CC BY
75
1.4. К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННЫХ ПРАВОВЫХ
ГАРАНТИЯХ, ФОРМАХ И СЛОЖНОСТЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Козловская Оксана Александровна, соискатель. Место учебы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Должность: старший прокурор. Место работы: Генеральная прокуратура Российской Федерации. Подразделение: отдел по надзору за исполнением бюджетного законодательства. E-mail: oksana27-77@mail.ru
Аннотация: В статье проанализированы актуальные вопросы реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления. Затрагиваются вопросы о современных правовых гарантиях и формах реализации соответствующего права граждан. Раскрываются сложности его реализации в современных условиях - бланкетный характер норм федерального законодательства, проблемы финансового и материально-технического обеспечения указанных органов.
Ключевые слова: права граждан, доступ к информации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, подзаконные правовые акты, сеть «Интернет», бюджетные средства.
ON THE QUESTION OF MODERN LEGAL GUARANTEES, SHAPE AND COMPLEXITY OF REALIZATION OF CITIZENS' RIGHTS TO ACCESS INFORMATION ON THE ACTIVITIES OF GOVERNMENT BODIES AND LOCAL SELF-GOVERNMENT
Kozlovskaya Oksana Alexandrovna, competitor. Place of study: Academy of prosecutor general of Russian federation. Position: senior prosecutor. Place of employment: prosecutor general office of Russian federation. Department: budget legislation supervision. E-mail:oksana27-77@mail.ru
Annotation: The article analyzes the current issues of the right of citizens to access information on the activities of government bodies and local-self-government. Address the issue of modern legal rentier hectares and forms of implementation of the respective rights of citizens. Vayutsya-reveal the complexity of its realization in modern conditions - is blanket-character rules of federal legislation, the problem of financial and logistical support of the authorities and local self-government. Keywords: civil rights, access to information, gosu bodies state power, local self-government, by-great-vovye acts, "Internet" network budget.
В Конституции Российской Федерации провозглашено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), а также закреплена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24).
Осуществление этих конституционных положений требует прочных гарантийных основ. Следует согласиться с мнением Марченко М.Н., который под гарантией понимает не только провозглашение и юридическое закрепление прав и свобод граждан, но и создание условий для их всесторонней охраны и проведения в жизнь [5,с. 735].
Правовые гарантии и формы реализации - категории взаимосвязанные.
В Толковом словаре русского языка [6, с. 534] под формой понимает способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением, т.е. действие или система действий с целью выполнения, либо осуществления чего-либо.
Основные правовые гарантии и формы реализации конституционных прав граждан на доступ к информации и корреспондирующие им обязанности государства обеспечить предоставление (доступ) такой информации определены Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон № 8-ФЗ).
В современных условиях информационной эры, нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного и муниципального аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются решения и реализуются многочисленные права граждан.
Известно, что основным гарантом прав и свобод человека и гражданина согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации является Президент Российской Федерации.
Стремясь к расширению реальных возможностей граждан и их объединений активно участвовать в управлении государственными и общественными делами, содействовать развитию местного самоуправления, а также в целях обеспечения доступа на получение гражданами информации о деятельности органов государственной власти, 31.12.1993 Президентом Российской Федерации подписан Указ № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию».
В его развитие по инициативе Президента Российской Федерации еще в 1996 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект под названием «О праве на информацию». Однако из-за сложности затрагиваемых соответствующим законодательным актом правоотношений и в целях более четкого регулирования механизма реализации конституционного права граждан на доступ к информации [9], лишь 09.02.2009 данная инициатива получила воплощение в форме Закона № 8-Фз. Тем самым впервые были законодательно урегулированы основы обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Однако указанный законодательный акт содержит множество ссылок на подзаконные правовые акты, что предопределяет отсутствие в настоящее время единообразия в правовом регулировании условий обеспечения конституционных прав граждан на территории России.
Например, ст. 15 Закона № 8-ФЗ предусмотрена обязанность коллегиальных государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить возможность присутствия граждан на своих заседаниях, в
том числе заседаниях коллегиальных органов. Вместе с тем порядок реализации этого права федеральным законодателем не конкретизирован - полномочие передано органам государственной власти и местного самоуправления.
В результате, например, Законом Красноярского края от 25.11.2010 № 11-5331 «О порядке обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти Красноярского края, иных государственных органов Красноярского края» предусмотрено оборудование мест для посетителей в зале проведения заседаний, общее число которых составляет не менее пяти на заседаниях исполнительных органов государственной власти и не менее десяти -Законодательного Собрания края [1].
Законодатели Омской области наряду с возможностью присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов предоставили им доступ к прямой видеотрансляции заседаний Законодательного собрания через государственную информационную систему «Портал Правительства Омской области» [2].
Практика показывает, что отдельные способы получения гражданами информации несколько декларативны и во многом зависят от принятия органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего решения.
Так, согласно ч. 1 ст. 17 Закона № 8-ФЗ по решению государственного органа или органа местного самоуправления в установленном ими порядке пользователю информацией может быть предоставлена возможность ознакомиться с информацией об их деятельности в помещениях, занимаемых государственным органом, органом местного самоуправления. Из буквального толкования этой нормы следует, что государственному органу или органу местного самоуправления предоставлено право принимать, или не принимать решение о доступе граждан к информации указанным способом. Следовательно, реализация права гражданина на получение информации в занимаемых органами власти помещениях зависит от воли (решения) этих органов.
Исключение определено для муниципалитетов, не имеющих возможность размещать информацию о своей деятельности в сети «Интернет»: согласно ч. 2 ст. 17 Закона № 8-ФЗ, если орган местного самоуправления не имеет возможности разместить информацию в сети «Интернет», он должен обеспечить гражданам возможность ознакомиться с указанной информацией в занимаемых помещениях.
Возложение именно на органы местного самоуправления соответствующей обязанности объясняется тем, что в России еще слабо развито использование информационных ресурсов на муниципальном уровне, особенно в сельских и городских поселениях, число которых составляет почти 90% среди муниципальных образований в России (как правило, из-за отсутствия технических возможностей, нехватки специалистов).
Тем не менее, по уровню распространения персональных компьютеров среди населения и доступности сети Интернет Российская Федерация стремительно сокращает отставание от западно-европейских стран [7, с. 44-46]. Если к началу XXI века в России насчитывалось лишь чуть более 2,5 млн. пользователей Интернета, то уже через 15 лет на годовой расширенной коллегии Министром связи и массовых коммуникаций Российской Федерации сообщено, что «интернетом пользуется 62% населения страны. За год количество
пользователей интернета увеличилось на 2,5 млн. человек» [12].
Поэтому органами власти в настоящее время должны активно создаваться условия для доступа граждан к информационным технологиям, как составляющая обеспечения гарантий на реализацию гражданами своего права на получение информации.
Предполагается, что именно с помощью сети «Интернет» на качественно новом уровне возможно реализовать обратную связь между органами власти и населением, приблизить органы государственного и муниципального управления к гражданам, улучшить работу с населением. Общественно-политическая деятельность обретает новую глубину с развитием Интернета [4, с. 48].
Отдельные вопросы использования сети «Интернет» как способа обеспечения гражданам доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регламентированы в ст. 13 Закона № 8-ФЗ. Однако эта норма определяет лишь основы размещения информации, установление ее конкретного перечня отнесено к компетенции самих органов государственной власти и местного самоуправления.
Например, в сети «Интернет» должна быть размещена информация об использовании выделяемых бюджетных средств, о результатах проведенных проверок и т.д. Однако критерии и пределы ее раскрытия не определены.
Правовая наука выделяет понятия «ограничения права» и «пределы права». Ограничения - предусмотренные из предоставленной лицу возможности изъятия - когда в определенных случаях человек не может воспользоваться своим правомочием; пределы - границы правомочия, которые очерчиваются при формулировке данного правомочия, закреплении его элементов [8, с. 40].
Практика показывает, что неполнота законодательного регулирования в этом вопросе приводит к тому, что в сети «Интернет» размещается лишь информация справочного характера, официальные отчеты, статистические данные, а не те сведения, которые действительно востребованы обществом. Отсутствие в Законе № 8-ФЗ положений, определяющих границы правомочий органов государственной власти и местного самоуправления при определении перечней подлежащей размещению в сети «Интернет» информации, способствует возникновению споров, в том числе судебных.
Так, одной из причин отказа судами в удовлетворении требований граждан о защите их прав на получение информации является вывод о том, что «такая информация непосредственно не касается данных органов (не раскрывает структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты их функционирования; относится к конкретным лицам и имеет индивидуальный характер; связана непосредственно не с осуществлением государственных полномочий, а с хозяйственной деятельностью)» [3].
Одной из причин такой ситуации является отнесение законодателем к числу информации о деятельности органов власти иной информации, касающейся их деятельности, без определения ее пределов.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона № 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами и органа-
ми местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы. К информации о деятельности относятся также законы и иные нормативные правовые акты, в том числе муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.
В связи с отказом в предоставлении информации о деятельности органов власти и позицией судов о том, что она непосредственно не касается этих органов (не раскрывает структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты их функционирования, относится к конкретным лицам и имеет индивидуальный характер, связана непосредственно не с осуществлением государственных полномочий, а с хозяйственной деятельностью) граждане обращались в Конституционный Суд Российской Федерации, полагая, что правоприменительная практика свидетельствует о несоответствии п. 1 ст. 1 Закона № 8-ФЗ Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации по этому вопросу определением от 08.12.2011 № 1624-О-О указал, что данный термин не содержит неопределенности и не препятствует доступу граждан к любой информации о деятельности государственных органов, за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа в порядке и объеме, установленном федеральным законом [3]. Таким образом, граждане имеют право на доступ и получение любой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме информации, использование которой ограничено федеральным законом.
В условиях неполноты правового регулирования, отсутствия методик определения обязательной к размещению информации, а также расчетов наиболее эффективных способов размещения органами государственной власти и местного самоуправления информации о своей деятельности, допускалось необоснованное и неэффективное расходование бюджетных средств (согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под бюджетными средствами понимаются денежные средства, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления).
При обсуждении 30.11.2015 на селекторном совещании Правительства Российской Федерации вопросов сбалансированности региональных бюджетов председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев отмечал, что нужно активно работать с расходной частью бюджета, необходимо оптимизировать бюджетные расходы и сокращать неэффективные траты [10]. По итогам, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить сокращение необоснованных расходов региональных бюджетов на информационное освещение деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации [11].
Кампанию по сокращению бюджетных трат губернаторов на эти цели последние два года ведет Общероссийский народный фронт. В регионах происходит планомерное сокращение расходов на эти цели, но связывают это со «сложным бюджетом» 2016 года.
Установлено, например, что на освещение деятельности органов государственной власти Еврейской автономной области в 2016 г. было предусмотрено 3,9 млн. руб. или 65% от суммы расходов на эти цели в 2015 г., в Ростовской области расходы сокращены с 249,2 млн. руб. до 183 млн. руб. за счет сокращения затрат на «производство социально значимых материалов об общественно-политических и социально-экономических событиях». В Ямало-Ненецком автономном округе действует целевая программа информирования населения о реализации стратегии развития округа, по которой в 2016 г. произведено сокращение расходов на 45,6%, до 15 млн. руб. В бюджете Краснодарского края на 2016 г. запланировано расходование 631 млн. руб. - на 26% меньше, чем в 2015 г., основная часть средств направлена на обеспечение доступа населения к информации о деятельности органов исполнительной власти с использованием СМИ и Интернета. В Нижегородской области расходы на СМИ сокращены с 296,8 до 264 млн. руб., в Приамурье - с 65 до 53 млн. руб., в Самарской области - с 424 до 380 млн. руб., в Ульяновской - с 178,4 до 168,1 млн. руб., в Хабаровском крае - с 138 млн. до 126,4 млн. руб. [13].
Неоднозначность правового регулирования и широта полномочий органов государственной власти и местного самоуправления порой приводят к злоупотреблениям при расходовании бюджетных средств под предлогом размещения информации.
Так, под предлогом реализации конституционных прав граждан на информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, последние используют данный ресурс в «пиар-компаниях».
В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект об ограничении региональных властей в расходах на информирование о своей деятельности, в котором предложено введение уголовной ответственности за распространение информации в целях формирования общественного мнения (положительного или отрицательного) в интересах конкретного должностного лица. Предлагается запретить региональным властям осуществлять расходы на информирование о своей деятельности, за исключением случаев, «связанных с оказанием госуслуг, и случаев, прямо указанных в законах, а в Уголовном кодексе Российской Федерации установить санкции за «незаконное расходование бюджетных и внебюджетных средств на информирование о деятельности органов госвласти субъекта Российской Федерации» в специальной ст. 285.1.1 с максимальным наказанием до 5 лет лишения свободы) [13].
Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в определении от 08.12.2011 № 1624-О-О отметил, что «законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан» [3].
Однако реализация этих гарантий, по сути, в настоящее время возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления без одновременного создания необходимых условий для их обеспечения. Излишняя декларативность правовых норм, а также неопределен-
ность механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов государственной власти и местного самоуправления создает условия для нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи возрастает роль органов прокуратуры, надзорная деятельность которых позволяет эффективно решать задачи защиты прав граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Список литературы:
1. Закон Красноярского края от 25.11.2010 № 11-5331 «О порядке обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти Красноярского края, иных государственных органов Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 62(433).
2. Постановление Законодательного Собрания Омской области от 26.04.2010 № 126 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Законодательного Собрания Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2010. № 2(65). Часть II. Ст. 4303.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08.12.2011 № 1624-О-О «По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
4. Жарова А.К. Гражданское общество: системный подход // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики / под ред. И.Л. Бачило. М., 2009. 126 с.
5. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права: учебник. Т. 1. М.: Велби, 2007. 758 с.
6. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2008. 859 с.
7. Сочнев Д.В., Хайтаров И.Н. Новые информационные технологии и их роль в развитии современного общества // Российская юстиция. 2011. № 11. С. 44-46.
8. Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: дис. канд. юрид. наук. М., 2008. 225 с.
9. Тиновицкая И.Д. Актуальные проблемы информационного права. // Материалы круглого стола. Институт государства и права. URL: http://bo0k.net/index.php?bid=2935&chapter=9&p=chapter (дата обращения: 21.11.2016).
10. О долговой нагрузке на региональные бюджеты // Новости / Портал Правительства России. URL:http://m.government.ru/news/20787 (дата обращения: 21.11.2016).
11. О решениях по итогам совещания о логовой нагрузке на региональные бюджеты // Поручения и их выполнение / Портал Правительства России. URL: http://m.government.ru/orders/selection/401/21029 (дата обращения: 21.11.2016).
12. Книга участника Годовой расширенной коллегии Министерства связи и массовых коммуникаций РФ // URL
:http://minsvyaz.ru/uploaded/files/mskbooklet2015print1-2.pdf (дата обращения: 21.11.2016).
13. Губернаторам грозят имиджевой статьей // Коммерсантъ. 2015. 7 декабря. URL:
http://www.kommersant.ru/doc/2871493 (дата обращения: 21.11.2016).
Рецензия
на статью Козловской О.А. «К вопросу о современных правовых гарантиях, формах и сложностях реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления»
Статья Козловской О.А. посвящена важной и значимой теме - анализу актуальных вопросов реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления. Автор является начинающим ученым и представленная вниманию статья является одной из первых попыток ее погружения в глубины фундаментальных исследований, что уже заслуживает поддержки.
В статье затрагивается вопрос о современных правовых гарантиях и формах реализации соответствующего права граждан, дается их понятие и проводится краткий экскурс развития в новейшей истории России законодательства в данной сфере.
Не остались в статье без внимания и те основные сложности, которые сопровождают в современных условиях реализацию права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления - это бланкетный характер норм федерального законодательства, допускающих обилие подзаконного нормотворчества и значительное усмотрение региональных органов власти, проблемы финансового и материально- технического обеспечения.
Статья написана интересно и содержательно, ее текст хорошо воспринимается при чтении. Среди достоинств работы необходимо особо отметить активное использование автором материалов региональной практики.
В целом статья Козловской О.А. «К вопросу о современных правовых гарантиях, формах и сложностях реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления» соответствует требованиям, предъявляемым к такому жанру работ, и может быть рекомендована к опубликованию.
Заведующий отделом проблем участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе М.В.Маматов
