CC BY
247
Объекты электроэнергетики на землях сельскохозяйственного назначения: правовые проблемы и судебная практика *
И.А. Игнатьева профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук (г. Москва)
Инна Анатольевна Игнатьева, land@law.msu.ru
В Федеральном законе от 26 марта 2003 года № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) 1 электроэнергетика обозначена как основа функционирования экономики и жизнеобеспечения (ст. 3). При этом объекты электроэнергетики представляют собой имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии,оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства. В свою очередь, объекты электросетевого хозяйства определены в Законе об электроэнергетике как линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование.
Часть таких объектов находится на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения. Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Определение земель сельскохозяйственного назначения,
таким образом, базируется на разграничении их с землями населенных пунктов и на выделении специфических целей - нужды сельского хозяйства. На самом деле далее ЗК РФ предусматривает большее количество целей (п.п. 2, 3 ст. 78), причем тех, которые никак не связаны с нуждами сельского хозяйства.
При этом состав таких земель неоднороден: в землях сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водопод-порными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, использование части земельных участков в этой категории земель базируется на понимании земли в соответствии со статьей 1 ЗК РФ как природного ресурса - средства производства в сельском хозяйстве. В этом качестве определение правового режима земель сельскохозяйственного назначения в первую очередь должно исходить из:
* Статья печатается с сохранением лексики и стилистики автора.
1 Материал подготовлен при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс»
а) приоритета охраны земли как средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
б) приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (ст. 1 ЗК РФ).
Эти исходные начала являются определяющими, в том числе при выяснении вопроса о возможности использования земельных участков из данной категории земель под объекты электроэнергетики.
Другая часть земель сельскохозяйственного назначения используется в качестве пространственного базиса для размещения разного рода объектов, среди которых могут быть и объекты электроэнергетики.
Во-первых, среди таких объектов ЗК РФ называет коммуникации, причем, очевидно, предшествующая характеристика о внутрихозяйственном свойстве как отличительном признаке распространяется не только на дороги, но и на коммуникации. Во всяком случае, это один из вариантов толкования нормы о составе земель в рассматриваемой категории. Содержание термина «коммуникации» в земельном законодательстве не раскрыто. Однако он использован также в других статьях ЗК РФ, контекст которых позволяет прояснить суть термина. Так, согласно пункту 10 статьи 23 ЗК РФ сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог устанавливается для прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций. В пункте 7 статьи 95 ЗК РФ использована формулировка «линии электропередачи и другие коммуникации». В комментарии к ЗК РФ под редпкцией Боголюбова и Мининой на землях сельскохозяйственного на-
значения рассматривается в числе прочих деятельность по обеспечению энергоснабжения. Таким образом, линейные объекты электроэнергетики в понятии «коммуникации» занимают свое место.
Во-вторых, это здания, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Очевидно, что в числе таких зданий и сооружений могут быть выделены здания и сооружения, представляющие собой объекты электроэнергетики. Но такие объекты должны быть связаны с сельскохозяйственным производством, только в таком случае их нахождение в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения будет правомерным.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 16 июля 2015 года № 1695-О 2 применительно к характеристике объектов на землях сельскохозяйственного назначения, анализируя при этом пункт 1 статьи 78 ЗК РФ, отметил, что соответствующие нормы, «учитывающие целевой характер использования земель сельскохозяйственного назначения, предусматривают возможность строительства на них объектов недвижимости, обеспечивающих ведение фермерского хозяйства или сельскохозяйственного производства, а также достижение иных связанных с сельскохозяйственным производством целей».
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями.
2 См. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 года № 1695-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шишлакова Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 6 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Кроме того, подчеркивание целей использования, которое сделано в конце перечня земель, образующих земли сельскохозяйственного назначения, в статье 77 ЗК РФ, - «для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции» - предполагает как вариант трактовки приложение этого существенного уточнения ко всем перечисляемым в статье 77 ЗК РФ землям. Тогда получается, что в отличие от сельскохозяйственных угодий «иные земли служат обеспечению сельскохозяйственной инфраструктуры» 3. В таком случае названные выше коммуникации также должны отвечать выделенным целям, что одновременно фактически будет тождественно пониманию коммуникаций на этих землях лишь как внутрихозяйственных.
В описании соответствующих видов разрешенного использования согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, предусмотрены, в частности, размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства.
Кроме того, согласно пункту 2 статьи 78 ЗК РФ использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства линий электропередачи, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. Таким образом, одной из целей использования земель сельскохозяйственного назначения становится
цель строительства линий электропередачи, хотя и носящая временный характер, ограниченная периодом осуществления строительства. Сопоставляя данное положение с установлениями пункта 2 статьи 77 ЗК РФ, следует сделать вывод, что в этом случае речь идет о строительстве любых линий электропередачи, а не только тех, которые обусловлены ведением сельского хозяйства и производства. «Такие земли -подчеркивал О.И. Крассов, - имеют двойной правовой режим. На земли сельскохозяйственного назначения распространяется режим соответствующих категорий и видов земель» 4.
Причем законодатель не конкретизирует, на каких из перечисленных в пункте 2 статьи 77 ЗК РФ землях в составе категории земель сельскохозяйственного назначения может вестись строительство объектов, предусмотренных в пункте 2 статьи 78 ЗК РФ. Некоторые важные аспекты возможностей строительства на землях сельскохозяйственного назначения следуют из того, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - ГрК РФ). Учитывая, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п. 1 ст. 36 ГрК РФ), справедливым предстает суждение, выраженное в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 года: «Запрет на установление градостроительного регламента исключа-
3 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2002 (комментарий к статье 77 ЗК РФ).
4 Крассов О. И. Земельное право : учебник. М., 2012. С. 356.
ет возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства». Однако практика применения такого взгляда на возможности использования сельскохозяйственных угодий не сформирована.
Концепция строительства объектов на землях сельскохозяйственного назначения выглядела более обоснованной и выверенной, когда в ЗК РФ было правило, что для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Однако и в этом случае для строительства линий электропередачи и других подобных сооружений допускалось предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Но данные сооружения должны были размещаться главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов (п. 2 ст. 79 ЗК РФ, утративший силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»). Также признано утратившим силу положение ЗК РФ, согласно которому изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускалось только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, со строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образо-
вательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (п. 3 ст. 79 ЗК РФ, утративший силу).
В связи с очерченными рамками использования земель сельскохозяйственного назначения под объекты электроэнергетики и другие не связанные с ведением сельскохозяйственной деятельности объекты, совершенно неубедительным и необоснованным является вывод, сделанный в определении ВАС РФ от 7 ноября 2011 года № ВАС-13975/11 по делу № А14-7657/2010/ 222/22, о том, что поскольку использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, осуществляется без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий, постольку у владельцев возведенных объектов отсутствует необходимость предоставления документов, подтверждающих изменение целевого назначения земельного участка, на котором возведена постройка.
Напротив, завершение периода строительства и реализация мер, предусмотренных проектом рекультивации (а иначе зачем такой проект объявлен обязательным?), означает максимально возможное возвращение земельных участков, использовавшихся под строительство объектов электроэнергетики и др., для сельскохозяйственного производства. Иными словами, как подчеркивал О.И. Крассов, «для того чтобы избежать бюрократической процедуры перевода земель из одной категории в другую на этапе строительства различного рода линейных сооружений, ЗК предусматривает, что земли сельскохозяйственного назначения могут предоставляться на период строительства таких объектов при на-
личии лишь утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий требуется только после завершения строительства» 5, в результате должны быть образованы иные по размерам земельные участки, чем занимавшиеся на период строительства.
Исключения из этого общего правила установлены специальным законодательством, связанным с проведением значимых международных мероприятий. Так, Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или земель сельскохозяйственного назначения и предназначенные в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов, были отнесены к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, когда указанные образуемые земельные участки предназначены для размещения линий электропередачи и других линейных объектов (п. 13.1 ст. 15). Таким образом, линии электропередачи в качестве олимпийских объектов, не только правомерно строились на землях сельскохозяйственного назначения, но и размещены на них. В 2009 году названный закон был дополнен еще более конкретной нормой, согласно которой не только строительство, но и эксплуатация линейных олимпийских объектов разрешаются на земельных участках в составе земель сельскохозяйственного назначения без их перевода из одной категории земель в другую (п. 13.3 ст. 14). После завершения стро-
ительства и ввода линейных олимпийских объектов в эксплуатацию земельные участки, предоставленные для указанных целей, но не требующиеся для эксплуатации указанных объектов, подлежат рекультивации для сельскохозяйственных нужд, причем ввод линейного олимпийского объекта в эксплуатацию допускался при отсутствии выполненных работ по рекультивации.
Федеральный закон от 8 мая 2009 года № 93-Ф3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также предусмотрел, что земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или состава земель сельскохозяйственного назначения и предназначаемые в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности или иного специального назначения, за исключением случаев, если эти образуемые земельные участки предназначены для размещения линий электропередачи, иных предусмотренных линейных объектов (п. 9 ст. 6).
Согласно аналогичной по смыслу норме пункта 8 статьи 30 Федерального закона от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или состава земель сельскохозяйственного назначения и в соответствии
Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 529.
с документацией по планировке территории предназначаемые для размещения объектов инфраструктуры (предназначенных для подготовки и проведения спортивных соревнований объектов спорта (в том числе стадионов и тренировочных баз) и необходимые для осуществления мероприятий объектов социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, которые включены в Программу подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу) федерального значения, относятся к категории земель промышленности или иного специального назначения, за исключением случаев, если эти образуемые земельные участки предназначены для размещения линий электропередачи, иных предусмотренных линейных объектов.
Соответственно, во всех других случаях после строительства линий электропередачи на землях сельскохозяйственного назначения необходимо оформление прав на земельные участки, занимаемые данными объектами, в соответствии с размерами, определенными в действующем законодательстве.
Однако обширная судебная практика свидетельствует о том, что энергетические компании не спешат оформить свои права на землю. В результате попыток собственников и других субъектов прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения устранить неоформленные с точки зрения земельного законодательства объекты с принадлежащих им земельных участков, как правило, обосновывая иски в суд с соответствующими требованиями защиты своих прав статьей 304 ГК РФ, энергетические компании в конце концов выступают со встречным иском об установлении сервитута, который и устанавливается в ходе судебного разбирательства. До оформления прав на землю энергетических компаний складывается парадоксальная ситуация, когда собственники и другие субъекты прав на земельные участки не могут их использовать свобод-
но, будучи ограниченными правилами установления охранных и иных зон с особыми условиями использования земель в связи с нахождением на этих земельных участках объектов электроэнергетики, в то время как сами объекты электроэнергетики располагаются на неоформленных земельных участках.
Рекультивация земель согласно статье 13 ЗК РФ представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Как установлено в пункте 1 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 года № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при проведении всех видов строительных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.
ЗК РФ устанавливает также, что при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Следует иметь в виду при этом, что не все земельные участки, используемые для строительства линий электропередачи, далее будут заняты этими объектами, что предполагает частичное возвращение почвенного слоя для восстановления плодородия земель сельскохозяйственного
назначения, которые в процессе эксплуатации линии электропередачи не используются под объекты электроэнергетики. Таким образом, в соответствии с пунктом 8 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды России № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 года, снятый верхний плодородный слой почвы используется не только для улучшения малопродуктивных угодий, но и для рекультивации нарушенных земель.
Преимущественное ведение сельского хозяйства на землях сельскохозяйственного назначения учитывается в содержании правил эксплуатации объектов электроэнергетики. Так, пунктом 19 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 160, предусмотрено, что если охранные зоны установлены на сельскохозяйственных угодьях, проведение плановых работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства осуществляется в период, когда эти угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда возможно обеспечение сохранности этих культур.
К сожалению, эти параметры, как правило, не учитываются в судебной практике при рассмотрении прав собственников и других субъектов прав на земельные участки, занимаемые объектами электроэнергетики.
Так, при рассмотрении иска ПАО «Московская объединенная электросетевая компания» (МОЭСК) к АО «Астрецово» об установлении сервитута в пользу истца на часть земельного участка на период строительства воздушной линии электропередачи напряжением 6 кВ согласно указанным в иске координатам экспертами были предложены два варианта установления серви-
тута в отношении земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для ведения сельского хозяйства», принадлежащего ответчику на праве собственности.
В ходе рассмотрения дела установлено, что между ПАО «МОЭСК» и СК «Надеж-да-8» заключен договор об осуществлении технологического присоединения энерго-принимающих устройств к электрическим сетям для энергоснабжения садовых домов. Прохождение трассы линии электропередач предусмотрено по земельному участку ответчика. Исковые требования были удовлетворены в первой инстанции, решение оставлено без изменения в апелляционной и кассационной инстанциях (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 1 6 августа 201 7 года по делу № А41-12202/2016).
По делу назначалась судебная экспертиза, и экспертами были предложены два варианта установления границ сервитута. Первый из них - «наименьший по площади, кратчайший по длине с учетом фактически сложившихся границ» (учтена существующая дорога), согласно которому указанный земельный участок в результате будет представлять собой два контура, разделенных полосой земли шириной 8 метров, а после завершения строительства - полосой земли шириной 10 метров. Второй вариант оценен как не нарушающий целостности земельного участка. На втором варианте и настаивал ответчик.
Однако суд остановился на варианте первом, поддержанном истцом, исходя из весьма странных соображений. Сопоставив площадь устанавливаемого сервитута (соответственно 2 945 кв. м, что составляет 0,26% от площади всего участка, и 3 708 кв. м, что составляет 0,33% от площади всего участка) и величину платы за сервитут (соответственно 58 012 и 73 043 рубля в год), суд оценивает первый вариант как «наиболее экономичный для истца» (!) и наименее обременительный для ответчика.
Доводы ответчика по выбору второго варианта установления сервитута основывались на учете специфики его деятельности в сфере сельского хозяйства. В частности, ответчик указывал, что второй вариант позволяет наиболее удобно доставлять сельскохозяйственную технику на земельный участок, проводить на участке сельскохозяйственные работы, в то время как выбор первого варианта приводит к невозможности проезда ряда специализированных машин и механизмов, полива сельскохозяйственных культур в случае, если струя воды может составить выше 3 м; невозможности проведения сельскохозяйственных работ с применением сельскохозяйственных машин и оборудования высотой более 4 м. Как видим, суд проигнорировал данные доводы, отдав предпочтение тем, которые вообще не обусловлены ведением сельского хозяйства на землях сельскохозяйственного назначения.
Согласно статье 79 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения особо выделяется правовой режим сельскохозяйственных угодий, к которым относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. При этом особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).
Таким образом, субъекты Российской Федерации могут составлением перечня особо ценных сельскохозяйственных угодий фактически ввести запрет для в целом допустимого на землях сельскохозяйственного назначения строительства линий электропередачи.
В то же время Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон о переводе земель) для земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, уставил запрет на перевод в другую категорию. Однако исключением из этого правила согласно пункту 2 статьи 7 Закона о переводе земель являются случаи, связанные со строительством линий электропередачи и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов, и случаи, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства, при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.
В обоих законодательных актах (в Законе о переводе земель и ЗК РФ) при этом используются показатели качества земель, основанные на оценке их кадастровой стоимости. Для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения проводится государственная кадастровая оценка земель в соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Прави-
тельства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316. Согласно пункту 1.1 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 года № 1 45, кадастровая стоимость рассматривается как капитализированный расчетный рентный доход. Письмом Роснедвижимости от 25 сентября 2007 года № ВК/2968 «Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории» рекомендовано сравнивать полученное значение кадастровой стоимости со средним значением удельного показателя кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения соответствующей группы разрешенного использования по муниципальному району (городскому округу) из утвержденных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации результатов государственной кадастровой оценки земель.
Таким образом, запрет использования для целей строительства линий электропередачи особо ценных сельскохозяйственных угодий посредством включения таких угодий в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, на уровне законодательства субъектов Российской Федерации преодолевается установленной в Законе о переводе земель возможностью перевести такие сельскохозяйственные угодья в другую категорию.
Иногда эта ситуация прямо учитывается при составлении перечней особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, статьей 5 Закона Московской области от 12 июня 2004 года № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям отнесены:
• сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 10 процентов;
• сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков;
• искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами.
В то же время пунктом 4 статьи 5 указанного закона установлено, что использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, а также для целей дачного строительства не допускается, за исключением случаев, установленных Федеральным законом о переводе земель.
Еще одна формально образующаяся коллизия также связана с положениями Закона о переводе земель. Линии электропередачи могут строиться на землях сельскохозяйственного назначения при определенных условиях без перевода таких земель в другую категорию. Однако случай, связанный со строительством линий электропередачи и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов, рассматривается в статье 7 Закона о переводе земель в качестве того исключительного случая, который обусловливает перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохо-
зяйственного назначения в другую категорию.
Сочетание двух противоположных подходов к регулированию соответствующих отношений было предметом оценки в определении Верховного Суда Российской Федерации от 1 1 июля 2007 года (дело № 11-Г07-17). В судебном заседании было рассмотрено дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 8 декабря 2005 года № 580 «О переводе земельного участка из одной категории в другую» по кассационному представлению прокурора Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 апреля 2007 года, которым в удовлетворении его заявления отказано. Прокурор обратился в суд с заявлением в защиту государственных интересов, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемым пунктом постановления осуществлен перевод земельного участка сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в целях строительства линии электропередачи 10 кВ. Суд пришел к выводу, что Кабинет Министров Республики Татарстан, принимая оспариваемое постановление, руководствовался правилами, изложенными в статье 7 Закона о переводе земель. При этом было установлено, что земельный участок для этих целей в период строительства указанного объекта в иную категорию земель все же не переводился, что представителем прокурора Республики Татарстан не оспаривалось.
Кроме того, как заключил суд, установление части 2 статьи 78 ЗК РФ «не содержит прямого запрета на перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию для рассматриваемых целей». Земельные участки, необходимые лишь на период осуществления строительства линий электропередачи, были обозначены судом как «вспомогательные участки земли». Таким образом, решение Верховного Суда
Республики Татарстан от 18 апреля 2007 года было оставлено без изменения, кассационное представление прокурора Республики Татарстан - без удовлетворения.
При применении нормы о возможности строительства линий электропередачи на землях сельскохозяйственного назначения возникает трудность сочетания ее требований с требованиями, изложенными с 201 6 года в пункте 4 статьи 78 ЗК РФ в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации». Согласно пункту 4 статьи 78 ЗК РФ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства.
Поскольку указанное положение введено в текст ЗК РФ дополнительно, возникает необходимость, как при всякой такого рода «заплатке», определить последовательность и приоритетность в использовании такого положения наряду с другими установлениями ЗК РФ.
По нашему мнению, нельзя согласиться с трактовкой этого вопроса Минсельхозом России, изложенной в письме от 29 ноября 2016 года № 15-К-7252/ОГ. Как полагает Департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности Минсельхоза России, положения, предусмотренные пунктом 2 статьи 78 ЗК РФ, - это специальная норма по отношению к норме, установленной пунктом 4 статьи 78 ЗК РФ, и, соответственно, «использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии менее тридцати километров
от границ сельских населенных пунктов для целей, не предусмотренных п. 2 ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться после перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель».
Очевидно, что установление пункта 4 статьи 78 ЗК РФ вообще теряет смысл, если речь идет об использовании земель сельскохозяйственного назначения в иных целях, не предусмотренных законодательством. В таких ситуациях возможен лишь перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, и только если такой перевод допускается законодательством (например, применительно к сельскохозяйственным угодьям такие случаи Законом о переводе земель рассматриваются только как исключительные). Следовательно, не имеет значения, на каком расстоянии от границ сельских населенных пунктов строятся объекты, не предусмотренные целями использования земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому единственно обоснованным является такое сочетание в правоприменительной деятельности установлений пунктов 2 и 4 статьи 78 ЗК РФ, которое подразумевает при строительстве линий электропередачи и других объектов, предусмотренных пунктом 2 статьи 78 ЗК РФ, как случае реализации целей, однозначно не связанных с ведением сельского хозяйства (если такие объекты не являются внутрихозяйственными, предназначенными для сельскохозяйственного производства), на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов необходимость перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию с соблюдением всех требований законодательства.
Таким образом, судебная практика свидетельствует о широком использовании земель сельскохозяйственного назначения для строительства объектов электроэнергетики. После завершения строительства права на соответствующие земельные участки энергетическими компаниями
оформляются не всегда. В любом случае, нахождение на землях сельскохозяйственного назначения объектов электроэнергетики накладывает на права собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения серьезные ограничения, в том числе связанные с осуществлением деятельности по ведению сельского хозяйства.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Об электроэнергетике : Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 13, ст. 1177.
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2002.
4. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шишлакова Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 6 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 года № 1695-О.
5. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 // Российская газета. 2014. 24 сентября.
6. Крассов О. И. Земельное право : учебник. М., 2012.
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (ч. 1), ст. 16.
8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года : утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52 (ч. 1), ст. 5276.
10. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2011 года № ВАС-13975/11 по делу № А14-7657/2010/222/22. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009.
12. Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпий-ских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 31 0-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 49, ст. 6071.
13. Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 8 мая 2009 года № 93-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 19, ст. 2283.
14. О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-
сийской Федерации : Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 23, ст. 2866.
15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
16. О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы : постановление Правительства Российской Федерации от
23 февраля 1994 года № 140. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы : приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18.О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (вместе с «Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон») : постановление Правительства Российской Федерации от
24 февраля 2009 года № 1 60 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 10, ст. 1220.
19. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16 августа 2017 года по делу № А41-12202/2016. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
20. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Рос-
сийской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 16, ст. 1709.
21. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 4 июля 2005 года № 145. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории : письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 25 сентября 2007 года № ВК/2968. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области : Закон Московской области от 12 июня 2004 года № 75/2004-ОЗ.
Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2007 года по делу № 11-Г07-17. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 201 6 года № 354-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 27 (ч. 2), ст. 4287.
26. Письмо Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 29 ноября 2016 года № 15-К-7252/ОГ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
* * *
НОВЕЛЛЫ ЗАКОНА № 214-ФЗ - АНАЛИЗ И ПРОГНОЗ
В свете предложенного в Совете Федерации Российской Федерации переноса срока вступления в силу новых требований к застройщикам специалисты Аналитического центра «ИНКОМ-Недвижимость» проанализировали актуальные вопросы, связанные с перспективой глобальной реформации первичного рынка жилья, а именно:
• рентабельность деятельности девелоперов и возможность их консолидации;
• обеспечение защиты обманутых дольщиков;
• вероятность увеличения числа сделок по «серым» схемам финансирования строительства;
• потенциал изменения ценовой ситуации в сегменте новостроек.
Свое видение проблематики представил руководитель Аналитического центра «ИНКОМ-Недвижимость» Дмитрий Таганов.
Сколько застройщиков останется на рынке и как они будут «выживать»?
«Думаю, не какие-то конкретные меры более всего страшат застройщиков, а тот факт, что они принимаются в комплексе и единовременно. С начала существования 214-ФЗ (с 2004 года) было внесено не менее 16 поправок, но поступательно, и не все они касались квартирного строительства. В настоящее время осуществляются совокупные ужесточительные меры реформирования, которые «бьют в одну мишень».
Однако можно предположить, что непосредственно после вступления в силу новых поправок действующие на рынке девелоперы в течение определенного периода останутся. Большинство из них пытается успеть получить разрешения на строительство проектов до введения поправок, чтобы обезопасить себя на какое-то время и возводить дома в соответствии с сегодняшней нормативной базой. Считаю, чем больше разрешений на строительство по прежним схемам получат застройщики, тем более плавным будет переход к работе по принятым правилам - это избавит рынок от шока.
Новые девелоперы, вероятнее всего, не появятся - те, кто планировал впервые выйти на первичный рынок жилья в этом качестве, откажутся от своей идеи. Спустя какое-то время после отмены долевого строительства, на мой взгляд, значительная часть игроков рынка покинет его (по моим оценкам, не менее 50% застройщиков), однако пока трудно говорить об этом с определенной уверенностью - покажет адаптационный период до окончания 2020 года. Например, сейчас крупных девелоперских компаний насчитывается на рынке порядка 20%, остальные - мелкие и средние застройщики. В этой связи можно прогнозировать интеграцию организаций с малыми мощностями в более крупные».
Окончание на с. 95
