CC BY
115
17. Философский словарь. [Текст]: - М., 1972.
18. Философский энциклопедический словарь. [Текст]: М.: ИНФРА-М, 2006.
I.P. Mozhaeva
ON THE FUNCTIONS OF THE ORGANIZATION OF SCIENTIFIC INVESTIGATORS The article discusses the function of the scientific organization of the investigator. The author proves that the scientific activities of the organization as an independent investigator's area of expertise in the structure of criminology has the following functions: informational, explanatory, predictive, synthesizing, heuristic, adaptive, practical.
Keywords: criminalistics, crime investigation organization, the organization of scientific investigators, the scientific organization of the functions of the investigator.
УДК 343.985.7
И.А. Никифорова, аспирант, начальник отдела правового и кадрового обеспечения Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тульской области, тел. (4872)26-36-31, [email protected], (Россия, Тула, ТулГУ)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЦЕЛЕВОМУ РАСХОДОВАНИЮ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся взаимодействия следователя с иными государственными структурами при расследовании нецелевого расходования бюджетных средств, а также обозначаются основные направления совершенствования деятельности субъектов в сфере обеспечения экономической безопасности государства.
Ключевые слова: нецелевое расходование бюджетных средств, взаимодействие, расследование, информация, координация.
В современных условиях особое значение приобретает согласованная деятельность правоохранительных и контрольно-ревизионных органов, направленная на предотвращение криминального воздействия на сферу бюджетных правоотношений. Существование предмета и оснований подобного взаимодействия объективно обусловлено тем, что в криминалистической практике расследования преступлений против государственной власти, и нецелевого расходования бюджетных средств, в частности, большинство задач носит комплексный характер. Противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств - это системная и многоплановая задача, решение которой требует усилий со стороны различных государственных органов. В этом контексте проблема взаимодействия приобретает особую актуальность.
Необходимость организации межведомственного взаимодействия продиктована, в том числе, тем, что, в большинстве своем первичная информация о совершенном преступлении поступает от контрольно-ревизионных органов, выявивших факты нецелевого расходования бюджета в результате проведенных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности. Также, как показывает криминалистическая практика, основные следственные действия при расследовании указанной категории дел проводятся при непосредственном участии специалиста-ревизора и оперативного работника.
Организованное межведомственное взаимодействие способно облегчить работу по изобличению и привлечению к установленной законом ответственности лиц, совершивших преступления. Так, в ходе совместной деятельности участников расследования осуществляется постановка вопросов и выяснение подлежащих доказыванию обстоятельств, получение и исследование криминалистически значимой доказательственной информации, а также выдвижение и проверка основных следственных версий по делу.
Будучи универсальным понятием, в философском аспекте категория «взаимодействие» рассматривается в качестве воздействия, влияния объектов друг на друга, их взаимообусловленности, а также всеобщей формы взаимосвязи явлений действительности, характеризующейся их взаимным изменением, связью и отношением между материальными объектами и явлениями [1, С. 93].
В криминалистической теории под взаимодействием, как правило, понимается согласованная по целям и задачам силам, средствам, месту и времени деятельность в процессе установления истины по уголовному делу [2, С. 443]. Мы согласны с точкой зрения В.Ф. Щербакова, согласно которой под взаимодействием понимается основанная на законе и других нормативно-правовых актах совместная или согласованная в пространстве и во времени, по месту и целям деятельность различных государственных органов и должностных лиц по решению общей задачи [3, С. 140].
Как справедливо утверждается И.П. Седовым, взаимодействие -явление не субъективного порядка, не зависящее исключительно от желания взаимодействующих сторон, а объективно необходимое условие, без которого не могут и не должны решаться вопросы реализации противодействия противоправным деяниям [4, С. 54]. Стоит отметить, что для расследования нецелевого расходования бюджетных средств необходимыми являются планирование, подготовка, производство и последующий анализ проводимых следственных действий на особенно высоком уровне, что обусловлено самой спецификой преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и, соответственно, субъектов, совершивших их. Достижение указанных целей невозможно без высокоорганизованного и эффективного межведомственного взаимодействия.
Таким образом, под взаимодействием государственных органов, осуществляющих противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств мы понимаем основанную на единой цели выявления, раскрытия и предупреждения преступлений организованную совместную деятельность компетентных субъектов, характеризующуюся наиболее рациональным и эффективным применением необходимых ресурсов и методов.
Согласно пп. «а» п. 1 ч. 2 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ [5, 4921] по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ [6, 2954] предварительное следствие производится следователями Следственного комитета Российской Федерации. На начальном этапе расследования, характеризующемся информационной неопределенностью, совместная работа следователя с оперативно-розыскными органами и контрольными органами особенно важна, т.к. требуется уяснить сущность преступного события, установить виновных, собрать основной доказательственный материал, на основе чего будет вестись следствие [7, С. 31]. В то же время, по мере поступления новой информации потребуется осуществления новых организационных мероприятий, эффективная реализация которых возможна в ходе соответствующего межведомственного взаимодействия.
В указанном смысле взаимодействие следователей Следственного комитета при расследовании нецелевого расходования бюджетных средств предопределяет сотрудничество широкого круга субъектов на различных содержательных и процессуальных уровнях, что обусловливает возможность классификации подобного взаимодействия по различным основаниям. Так, применительно к межведомственному государственному сотрудничеству в сфере противодействия преступности, можно выделить взаимодействие следственных органов с:
- контрольно-ревизионными органами (в частности, с Росфиннадзором, Счетной палатой, контрольно-надзорными органами субъектов);
- органами внутренних дел;
- органами Федеральной службы безопасности;
- органами прокуратуры;
- иными органами (к примеру, налоговыми или органами Федерального казначейства).
Сами же направления взаимодействия указанных государственных структур могут быть самыми различными, их выбор зачастую зависит от стадии, на которой находится производство по уголовному делу, количественных и качественных характеристик имеющейся в распоряжении следователя информации, характера, глубины и специфики требующихся специальных знаний [8, С. 35]. Рассмотрим и кратко прокомментируем основные из них.
1). Планирование и проведение совместных проверочных мероприятий, следственных действий, оперативно-розыскных,
профилактических и иных операций, по раскрытию и расследованию фактов
совершения преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, а также информационный обмен между субъектами взаимодействия.
Указанное направление совместной деятельности по расследованию преступлений представляется нам одним из самых важных в связи с его сущностным содержанием - получением первичной информации о совершенном преступлении, анализом имеющейся в распоряжении следователя информации, выработкой и корректировкой криминалистической тактики и оптимизацией процесса расследования, в целом.
На стадии выявления нецелевого расходования бюджетных средств поиск, изъятие и исследование документов, характеризующих финансово-хозяйственную деятельность и содержащих следы преступлений, имеют крайне важное значение, в связи с чем следователю следует принимать все меры для поиска и обнаружения документального подтверждения совершения преступления. Во-первых, это необходимо в силу того, что сам характер таких преступлений предполагает наличие необходимых документов, содержащих информацию о санкционировании расчетно-платежных операций, а во-вторых, вывод о доказанности данного преступления может быть сделан только при наличии документов, в которых отражена противоправная деятельность виновного лица.
На основании вышеизложенного, во многом эффективность противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств зависит от взаимодействия правоохранительных органов с Росфиннадзором. Для понимания значимости подобного взаимодействия приведем статистические данные. Так, по сведениям Ежегодного доклада в 2011 году Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами, проведено 16021 проверочных мероприятий, выявлено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 2829,34 млн. рублей. Однако, не являясь правоохранительным органом, служба ограничена в возможности оперативно выявлять преступное расходование средств, в связи с чем предпочтительнее проведение проверок на основе мотивированных запросов правоохранительных органов, содержащих сведения, с учетом которых органы Росфиннадзора могли бы документально устанавливать преступные события. По результатам проведенных проверочных мероприятий Росфиннадзор направляет в правоохранительные органы информацию и материалы, содержащие материально фиксированную доказательственную информацию о совершенном преступлении. Зачастую длительность процесса организации проведения проверки обусловлена тем, что направляемые запросы не содержат необходимого для принятия решения о проведении проверки объема первичной информации, в то время как «вопрос о сроках имеет важное значение, ибо они предопределяют момент осведомленности компетентных органов о факте совершения преступления, что весьма существенно с точки зрения перспектив его раскрытия» [9, С. 35]. Так,
согласно п. 8 Положения о порядке взаимодействия контрольно -ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок), утвержденному Приказом Минфина РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 N 89н/1033/717 (далее по тексту Приказ N 89н/1033/717) в постановлении (требовании) о назначении ревизии (проверки) излагаются признаки финансовых нарушений, определяется ревизуемый период и место проведения ревизии (проверки), указывается задание - перечень конкретных и входящих в компетенцию контрольно - ревизионных органов вопросов ревизии (проверки).
Не вызывает сомнения тот факт, что квалификация специалистов контрольно-надзорных, ревизионных органов по характеру своей деятельности предполагает достаточный уровень знаний бюджетного законодательства, в то время как уголовный и криминалистический аспект совершаемых деяний предполагает достаточно широкое привлечение сотрудников оперативно-розыскных подразделений ОВД и ФСБ.
Особенно важна совместная работа следователя Следственного комитета с оперативно-розыскными органами на начальном этапе расследования в форме обмена сведениями о криминогенной обстановке в финансово-бюджетной сфере, лицах, склонных к совершению преступлений, а также совершающих их, местах нахождения имущества, приобретенного в результате нецелевого расходования средств бюджета и др., работы по предупреждению преступных посягательств на средства бюджета; получения и анализа доказательственной информации для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и т.п.
Наличие постоянных рабочих межведомственных контактов правоохранительных органов важно, в первую очередь, для пресечения конкретного преступного посягательства или оперативного реагирования на совершенное правонарушение, что способствует недопущению негативных последствий для финансовой дисциплины бюджетополучателей и бюджетного процесса, в целом. При подготовке и планировании этих мероприятий в ходе совместной деятельности следователя и представителей оперативно-розыскных подразделений должно быть четко определено задание: для чего проводится операция, какие результаты от нее ожидаются, какие силы и средства в ней задействуются, на каком этапе провести задержание, какой повод для задержания; в какой последовательности проводить задержание других участников преступной группы; какие документы и материальные ценности и где именно следует искать при обыске, каким образом будет осуществляться фиксация результатов проводимой операции и т.п. В рамках данного направления оперативно-розыскные подразделения ОВД и ФСБ осуществляют сбор и фиксацию сведений, данных, содержащих признаки конкретного состава преступления,
следователь призван всесторонне оценить доказательственную информацию, содержащуюся в указанных сведениях, дать ей надлежащую уголовно-правовую оценку, определить необходимость получения дополнительных сведений, наметить перспективы дальнейшей работы, в том числе направление и детали взаимодействия.
2). Совместное нормотворчество - разработка нормативно-правовых основ совместной деятельности по противодействию нецелевому расходованию бюджетных средств.
В качестве примера необходимости межведомственного взаимодействия в указанном направлении приведем следующую ситуацию. К сожалению, зачастую в результате неверной оценки достаточности оснований для квалификации деяний в качестве уголовно наказуемых встречаются факты принятия органами следствия ошибочных решений об отсутствии состава преступления в представленных Росфиннадзором материалах проверок. Подобные случаи могли бы быть предотвращены путем принятия на законодательном уровне акта, с должной степенью детализации регламентирующего взаимодействие контрольно-надзорных органов со Следственным комитетом, органами МВД, ФСБ и прокуратуры. Существующие в настоящее время нормативно-правовые акты в полной мере не соответствуют достижению указанных целей. Так, реализация Приказа N 89н/1033/717, применяющегося в части, не противоречащей действующему законодательству, в значительной степени затруднена тем, что ряд нормативных актов, на которых данный приказ основывается, утратили свою силу (к примеру, отменено Постановление Правительства РФ от 06.08.1998 N 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации»). Также данный акт не регламентирует вопросы взаимодействия в ходе проверочных мероприятий Росфиннадзора со Следственным комитетом, образованного гораздо позднее даты принятия Приказа N 89н/1033/717. Помимо указанного, в тексте содержится ряд положений, применение которых невозможно в силу их противоречия действующему Административному регламенту исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденному Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н [10, С.47].
В то же время в целях совершенствования межведомственного взаимодействия в настоящее время в ряде регионов имеются соглашения правоохранительных и контролирующих органов, регламентирующие порядок передачи в следственные органы материалов проверок соблюдения бюджетного законодательства при наличии в них признаков преступлений, а также иной противоправной деятельности. На федеральном уровне совместно разработано Типового соглашения о взаимодействии органов
Росфиннадзора и Следственного комитета, на основании которого заключаются соответствующие соглашения на региональном уровне. Так, Территориальным управлением Росфиннадзора в Тульской области и Следственным управлением Следственного комитета РФ по Тульской области 23.01.2012 года было заключено Соглашение о порядке взаимодействия, предметом которого является организация сотрудничества и взаимная помощь сторон при решении задач по обеспечению защиты государственных и общественных интересов от преступных посягательств в сфере финансово-бюджетных отношений, экономической деятельности, а также по вопросам предупреждения, выявления и пресечения преступлений коррупционной направленности. Согласно данному соглашению Территориальное управление направляет в Следственное управление Следственного комитета в том числе материалы ревизий (проверок), содержащих сведения, позволяющие предполагать наличие признаков нецелевого расходования средств федерального бюджета на сумму свыше 1,5 млн. рублей. В свою очередь Следственное управление Следственного комитета в Тульской области информирует Территориальное управление о результатах производства по делу.
В то же время, подчеркнем, ключом к эффективному взаимодействию государственных органов является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий, и наличие отдельных соглашений не означает отсутствие необходимости принятия универсального акта, регламентирующего порядок работы контрольных органов с запросами правоохранительных органов, привлечение сотрудников Росфиннадзора в качестве специалистов при расследовании уголовных дел и т.п.
3). Координационно-аналитическое обеспечение совместной деятельности по расследованию и предотвращению нецелевого расходования бюджетных средств - обмен успешным опытом осуществления противодействия и выявления преступлений, обсуждение актуальных вопросов расследования, совместное участие представителей различных силовых и контрольных ведомств в координационных совещаниях, семинарах, круглых столах и т. п.
Особая координирующая роль в данном направлении может быть отведена органам прокуратуры, осуществляющей общий надзор за соблюдением законодательства и обладающей информацией о выявленных нарушениях бюджетного законодательства в результате информационного обмена с контрольно-надзорными органами.
Как справедливо утверждают Л.Г. Шапиро и В.В. Степанов [11, С. 34], весьма эффективными в борьбе с преступностью являются организация и проведение межведомственных совещаний (семинаров, конференций) с участием сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, что позволяет указанным субъектам своевременно получать информацию об изменениях административного, уголовного, уголовно-процессуального, бюджетного законодательства, распространенных способах совершения и
сокрытия преступлений, особенностях отражения их типичных следов в документальных и материальных источниках (носителях) информации и т.д. И, к сожалению, стоит согласиться, что такая форма взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов на практике встречается не достаточно часто. Одной из причин такого положения дел являются ведомственная разобщенность, отсутствие должной координации действий различных государственных органов в борьбе с преступностью.
Для повышения эффективности расследования нецелевого расходования бюджетных средств представляется тактически целесообразным совместное изучение материалов соответствующих административных производств. Так, производство по делам об административных правонарушениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств осуществляют органы Росфиннадзора (на уровне субъекта - соответствующие контрольные структуры).
Также одной из форм совместной деятельности следователей Следственного комитета, органов прокуратуры, МВД и ФСБ в рамках вышеуказанного направления может быть непосредственное изучение уголовных дел о смежных преступлениях, а также дел оперативного учета. Данная рекомендация обусловлена тем, что нецелевое расходование бюджетных средств зачастую взаимосвязано с одним или несколькими преступлениями из сопутствующих групп.
По результатам совещаний могут создаваться аналитические группы по раскрытию и расследованию нецелевого расходования бюджетных средств, в которые должны включаться наиболее опытные следователи, оперативные работники, криминалисты, ревизоры, а также представители иных служб. Так, В. Саттаровым приводится положительный практический пример подобного взаимодействия [12, С. 19]: следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре РФ по Республике Коми 11 февраля 2008 г. был издан Приказ N 34 "О создании аналитической группы по раскрытию преступлений прошлых лет". Этим же Приказом утверждено Положение об аналитической группе следственного управления по раскрытию преступлений прошлых лет. В группу включены опытные сотрудники следственного управления, прокуратуры Республики Коми и оперативно-розыскной части криминальной милиции МВД по Республике Коми.
Следует отметить, что межведомственный обмен практическими знаниями и опытом имеет исключительно важное значение не только для эффективного расследования нецелевого расходования бюджетных средств, но и для осуществления процессов подготовки кадров и повышения квалификации следственных и оперативных работников. Для представителей правоохранительных органов подобные встречи дают возможность получить ценную обобщенную информацию об актуальных проблемах обеспечения безопасности бюджетной сферы и тем самым спрогнозировать возможные новые формы преступных посягательств.
4). Предупреждение преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств. Данное направление межведомственного взаимодействия может быть реализовано путем выработки, принятия и последовательной реализации комплексной программы необходимых мероприятий, направленных на предотвращение преступлений в финансово-бюджетной сфере, предполагающей совместную работу ведомств в обозначенном направлении.
Таким образом, оптимизация системы расследования нецелевого расходования бюджетных средств во многом обеспечивается посредством оперативного и эффективного межведомственного взаимодействия, обеспечиваемого путем разграничения компетенции взаимодействующих субъектов, их ответственностью по отношению к выполнению поставленных перед ними задач на основании четкой нормативно-правовой регламентации.
Следователь, как основной субъект взаимодействия, должен планировать его, в том числе, с учетом конкретных задач следственного действия и возможностей его тактико-криминалистического обеспечения. Так, предварительное расследование нецелевого расходования бюджетных средств зачастую невозможно представить без использования материалов ревизий и проверок, содержащих криминалистически значимую доказательственную информацию, привлечения лиц, обладающих специальными познаниями, что обусловливает необходимость взаимодействия контрольных органов со следователем. Указанное взаимодействие представляют собой основанную на законе и ведомственных актах, последовательную, тактически организованную, согласованную деятельность процессуально-независимых субъектов.
Взаимодействие может быть разовым, ситуационно обусловленным и постоянным, но в любом случае его целью выступает достижение желаемого и прогнозируемого результата - эффективного и результативного расследования преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, достижение истины.
В связи с этим представляется актуальным разработка и совершенствование криминалистических рекомендаций, касающихся вопросов оптимизации межведомственного взаимодействия в условиях расследования нецелевого расходования бюджетных средств.
Таким образом, межведомственное взаимодействие способно оказать организующее, модернизирующее воздействие на процесс доказывания в целом, а также повысить результативность извлечения важной информации и ее процессуального закрепления на отдельных стадиях производства по уголовному делу, а также служить целям предотвращения совершения нецелевого расходования бюджетных средств.
Список литературы
1. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Республика, 2011.
2. Криминалистика / Под ред. Р.С. Белкина. М.: Издательство НОРМА,
2001.
3. Щербаков В.Ф. Реализация государственной политики противодействия преступности в сфере экономики подразделениями экономической безопасности органов внутренних дел МВД России (теоретико-прикладной анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2006.
4. Седов И.П. Некоторые правовые и организационные вопросы взаимодействия следователя и органа дознания как элемента следственной тактики // Проблемы Советского государства и права. Иркутск, 1975.
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 21.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, N 52 (ч. I).
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 2954.
7. Кисленко С. Л. Криминалистическая теория и практика взаимодействия участников уголовного судопроизводства // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3.
8. Гришина Е.П. Коммуникативное взаимодействие следователей и лиц, обладающих специальными познаниями, в ходе производства по уголовным делам // Российский следователь. 2011. N 4.
9. Воробьева И.Б. Взаимодействие следователя с контролирующими органами в борьбе с преступностью. Саратов: Саратовская государственная академия права, 1988.
10. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 47. 19.11.2007.
11. Шапиро Л.Г., Степанов В.В. Правовые аспекты взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов при обнаружении признаков преступлений в ходе проверок и ревизий // Российский следователь. 2008. N 8.
12. Саттаров В., Исаев А. Взаимодействие - ключ к успеху // Законность. 2008. № 10.
I.A. Nikiforova,
ORGANIZATIONAL ASPECTS OF INTERACTION BETWEEN AGENCIES OF STATE POWER FOR COUNTERACTION OF USAGE OF A BUDGETARY FUNDS
The article considers the questions concerning the interaction between an investigator and various state structures in investigation of inappropriate usage of a budgetary funds and also the basic directions of perfection of activity of subjects in sphere of maintenance of economic safety are offered.
Key words: inappropriate usage of a budgetary funds, interaction, investigation, information, coordination
