CC BY
22
УДК 343.162.2 ББК 67.411
К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
АНДРЕЙ АЛЬБЕРТОВИЧ ШИШКОВ,
профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: aashishkov@yandex.ru
Научная специальность 12.00.09 — уголовный процесс; 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируется соотношение понятий «надзор» и «контроль» в уголовном процессе. Высказывается мнение, что деятельность судьи в досудебном производстве по уголовным делам по своей правовой природе ближе к надзорной деятельности. Предлагается продолжить дискуссию о реформировании судебных органов в аспекте их полномочий в досудебных стадиях уголовного процесса.
Ключевые слова: прокурорский надзор в уголовном процессе, судебный контроль, судья, мера пресечения, содержание под стражей, следственный судья.
Annotation. Analyzed the relationship between the concepts of «oversight» and «control» in the criminal process. It has been suggested that the activity of judges in pretrial proceedings in criminal cases by their nature, closer to Supervisory activities. It is proposed to continue the discussion about the reform of the judicial authorities in the context of their powers in the pretrial stages of the criminal process.
Keywords: public prosecutor's supervision in the criminal process, judicial review, judge, measure of preventive detention, investigating judge.
Термин «надзор» отечественному законодательству известен давно. Чаще его связывают с деятельностью органов прокуратуры. Так, федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации возлагает на органы прокуратуры надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на ее территории (ст. 1). Поэтому в теории и практике уже давно устоялось понятие «прокурорский надзор».
Наряду с этим, в законодательстве употребляется понятие «судебный надзор». Например, Основной закон России связывает это понятие с деятельностью высшего судебного органа страны — Верховного Суда Российской Федерации (ст. 126).
Кроме того, надзор, судя по имеющимся нормативным правовым актам, осуществляют и другие органы государственной власти. Прежде всего, речь идет о различных органах исполнительной власти, в наименовании которых уже содержится ответ об их функциональном назначении (Роспотребнадзор, Рос-финнадзор, Ространснадзор и др.).
В сфере уголовного судопроизводства число субъектов надзорной деятельности, безусловно, меньше. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК) неоднократно упоминает термин «надзор». Чаще надзор в УПК, как и в целом в законодательстве, связывают с деятельностью прокурора. Именно на него закон возложил функцию надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания (ч. 1 ст. 37 УПК). Помимо прокурора, надзор осуществляет и суд. Надзорной деятельности суда законодатель посвятил самостоятельную главу «Производство в надзорной инстанции». Именно в ней, от части, раскрывается механизм реализации положений Конституции о судебном надзоре.
Кроме того, термин «надзор» употребляется в УПК применительно к двум органам исполнительной власти. В первом случае, речь идет об органе дознания — орган государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (п. 4 ч. 1
ст. 40; п. 6 ч. 3 ст. 151 УПК). Во втором, — о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. На последнего в досудебном производстве возлагается контроль за нахождением подозреваемого или обвиняемого в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста (ч. 10 ст. 107 УПК).
Но, как известно, уголовное судопроизводство состоит из досудебного и судебного производства (п. 56 ст. 5 УПК). И как показывает практика, именно в досудебном производстве чаще нарушается установленный порядок предварительного расследования и права участников уголовного процесса. В этой связи представляет интерес рассмотрение вопроса о субъектах надзорной деятельности в досудебном производстве.
Никаких сомнений не возникает относительно права прокурора осуществлять этот вид государственной деятельности. Надзорная функция прокурору принадлежит традиционно и обоснована длительной историей развития не только отечественного, но и зарубежного уголовно-процессуального законодательства. Вместе с тем, представляется, что прокурор — не единственный участник, наделенный правом надзора в досудебном производстве.
Цель надзорной деятельности в досудебном производстве — обеспечение законности при расследовании уголовных дел и соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства. Для этих целей закон наделяет прокурора определенными полномочиями, которые принято именовать надзорными. Например, требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; право отменять незаконные или необоснованные решения дознавателя; истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя об отказе в возбуждении, постановлении или прекращении уголовного дела; давать согласие на производство некоторых процессуальных действий и др.
Объем надзорных полномочий прокурора законодателем периодически пересматривается. Некоторые из них в УПК больше не встречаются, но в большинстве случаев законодатель перераспределяет их между иными участниками уголовного процесса. Так, достаточно длительный период времени отечественное законодательство не знало альтернатив праву
прокурора санкционировать применение меры пресечения в виде заключения под стражу или производство следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан. Также ни кто не предполагал, что прокурора лишат полномочий продлевать сроки предварительного следствия и отменять любые решения следователя. При этом не было сомнений в том, что именно прокурор, реализуя надзорные полномочия, в полной мере сможет обеспечить законность предварительного расследования и соблюдение прав и свобод участников уголовного процесса.
В действующем законодательстве часть полномочий, ранее принадлежавших прокурору, реализуют суд и руководитель следственного органа. При этом, как представляется, цели этих полномочий в целом не совпадают.
Суд в досудебном производстве своими полномочиями обеспечивает законность и обоснованность решений и действий органов уголовного преследования, ограничивающих конституционные и иные права и свободы граждан. В частности, рассматривая ходатайства следователя и дознавателя в порядке ст. 165 УПК, суд оценивает законность и обоснованность действий и решений органов предварительного расследования. Полномочия по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя также, вне всякого сомнения, имеют своим назначением обеспечение прав, свобод и законных интересов участников уголовного процесса. Таким образом, назначение этих полномочий после их передачи от прокурора суду не изменилось.
Вместе с тем, деятельность суда в досудебных стадиях уголовного процесса уже длительный период времени именуется судебным контролем. При этом законодатель все это время не предлагает определения судебного контроля. Более того, уголовно-процессуальному законодательству даже неизвестен термин «судебный контроль».
Авторы, подробно рассматривавшие судебный контроль в досудебных стадиях уголовного процесса, определяют его по-разному.
В частности, утверждается, что это особый, самостоятельный, хотя и не выходящий за рамки уголовного судопроизводства, вид судебной деятельности, направленный на обеспечение прав, свобод человека и гражданина, а равно их защиту и незамедлительное восстановление в случае, если у заинтересованных лиц возникли основания полагать, что их права и свободы
органом дознания, дознавателем, следователем либо прокурором нарушены, а законные интересы — проигнорированы1. Или, например, судебный контроль — это специфическая уголовно-процессуальная деятельность, направленная на обеспечение соблюдения в уголовном процессе конституционных прав и свобод участников процесса, недопущение их нарушения, восстановление незаконного и (или) необоснованного нарушения конституционных прав2.
Судебный контроль — одно из направлений реализации судебной власти и самостоятельная уголовно-процессуальная функция, отмечает в своей работе О.В. Химичева. Он состоит в осуществлении судом системы проверочных мероприятий, носящих предупредительный и правовостановительный характер в целях обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов предварительного расследования, ограничивающих конституционные или иные права и свободы граждан3. И.Л. Петрухин понимает под судебным контролем проверку в суде решений и действий (бездействия) органов расследования, прокурора, ОРД и принятие мер по выявлению и устранению ошибок и нарушений прав человека, допущенных дознавателем, следователем, прокурором, а также оперативно-разыскными органами на досудебных стадиях уголовного процесса4. Есть и другие мнения о понятии и сущности деятельности суда в досудебных стадиях уголовного процесса5.
Отдельным направлением научной дискуссии уже длительное время остается вопрос о соотношении понятий «правосудие» и «судебный контроль». А, значит, есть мнение, что деятельность суда в досудебном производстве не что иное, как форма правосудия6.
Характеристика надзорной деятельности также не отличается единообразным содержанием. Например, отмечается, что надзор осуществляется в отношении тех объектов, которые организационно (ведомственно) не подчинены органам, осуществляющим эту деятельность. Круг объектов надзорной деятельности не определен и значительно шире, чем при контроле. Органы, осуществляющие надзорные функции, наделяются полномочиями осуществлять уголовно-процессуальное принуждение, применять меры пресечения, а также привлекать к уголовной ответственности. Кроме того, органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам. При этом не оценивают
целесообразность деятельности поднадзорного объекта и не вмешиваются в решение вопросов организационной структуры, а также кадровой политики и т.п. Обращают внимание, что органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности поднадзорного объекта. Наконец, надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.
Несколько иной взгляд представил В.П. Беляев, который указывает на такие признаки надзора как: 1) особый субъектный состав (надзорную деятельность вправе осуществлять только управомоченные на то законом субъекты); 2) надзорная деятельность в определенной мере урегулирована процессуальными нормами (она осуществляется только в процессуальном режиме, определенном соответствующим законодательством); 3) надзорная деятельность всегда публичная и государственно-властная; 4) тесная связь с разрешением юридических дел; 5) все действия упра-вомоченных субъектов при разрешении входящих в их компетенцию дел облекаются в соответствующие процессуальные документы; 6) надзор тесно связан с необходимостью использования различных методов и средств юридической техники7.
Нетрудно заметить, что в изложенных точках зрения судебный контроль определяют через понятия «деятельность» (или проверочные действия) и «цель». По сути, все авторы солидарны в том, что цель судебного контроля — обеспечение законности досудебного производства, а также соблюдение и защита прав и свобод человека. Надзор также определяется
1 Колоколов Н.А. Методика проведения основных судебно-контрольных действий в стадии предварительного расследования. М., 2004. С. 11.
2 Солодилов А.В. Судебный контроль в системе уголовного процесса России. Томск, 2000. С. 22.
3 Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Моногр. М., 2004. С. 210.
4 Петрухин И.Л. Судебная власть: контроль за расследованием преступлений. М., 2008. С. 100.
5 Мищенко Е.В. Судебный контроль в досудебном производстве по делам о применении принудительных мер медицинского характера // Вестник Оренбургского государственного университета. 2009. № 3. С. 90.
6 Ковтун Н.Н. Судебный контроль в уголовном процессе: понятие, виды, сущность и содержание // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2001. № 2. С. 118; Лебедев В.М. Судебная защита свободы и личной неприкосновенности граждан на предварительном следствии: Учеб. пособие. М., 2001. С. 8.
7 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 33.
через «деятельность», но с той лишь разницей, что ее осуществляет иной государственный орган. При этом цель надзора в досудебном производстве в целом совпадает с целью судебного контроля. Это две формы процессуальной деятельности решающие, в сущности, одни задачи. И это закономерно, поскольку речь идет об одних и тех же полномочиях, ранее считавшихся надзорными.
Как уже было отмечено, один субъект решает эти задачи уже длительный период времени, другой — имеет относительного первого небольшой опыт обеспечения законности в досудебном производстве. И все это время постоянно идет поиск правовых инструментов, позволяющих повысить эффективность этой деятельности.
Первый опыт обжалования решений прокурора об избрании мер пресечения показал, что суд зачастую имеет иное представление о законности и обоснованности заключения обвиняемого под стражу. Именно эта деятельность суда, регламентированная ст. 2201— 2202 УПК РСФСР, позволила включить в оборот термин «судебный контроль». И хотя законодатель прямо не говорил о судебном контроле (употреблялся термин «судебная проверка»), но по форме и содержанию ст. 2202 УПК РСФСР этот вид деятельности в большей степени содержал признаки контроля (ограниченный круг объектов контрольной деятельности, ее эпизодичность, не вмешательство в принятие решения об аресте и др.), чем надзора.
Современная роль суда в досудебном производстве после передачи надзорных полномочий является активной. Без учета его мнения стало невозможно принять решение об обыске и выемке в жилище, об избрании некоторых мер пресечения, которые ранее санкционировал прокурор. Теперь суд является необходимым звеном механизма ограничения конституционных прав граждан. Эти решения он принимает не эпизодически, а в силу закона на постоянной основе (ч. 2 ст. 29 УПК). При этом суд не вмешивается в решение организационных вопросов, оценивает действия участников исключительно с позиций законности.
Но, как показала практика, модель судебного контроля, предложенная законодателем в 2001 г., не выполнила в полной мере своего предназначения — дополнительного, независимого, беспристрастного гаранта законности в досудебном производстве. Суды, рассматривая ходатайства следователя, дознавателя в меньшей степени принимают во внимание и учиты-
вают доводы стороны защиты об отсутствии оснований для ограничения прав обвиняемого (подозреваемого). Судебная и следственная практика показывает, что только одно ходатайство из десяти об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (п. 1 ч. 2 ст. 29 УПК) не находит поддержки в суде. Ситуация же с продлением срока содержания под стражей (п. 2 ч. 2 ст. 29 УПК) еще более привлекательна для стороны обвинения. Из 146 776 ходатайств, рассмотренных в 2013 г., районные суды удовлетворили 133 134 или 90,7%. Доля удовлетворенных ходатайств о продлении срока содержания под стражей относительно заявленных еще больше — 98,3%8. Есть примеры и о 100% удовлетворении ходатайств в отдельных районных судах9.
Более того, реформа досудебного производства выявила еще одну проблему, когда суд вынужден разрешать спор о мере пресечения, возникший между участниками одной стороны, — стороны обвинения. Теперь мнение следователя и руководителя следственного органа о мере пресечения не всегда совпадает с позицией надзирающего прокурора. А суд по-прежнему принимает сторону того представителя стороны обвинения, который ходатайствует об ограничении свободы обвиняемого.
Таким образом, статистика удовлетворенных и отклоненных ходатайств об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу и о продлении срока содержания под стражей свидетельствует о недостаточной эффективности судебного контроля. По мнению, некоторых процессуалистов, сложилась патовая ситуация, когда судебный контроль, в сущности, не функционирует, но все этим довольны. Следователи не обосновывают доказательствами заявленные ими ходатайства, не прилагают к ним материалы следствия, а судьи просто переписывают в своих решениях то, что изложено в ходатайствах, не проводят исследование доказательств и решают дело в 3—5 мин. Такая ситуация устраивает следователей (и дознавателей), поскольку судебный контроль за ними носит формальный характер и не портит показатели их работы. Судьи тоже удовлетворены, поскольку формальный и ускоренный метод рассмотрения ходатайств
8 Основные статистические показатели судов общей юрисдикции за 2013 г. (рассмотрение уголовных дел). URL://http://-www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2360.
9 ПетрухинИ.Л. Указ. соч. С. 186.
экономит время, столь необходимое в условиях высокой служебной нагрузки, тем более что за это никто не наказывает10. Полагаем, что во-многом именно это было причиной изменений и дополнений УПК в последние годы, усложняющих механизм избрания мер пресечения судом (от 29 декабря 2009 г. № 383-ФЗ; от 7 апреля 2010 г. № 60-ФЗ; от 2 декабря 2012 г. № 226-ФЗ; от 30 декабря 2012 г. № 309-ФЗ и др.).
По нашему мнению необходимо еще раз вернуться к обсуждению механизма судебного контроля в досудебном производстве. Одним из таких направлений обсуждения, возможно, было бы рассмотреть вопрос об освобождении судей, рассматривающих уголовные дела по существу, от участия в досудебном производстве. Утверждение о том, что суд при рассмотрении вопросов об ограничении прав и свобод участников досудебного производства, не должен предрешать вопросы о виновности или невиновности, в большей степени относится к теоретическим рассуждениям. На практике
ПОЛИТОЛОГИЯ. СХЕМЫ, ТАБЛИЦЫ:
учебно-методическое пособие / Под ред. В.Ю. Бельского, А.И. Сацуты. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2013.
В схемах и таблицах в логико-смысловой последовательности раскрывается содержание политологии как науки и учебной дисциплины, характеризуются наиболее важные политические процессы и явления, социальные и институциональные субъекты политических отношений и др.
Для студентов и преподавателей вузов, а также тех, кто интересуется политической теорией и общественно-политической практикой.
же, суд первой инстанции, несомненно, будет принимать во внимание судебные решения, принятые в досудебном производстве. Целиком и полностью абстрагироваться от этого вряд ли возможно, особенно если эти решения принимались этим же судьей. В этом смысле, беспристрастность и объективность может быть поставлена под сомнение. И как следствие — заявление ходатайств об отводе суда, судьи. В этой связи решение законодателя об отмене запрета участия судьи в рассмотрении дела по первой, второй и надзорной инстанций, если он ранее принимал по нему решения в досудебном производстве (ч. 2 ст. 63 УПК РФ), полагаем, вряд ли было правильным, поскольку не способствует разрешению проблемы конфликта интересов.
Вторым направлением обсуждения мог быть стать вопрос о реанимировании предложений о создании в структуре судебного ведомства дополнительной должности. Ее наименование может быть различным, например, следственный судья, как это уже давно принято в УПК Франции или относительно недавно (2012 г.) в Украине. Единственная функция такого судьи должна заключаться в постоянном, целенаправленном наблюдении за тем, как соблюдаются права и свободы участников досудебного производства. Он мог бы знакомиться с материалами дела, доводами сторон, в том числе и вне стен здания суда; опрашивать участников, производить процессуальные действия или присутствовать при их производстве непосредственно на месте. Такое «сближение» представителя судебной власти с досудебным производством позволит принимать осмысленные решения об ограничении прав участников процесса, а не «штамповать» ходатайства стороны обвинения.
В этом случае полномочия суда, содержащиеся в ч. 2 ст. 29 УПК РФ, возложить именно на него, освободив от этого суд, рассматривающий дела по существу.
Наконец, деятельность судьи в досудебном производстве можно было бы именовать судебным надзором. Изначально вошедший в оборот термин «судебный контроль» не предполагал столь широкое вовлечение суда в досудебное производство и деятельность стороны обвинения. Инициативность, активная роль и значительные полномочия судебной власти позволяют рассматривать эту деятельность не иначе как судебный надзор.
10 Петрухин И.Л. Указ. соч.
