CC BY
9К ВОПРОСУ О СТРОИТЕЛЬСТВЕ НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬХОЗНАЗНАЧЕНИЯ
ГЛИНУШКИН Алексей Павлович,
доктор сельскохозяйственных наук, директор
ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт фитопатологии». E-mail: crash_000@mail.ru;
СЕРЫЙ Федор Георгиевич,
кандидат экономических наук, доцент,
заслуженный юрист Республики Ингушетия, заместитель директора ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт фитопатологии». E-mail: crash_000@mail.ru;
КРАШЕНИННИКОВ Сергей Владимирович,
кандидат юридических наук,
заведующий лабораторией правовых исследований
ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт фитопатологии». E-mail: crash_000@mail.ru
Краткая аннотация. Статья посвящена анализу правоотношений, возникающих при возведении зданий и сооружений на земельных участках сельскохозяйственного назначения. На основе анализа правоприменительной практики и положений гражданского, градостроительного и земельного законодательства выявлены проблемные вопросы, предложены пути их решения.
Abstract. The article is devoted to the analysis of legal relations arising in the construction of buildings and structures on agricultural land plots. On the basis of the analysis of law enforcement practice and provisions of the civil, town-planning and land legislation the problematic issues are revealed, the ways of their solution are offered.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования земельных участков, зонирование территорий.
Keywords: agricultural land, types of permitted use of land, zoning of territories.
Владельцы земель сельскохозяйственного назначения, используя конституционный принцип гарантирующий, что владение, пользование и распоряжение землёй осуществляются их собственниками свободно, нередко совершают правонарушения, возводя на таких землях здания и сооружения1.
Основной причиной таких наруше-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) - часть 2 статьи 36 [Электронный ресурс] // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 18.03.2018).
ний является то, что порядок строительства на землях сельскохозяйственного назначения в законе отражен недостаточно четко.
Земельный кодекс Российской Федерации, в качестве одного из основных принципов земельного законодательства, закрепил требование о необходимости использования земельных участков с учетом деления «земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответ-
ствии с зонированием территорий и требованиями законодательства»1.
Сведения о категории земель, к которым отнесен земельный участок, и его разрешенном использовании вносятся в государственный кадастр недвижимости2.
При этом закон указывает на то, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В настоящее время видами разрешенного использования сельскохозяйственных земельных участков, которые предусматривают размещение зданий и со-оружений3 являются:
- сельскохозяйственное использование (размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции);
- растениеводство (использование теплиц);
- овощеводство (использование теплиц);
- животноводство (размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции);
- звероводство (размещение зданий,
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) пункт 8 часть 1 статьи 1 // Российская газета, № 211-212, 30.10.2001. Далее по тексту Земельный кодекс.
2 Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О государственной регистрации недвижимости» // Российская газета, № 156, 17.07.2015.
3 Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995) // Российская газета, № 217, 24.09.2014.
сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции);
- птицеводство (размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции птицеводства);
- свиноводство (размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции);
- пчеловодство (размещение сооружений, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства);
- рыбоводство (размещение зданий, сооружений, оборудования, необходимых для осуществления рыбоводства (аква-культуры));
- хранение и переработка сельскохозяйственной продукции (размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции);
- питомники (размещение сооружений, необходимых для данного вида сельскохозяйственного производства);
- обеспечение сельскохозяйственного производства (размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства);
- для ведения личного подсобного хозяйства (размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дома, пригодные для постоянного проживания и высотой не выше трех надземных этажей), размещение гаража и иных вспомогательных сооружений);
- ведение огородничества (размещение некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений, предназначенных для хранения сельскохо-
зяйственных орудий труда и выращенной сельскохозяйственной продукции);
- ведение садоводства (размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры, размещение хозяйственных строений и сооружений);
- ведение дачного хозяйства (размещение жилого дачного дома (не предназначенного для раздела на квартиры, пригодного для отдыха и проживания, высотой не выше трех надземных этажей, размещение хозяйственных строений и сооружений).
Требования законодательства устанавливают, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (пункт 2 части 1 статьи 40 Земельного Кодекса, статья 263 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ)).
В настоящее время к землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, находящиеся за границами населенного пункта, и предоставленные и предназначенные для нужд сельского хозяйства. В составе таких земель выделяют сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры); зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции1.
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) часть 2 статья 77 // Российская газета, № 211-212, 30.10.2001.
Анализ положений закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назна-чения»2, свидетельствует о том, что по правовому режиму они делятся на две категории:
- земельные участки, владение, пользование и распоряжение которыми регулируются указанным законом;
- земельные участки, владение, пользование и распоряжение которыми регулируются иными нормативными правовыми актами (Земельным кодексом, ГК РФ, законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»3, «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»4 и т.д.).
Так, например, возможность строительства на землях сельхозназначения для фермерского хозяйства предусмотрена частью 2 статьи 11 закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»5.
При этом следует учитывать, что «строительство на землях сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодьями, допускается при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием»6.
2 Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Российская газета, № 137, 27.07.2002.
3 Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»// Собрание законодательства РФ, 20.07.1998, № 29, ст. 3399.
4 Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»// Российская газета, № 79, 23.04.1998.
5 Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Российская газета, № 115, 17.06.2003.
6 Письмо Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 № Д23-4444 «О допустимости строительства объектов недвижимости на землях сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодьями, при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2018).
Отмеченный приоритет в использовании и охране сельскохозяйственных угодий включающих пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними растениями, закреплен в статье 79 Земельного кодекса. Как указал Верховный Суд, отсутствие градостроительного регламента для таких земель в целом исключает возможность их использования для застройки и последующей эксплуатации1.
Положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации2, Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»3 указывают, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство.
Аналогичная правовая позиция, содержится в Постановлении Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного Суда Российской Федерации4 и информационном письме Президиума ВАС РФ5, которые, в частности, указывают на необходимость установления фактов: отведения земельного участка в установленном порядке для строительства; выдачи разрешений на производство строительных работ; и соблюдение при возведении постройки градостроительных и строительных норм и правил.
1 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, сентябрь, 2014 (извлечение).
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Парламентская газета, № 5-6, 14.01.2005.
3 Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета, № 231, 29.11.1995.
4 Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета, № 109, 21.05.2010.
5 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 №
143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам при-
менения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, № 2, февраль, 2011.
При этом некапитальные объекты (киоски, навес и др.), а также объекты, которые могут быть отнесены к постройкам вспомогательного использования, возводятся без получения разрешений на строительство (п.3 ч.17 ст.51 Градостроительного кодекса РФ)6.
Закон не содержит определения некапитальные объекты и ограничивается только указанным перечислением, однако на уровне законодательных актов субъектов Российской Федерации данное понятие получило свое закрепление, так закон Московской области определяет, что к ним относятся «объекты, для размещения которых не требуется оформление разрешения на строительство, выполненные из легко-возводимых конструкций без заглубленных фундаментов, коммуникаций и подземных сооружений, сезонного или вспомогательного назначения, в том числе летние павильоны, небольшие склады, а также торговые киоски, павильоны и иные объекты мелкорозничной торговли, теплицы, парники, беседки, остановочные павильоны, наземные туалетные кабины, боксовые гаражи, другие подобные сооружения»7..
По поводу объектов вспомогательного использования Минрегион России, отметил, что под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 «Надежность строительных конструкций и оснований». К таким сооружениям относятся парники, теплицы, летние павильоны, небольшие склады и подобные сооружения.
Кроме того, критерием для отнесения строений к вспомогательным является наличие на рассматриваемом земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет
6 Письмо Росреестра от 29.05.2017 № 14-06641-ГЕ/17 «О разъяснении законодательства» [Электронный ресурс] // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018).
7 Закон Московской области от 30.12.2014 № 191/2014-ОЗ (ред. от 08.11.2017) «О благоустройстве в Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 18.12.2014 № 17/110-П) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018).
вспомогательную или обслуживающую функцию (Письмо Минрегиона РФ от 25.06.2009 № 19669-ИП/08 «О проведении государственной экспертизы проектной документации отдельных объектов капитального строительства» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018)).
Библиография:
Таким образом, для возведения здания или сооружения на землях сельхозназначения, собственнику земельного участка, необходимо обратиться за согласованием в органы местного самоуправления. Исключением являются сельскохозяйственные угодья, которые не предназначены для застройки и последующей эксплуатации.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) - часть 2 статьи 36 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 18.03.2018).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) пункт 8 часть 1 статьи 1 // Российская газета, № 211-212, 30.10.2001. Далее по тексту Земельный кодекс.
3. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О государственной регистрации недвижимости» // Российская газета, № 156, 17.07.2015.
4. Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995) // Российская газета, № 217, 24.09.2014.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) часть 2 статья 77 // Российская газета, № 211-212, 30.10.2001.
6. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Российская газета, № 137, 27.07.2002.
7. Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»// Собрание законодательства РФ, 20.07.1998, № 29, ст. 3399.
8. Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»// Российская газета, № 79, 23.04.1998.
9. Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Российская газета, № 115, 17.06.2003.
10. Письмо Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 № Д23-4444 «О допустимости строительства объектов недвижимости на землях сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодьями, при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2018).
11. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, сентябрь, 2014 (извлечение).
12. 1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Парламентская газета, № 5-6, 14.01.2005.
13. Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета, № 231, 29.11.1995.
14. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета, № 109, 21.05.2010.
15. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, № 2, февраль, 2011.
16. Письмо Росреестра от 29.05.2017 № 14-06641-ГЕ/17 «О разъяснении законодательства» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018).
17. Закон Московской области от 30.12.2014 № 191/2014-ОЗ (ред. от 08.11.2017) «О благоустройстве в Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 18.12.2014 № 17/110-П) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018).
18. Письмо Минрегиона РФ от 25.06.2009 № 19669-ИП/08 «О проведении государственной экспертизы проектной документации отдельных объектов капитального строительства» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.03.2018).
