CC BY
24
11 декабря 2011 r. 0:29
ТЕХНОЛОГИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
К вопросу о создании комитета по надзору в международном союзе электросвязи
Рассматриваются предпосылки создания комитета по надзору в МСЭ как средства повышения прозрачности деятельности Союза Нсщзормая деятельность является неотъемлемым атрибутом процессов управления компании и должна быть организовано наиболее адекватным способом, так как, с одной стороны, может способствовать повышению эффективности работы организации, с другой стороны, требует существенных средств, отвлекаемых от основной деятельности.
Резникова Н.П.,
Зое кафедрой О/ТАБУ МТУ СИ, дэ.н. профессор Липатова К.Н.,
Аспирант кафедры ОПАБУ МТУ СИ
Первоначально Вопрос об усилении контрольной (надзорной) функции в МСЭ ставила» неоднократно, но особенно остро возник в результате предложения администрации связи США о создании независимого Комитета по внутреннему аудиту на собрании группы по финансовому регулированию и связанным вопросам (ФинРег) и Группы по управлению и бюджету (ГУБ) в июне 2009г. Тогда документ не был поддержан большинством делегатов, как недостаточно проработанный. Дискуссия была продолжена на Совете МСЭ в октябре 2009г. В новых документах были предложены цели, сферы ответственности, функции Комитета по аудиту. В целом на Совете была достигнута достаточно сильная поддержка со стороны членов Совета идеи о создании независимого комитета по внутреннему аудиту. Вместе с тем, многие вопросы так и остались не до конца раскрытыми, в результате чего не был достигнут полный консенсус по вопросу о создании комитета. К этим вопросам относятся: понятия независимости комитета, ценности его работы, стоимости образования и поддержания работы этого комитета, процедуры и методы его работы, процессы взаимодействия с другими подразделениями, выполняющими функции, схожие или близкие к функциям комитета. Отсутствовал также консенсус в вопросе о названии такого комитета. Вместе с тем никто не отрицал идеи о необходимости усиления подзорной функции в МСЭ, увеличения прозрачности деятельности, повышения качества отчетной документации и тл
В результате изучения существующих взглядов на надзорную функцию в МСЭ, большого количества релевантных документов нами были сформулированы предпосылки к усилению надзорной функции в МСЭ, которые могут повлечь за собой создание соответствующего подразделения Комитета по надзору:
1) Рекомендации Объединенной инспекционной группы (ОИГ) ООН[1):
* инспекторы заявляют о том, что объединение надзорных функций ревизии, инспекции, расследований и оценки в рамках одного подразделения, подчиняющегося руководителю надзорной службы, подотчетному непосредственно исполнительному главе организации, должно быть нормальной и стандартной практикой [1, раздел С. а 34];
• функция незавиоуиого консультативного комитета по аудиту предполагает консультирование. Вместе с тем, у инспекторов есть серьезные оговорки [1, раздел С а 34] по поведу включения в это подразделение служб консультирования по управленчески вопросам, поскольку они считают, что одновременное выполнение функций консультирования руководителей и надзора за руководителями, которые действуют на основе таких рекомендаций, вызывает неизбежный конфликт интересов;
• если функции ревизии, инспекций и расследований вполне могут быть сгруппированы вместе и подчинены одному руководителю, который отчитьвается непосредственно перед исполнительным главой организации, то функция оценки [ 1, Приложение I, раздел В, п. 5] может быть отдельной, и руководитель этого участка с меньшей степенью вероятности бывает напрямую подотчетен главе организации [ 1, раздел С. п. 32);
• общий анализ документа [ 1 \ позволяет сделать вывод о том, что организация, входящая в систему ООН должна на первом этапе для усиления надзорной функции создать комитет по надзору, который должен систематически осуществлять надзорную функцию без консультирования и предоставлять отчеты непосредственно Генеральному Секретарю. В дальнейшем при условии эффективности осуществления функции надзора, ОИГ обосновывает целесообразность создания комитета по аудиту, который может собираться сравнительно редко (например, два раза в год), анализировать отчеты Комитета по надзору и осуществлять консультации, т.е. обладать независимой консультативной функцией по отношению к руководству организации.
2) Рекомендации внешнего ауд итора МСЭ:
Рекомендация 4, 2008 год (2,. Приложение С, п. 35): "Предлагаю Генеральному секретарю обеспечить создание эффективной системы внутреннего контроля в соответствии со Статьей 29 Финансового регламента, ток чтобы гарантировать полноту и точность данных доходов и расходов в счетах в отношении проектов, финансируемых по линии целевых фондов".
3) Нынешний состав Группы ФинРег и ГУБ не согласуется с рекомендациями ПСВР (RIAS, представителей служб внутренней ревизии, и Международного института внутренних аудиторов в отношении независимости и профессиональной структуры (квалификации и опыта) их членов [3, Раздел 2\
4) Изменение круга ведения Группы ФинРег и ГУБ может привести к увеличению рабочей нагрузки этих Групп [3].
5) Анализ опыта организаций системы ООН (5) показывоет наличие как отрицательного опыта создания сначала комитета по аудиту (например, Всемирная организация по здравоохранению), так и положительного опыта, когда организация начинала с создания комитета по надзору (например, ВОИС). В любом случае, к усилению надзорных и консультативных функций следует подходить с осторожностью, принимая во внимание соотношение между их полезностью и затратами на их осуществление, которые могут быть д остаточно велики. Так, например (см. [1 ], Приложение I, раздел В), "стоимость такого педразделения на двухгодичный период оценивается в размере приблизительно 2 128 000 долл.". При этом для обоснования целесообразности создания внутреннего надзорного подразделения организация должна распоряжаться на протяжении двухгодичного периода совокупными ресурсами в размере кок минимум 250 млн. долл. США
На основе приведенной выше информации, а также данных, содержащихся в документах (1, 2, 3, 4, 5, 6], признавая необходимость усиления надзорной функции в МСЭ и увязки функций ново-
T-Comm, #12-2010
49
го Комитета с существующими функцией Группы ФинРег и ГУБ, а также существующими функциями внутреннего и внешнего аудита в МСЭ, предлагается в качестве первого шага на пути усиления надзорной функции в МСЭ создать Комитет по надзору, в которьй могут входить как уже имеющиеся внешний аудитор и подразделение внутреннего аудита МСЭ, так и опытные независимые эксперты в области расследования, инспекции и оценки, предлагаемые государствами-членами. Если требуется соответствие этих экспертов требования RIAS (ПСВР — Ежегодное совещание представителей служб внутренней ревизии организаций системы Организации Объединенных Наций и многосторонних финансовых учреждений) и Международного института внутренних аудиторов, то такие требования должны быть предоставлены Генеральным Секретариатом членам ФинРег, ГУБ и Совету для изучения и формирования круга ведения Комитета по надзору.
Если говорить о преимуществах создания единого сводного подразделения по надзору Комитета по надзору [4, рекомендации ОИГ], то к ним следует отнести:
1) Независимость, т.е. свободу от контроля или внешнего влияния тех, кого проверяют, при планировании и проведении ревизии и исследований и представлении отчетов о них. Этот фактор является важнейшим из элементов эффективного надзора. Единое подразделение по надзору, получившее четкие гарантии независимости, подотчетное непосредственно Генеральному секретарю, обладающее значительной фактической независимостью, имеет достаточно вьн сокий авторитет как для государств-членов, так и персонала Союза.
2) Гибкость и оперативность, которыми Единое подразделение по надзору должно обладать в большой степени. Новое единое подразделение не должно быть связано слишком узкими мандатами и методами, должно быть свободным от дублирования, путаницы, столкновения интересов и, в принципе, не должно испытывать нехватку ресурсов.
3) Новое подразделение должно значительно повысить степень выполнения, те. осуществления надзорной функции с предоставлением регулярных отчетов о результатах контроля, проверки и рекомендаций.
4) В новом подразделении можно значительно повысить уровень профессионализма.
5) Весьма большое значение должен также иметь эффект масштаба. Новое подразделение будет не только выполнять функции единой службы по набору персонала в Комитет и профессиональной его подготовки, но и обеспечивать скоординированное планирование объема работы, профессиональное редактирование и подготовку докладов, документов и баз донных, обладать лучшими возможностями для укомплектования специальных миссий по расследованиям и не испытывать трудностей в связи с неизбежным, но, вместе с тем, нарушающим рабочий процесс отсутствием персоно-ла на рабочих местах.
6) Новое подразделение по надзору могло бы также обеспечить чрезвычайно необходимые наглядность и стимулы для устойчивого совершенствования управления в Секретариате. Глава подразделения стал бы не только важньш помощником Генерального секретаря в вопросах совершенствования управления, но и координатором, которому руководящие органы могли бы адресовать свои проблемы и мнения в отношении улучшения управления программами.
7) Новое подразделение должно быть в состоянии создать прочную основу отчетности в секретариате.
Экономические издержки на создание надзорного комитета это сложный вопрос, требующий дополнительного изучения, так как затраты на комитет будут зависеть от числа экспертов, организации их работы, в том числе, частоты проведения собраний. Но решение
этого вопроса имеет большое значение в условиях сложностей формирования бюджета МСЭ и необходимости осуществления жесткой экономии средств Союза.
Исходя из рекомендаций ОИГ] если организация располагает совокупными ресурсами в размере 250 млн. долл. или менее, то внутреннюю надзорную деятельность следует передавать на внутренний подряд Такая ресурсная база недостаточна для создания внутреннего надзорного подразделения. Если совокупные ресурсы находятся в диапазоне от 250 до 800 млн. долл. — на внутренний надзор следует выделять 0,60-0,90%. При этом примерные составляющие (статьи) затрат по программам Комитета по надзору [8]: 1. Руководство и управление. 2. Программа работы: 3. Внутренняя ревизия; 4. Инспекция; 5. Расследования; 6. Оценка; 7. Мониторинг; 8. Внеиняя ревизия. 9. Росхсды на вспомогательное обслуживание программ.
Говоря о сфере ответственности Комитета, следует отметить, что надзорные функции в МСЭ должны, как д^нимум, включать такие составляющие, как:
1. Ревизия это независимая деятельность, направленная на установление того, существует ли надлежащая и эффективная система внутреннего контроля для обеспечения разумных гарантий:
a) правильности финансовой и оперативной информации; соблюдения положений, правил, принципов и процедур во всех операциях и сохранности активов;
b) экономичного и эффективного использования ресурсов в операциях и выявления возможностей для улучшения положения в динамичных и меняющихся условиях; и
c) эффективности управления программами для достижения поставленных целей в соответствии с политикой, планами и бюджетами. При этом:
¡) Ревизионная проверка на соответствие позволяет установить, соответствует ли применение правил и тд, а также деятельность, финансовые операции и информация, которые отражаются или содержатся в счетах или финансовых ведомостях проверяемого органа или за которые проверяемые орган подотчетен, нормам и стандартам финансового и иного управления международной некоммерческой организацией (что включает безукоризненность и правильность административных решений); применимым законам и положениям; и бюджетным законам или парламентским или иным соответствующим бюджетным или другим решениям, а также целям и посылкам таких законов или решений.
й) Ревизионная проверка результативности (известная также как ревизия оптимальности использования средотв), позволяет оценить, эффективно ли организация достигает своих целей и использует ли она ресурсы экономично и действенно. Доклады о ревизионной проверке результативности содержат независимую оценку определенной области деятельности организации и направлены на улучшение управления ресурсами и повышение добавленной стоимости на основе рекомендаций по совершенствованию операций и процедур. При проведении ревизионной проверки результативности не ставятся под вопрос достоинства политики организации. Вместо этого в ходе них изучается управленческая практика, системы контроля и отчетности организации на основе ее собственной административной политики и передовой практики.
й) Ревизионная проверка управления нацелена на обзор общей управленческой политики и системы разработки политики донного учреждения.
2. Расследование это независимое изучение поведения или действий лица или группы лиц либо ситуации или событий, ставших следствием аварии/несчастного случая или стихийного явления Предметом расследования являются также сообщения о мошенни-
50
T-Comm, # 12-2010
честве, коррупции или любой иной неправомерной деятельности, включая служебные нарушения, в целях выработки корректирующих управленческих и административных мер и, при необходимости, в конечном счете, в целях привлечения к ответственности виновных лиц или принятия дисциплинарных мер к ним. При проведении расследования производится сопоставление предмета расследования с установленными критериями (например, правилами и положениями, административными инструкциями и кодексами поведения).
3. Инспекция — это независимое въездное обследование или оценка операций организационных подразделений на предмет установления эффективности операций и оценки их качества. В ходе инспекции производится сравнение процессов, деятельности, проектов и программ с установленными критериями (например, с применимыми правилами и положениями, внутренними административными инструкциями, эффективной оперативной практикой других подразделений в пределах или за пределами соответствующих организаций) с учетом выделенных для них ресурсов.
4. Оценка — это независимый обзор, направленный на максимально систематическое и объективное установление актуальности, эффективности и результативности осуществляемых или завершенных программ, проектов или политики в свете их целей и достижений. Она охватъвает все этапы названных процессов, включая их разработку, осуществление и результаты для получения достоверной и полезной информации, позволяющей обеспечивать учет извлеченных уроков в процессе принятия решений исполнительных и руководящих органов.
5. Мониторинг — это периодическая оценка руководителями программ/надзорных органов прогресса в достижении ожидаемых результатов и в получении конечных продуктов в сопоставлении с обязательствами, взятыми в программном документе, одобренном руководящим органом. Он обеспечивает гарантии того, что осуществление программы или проекта идет в запланированном порядке.
6. А также следующие функции:
1) анализ структуры рисков МСЭ;
2) подтверждение достаточности процессов внутреннего и внешнего аудита;
3) анализ соответствия внутренней практики стандартам этики, принятым в МСЭ.
В результате осуществления этих функций основньм результатом деятельности Комитета по надзору должны стать рекомендации, т.е. советы, указания об определенном образе действий без раскрытия способа достижения указанной рекомендации. В этом существенное отличие функции надзора от функции комитета по аудиту, результатом которой может быть консультирование.
Выделяют два основных подхода к консультированию. Первьм рассматривает консультирование с функциональной точки зрения. Фриц Стил ток определяет консультирование: "..любая форма предоставления помощи в отношении содержания, процесса решения или построения задачи (или ряда задач), при которой консультант не выполняет задачу самостоятельно, а только оказывает помощь в ее выполнении".
Другой подход рассматривает консультирование как самостоятельные профессиональные услуги и делает акцент на требованиях, которым эти услуги должны соответствовать. Ларри Грейнер и Роберт Метцгер утверждают, что "управленческое консультирование является набором услуг, оказьваемых специально обученными и имеющими соответствующую квалификацию лицами, которые в объективной и независимой манере помогают клиенту выявить и проанализировать проблемы данной организации и рекомендуют решения этих проблем, а также, при необходимости, оказывают помощь в реализации предложенных решений" [8].
Создание комитета по аудиту может быть вторым шагом в повышении прозрачности деятельности МСЭ.
Литература
1. С09/3, Отчет (енерального секретаря, ВНЕШНЯЯ АУДИТОРСКАЯ ПРОВЕРКА СЧЕТОВ СОЮЗА
2. МВООЗ/4, Вклад Соед^енных Штатов Америки.
3. Ли/КЕР/93/5, Подотчетность и надзор в Секретариате ООН
4. МВООЗ/13, Комитеты по ауд иту в учреждениях ООН, находацих-ся в Женеве.
5. С09/1МР/5, Комитет по аудиту — увязка с функциями ГУБ и ФинРег.
6. А/НЕБ/б 1/275, Круг ведения Независимого консультативного комитета по ревизии и укрепление Управпе»*1Я служб внутреннего нсщзора.
7. А/64/86, Внутренний надзор предлагаемый бюджет по программам на двухгодичный период 2010-2011 гг.
8. Ь*р://www.lexgroup.rb/rus/papef 1.
Т-Сотт, #12-2010
51
