Супонина // Universum: Экономика и юриспруденция : электрон. научн. журн. - 2014. -№ 11 (11).
5. Жильцов, А.В. О возможности индивидуализации наказания за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом / А.В. Жильцов// Закон и право. - 2010. -№ 3. - С. 62-64.
6. Жильцов, А.В. Административная ответственность за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, и роль полиции в ее применении : монография / А.В. Жильцов, Н.Н. Цуканов. - М., 2016.
7. Куракин, А.В. К вопросу о качествах личности субъекта административного правонарушения / А.В. Куракин, М.В. Костенников, Н.П Мышляев // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 8. - С. 830-837.
8. Куянова, А.В. О совершенствовании правового регулирования административного ареста / А.В. Куянова, А.А. Старостин // Законодательство и практика. - 2015. - № 2. - С. 49-52.
9. Рогачева, О.С. Эффективность норм административно-деликтного права : монография / О.С. Рогачева. - Воронеж, 2011.
10. Татарян, В.Г. Генезис административно-деликтного законодательства: от общесоюзных Основ до кодексов государств - участников СНГ об административных правонарушениях / В.Г. Татарян // Актуальные проблемы правовой реформы в государствах - участниках Содружества Независимых Государств : сборник научных трудов : в 2-х т. - М., 2002. - Т. 1.
11. Тюфяков, Н.А. Развитие института изменения вида исправительного учреждения в российском уголовно-исправительном праве / Н.А. Тюфяков // Вестник ДВЮИ МВД России. -2016. - № 4 (37). - С.88-97.
12. Doherty, S.J. Alcohol and licensed premises: Best practice in policing : monograph for police and policy makers / S.J. Doherty, A.M. Roche. - 2003.
13. Проект федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (внесен депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским) // СПС КонсультантПлюс.
