CC BY
84
Н.А. Максюта
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЗАИМОСВЯЗИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена актуальной проблеме совершенствования взаимоотношений органов местного и государственного управления Российской Федерации. Автор исследует проблематику организации власти в Российской Федерации, взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами и возможность совершенствования государственного механизма.
Ключевые слова: государственный механизм, органы управления, местное самоуправление, государственные органы, взаимодействие органов управления.
Новые правовые подходы к государственному и общественному устройству России, закрепленные в Конституции, выявили значительное число новых вопросов, связанных с организацией местного самоуправления, его взаимоотношений с органами государственной власти. К числу наиболее острых проблем относится недостаточная урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, разграничения между ними предметов ведения и полномочий. Необходимость решения их подчеркивается на всех уровнях, однако заметного прогресса до сих пор нет.
Практика становления и развития местного самоуправления в условиях постсоветского периода российской государственности свидетельствует о том, что концепция данного явления, сформулированная на основе современного европейского опыта без учета исторических, экономических, политических, социальных и культурных начал жизнедеятельности нашего общества, нуждается в существенной корректировке, без проведения которой вряд ли можно рассчитывать на успех в обеспечении социальноэкономического, политического и культурного подъема России в ближайшие годы. Какие практические выводы можно сделать на основе анализа российского опыта в становлении местного самоуправления?
Во-первых, нельзя слепо копировать американский, европейский или иной опыт местного самоуправления, история и традиции их уже насчитывают сотни лет. Мы в своем стремлении сделать «все и сразу» в принципе оказались как с экономической, социальной, политической, так и культурной точек зрения не готовы к реализации указанных моделей на российском пространстве. Подобное стремление во многом подорвало доверие к идее становления и развития местного самоуправления в нынешних российских условиях.
Во-вторых, исходя из положений ст. 132 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] можно сформулировать шесть основополагающих принципов характеристики муниципального образования: наличие выборных органов; собственности; бюджета; местных налогов и сборов; охраны общественного порядка; неподчиненности одного муниципального образования другому. Сами по себе указанные принципы замечаний не вызывают [2]. Вопросы возникают по поводу их практического применения и получения соответствующего социального результата. Между тем в России муниципальные образования в основном конституировались на уровне городов и районов субъектов Российской Федерации, где все вышеуказанные принципы получили реальное подтверждение. В итоге конституционное право жителей иных населенных пунктов и местных сообществ, расположенных в пределах городов, районов, ставших муниципальными образованиями, оказалось существенно ограниченным. Указанные населенные пункты и местные сообщества не имеют своего
бюджета, собственности, налогов, сборов и т.д., а приобретение ими правового статуса муниципального образования в современных условия практически невозможно. Таким образом, право значительного количества населения страны на местное самоуправление оказалось под вопросом, усугубляя тем самым их дальнейшее отчуждение от участия в управлении делами общества, ведущего к потере социально-экономического потенциала развития.
В-третьих, местное самоуправление, так и не став инструментом «самостоятельного решения населением вопросов местного значения» (п. 1 ст. 130 Конституции РФ), интенсивно превращается в механизм расширения самостоятельности узкого круга муниципальной бюрократии, особенно в крупных городах России. В указанных «муниципальных образованиях» созданы вертикально интегрированные системы муниципальной власти. Например, в городе Омске в советское время при всех его идеологических издержках городское население избирало семь районных советов народных депутатов по 50 депутатов, горсовет - 250 депутатов, работали 131 депутатская группа, сотни квартальных, домовых и уличных комитетов, а также иных органов общественной деятельности, в которых население непосредственно участвовало в решении вопросов местного значения. В настоящее время население избирает лишь мэра города и 17 депутатов горсовета. Город разделен на пять административных округов, руководители которых назначаются главой городского самоуправления и по должности являются его заместителями.
В-четвертых, все вышеуказанные практические выводы обусловили наступление такого положения, когда, по существу, в каждом субъекте РФ местное самоуправление стало специфически «рязанским, казанским, омским» и т.д., разрывая тем самым единство конституционного пространства России, поскольку право граждан на местное самоуправление получило различную степень его практической реализации в зависимости от территории проживания.
Государство, взаимодействуя с органами местного самоуправления, передает ему некоторые государственные полномочия. Поэтому стоит отметить, что проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.
Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что местными вопросами придется заниматься государству, его органам, однако, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории, оно вряд ли сможет делать это эффективно. Следовательно, при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития [3].
Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Данные нормы действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы, прежде всего связанные с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного суда Российской Федерации.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и эти изменения могут вступить в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного суда Российской Федерации.
Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако в данном направлении существует немало проблем, которые необходимо решать, используя имеющийся опыт местного управления в нашем государстве. Суть таких взаимоотношений государства и органов местного самоуправления, как справедливо отмечает А.Р. Еремин, заключается в том, что государство «сняло с себя» некоторые обязанности по управлению делами местного значения. Это означает, что местное самоуправление, его органы самостоятельно решают все важные вопросы по управлению собственными делами, и в то же время государство финансирует программы, направленные на социальное, экономическое, финансовое обеспечение стабильного развития всех территорий, всех поселений, городов на территории России. Именно этим обусловлена необходимость разделения компетенции по вертикали, т.е. разделение правомочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления [4].
Острой для многих регионов проблемой является то, что большинство законов субъектов РФ не содержит подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, а повторяют лишь общие принципы наделения подобными полномочиями и констатируют конкретный факт передачи.
Представляется, что федеральному законодателю необходимо взять на себя более детальное регламентирование данного вопроса, поскольку очень часто шаги, предпринимаемые субъектами Российской Федерации в данном направлении, не обеспечивают эффективного решения проблемы.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований.
Основой развития местного самоуправления должна стать, прежде всего, его экономическая составляющая. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть «нахлебником», постоянно требующим дотаций и распределяющим их непрозрачно и неэффективно, только в этом случае и у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами.
Следующим шагом должны стать открытость и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых органами и должностными лицами муниципальных образований. Например, все материалы, отчеты и т.п. о расходовании средств местного бюджета должны быть опубликованы. У любого жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, и этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления дать соответствующий ответ, объяснения.
Представляется, что только при условии введения этих механизмов можно будет построить эффективное местное самоуправление, которое будет действовать в интересах и гражданского общества, и государства одновременно. Пока же отделенное и от гражданского общества, и от государства местное самоуправление часто действует исключительно исходя из своих целей, которые, как правило, сводятся к частным коммерческим интересам его должностных лиц, т.е. из местного самоуправления извлекается так называемая «административная рента». И государство пытается этому воспрепятствовать, что, в общем, не может не приветствоваться, но проблема состоит в том, что препятствия эти государство создает в виде административных же барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие
административного контроля, и установление (сохранение) полной финансовоэкономической зависимости большинства муниципальных образований от субъектов РФ и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством.
Сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большинстве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая - противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.
Разрешение отмеченных правовых проблем в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления позволит снять напряженность во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечит их эффективное взаимодействие.
Исследуя взаимоотношения государственных органов и местного самоуправления, хотелось бы подчеркнуть, что проблема разграничения полномочий должна решаться главным образом законодательством субъектов Российской Федерации, хотя и в соответствии с федеральным законодательством.
Единая система власти и управления в РФ предполагает соответствующее разграничение предметов ведения и полномочий между ее уровнями, системами и звеньями, определение принципов, методов и форм взаимоотношения и взаимодействия.
Исследуя историко-правовые источники, отметим, что до сих пор отсутствует законодательство РФ и ее субъектов, специально регулирующее данные вопросы. Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ и в ряде федеральных законов, лишь частично, в самом общем виде регулируют взаимоотношения и взаимодействие между муниципальными образованиями и органами государственной власти и государственного управления, чего недостаточно для практической деятельности. Правильно определить принципы взаимоотношения между местным самоуправлением и органами государственной власти можно, если удастся прежде всего точно определить место и роль местного самоуправления в системе власти и управления Российской Федерации. Без решения этих фундаментальных теоретических вопросов нельзя выстроить отвечающую современным требованиям единую систему данных взаимоотношений.
Анализ правовых механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов показывает, что в их отношениях присутствовал практически весь спектр характеристик вертикальных отношений, за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Взаимоотношения (правоотношения) между государственными органами и органами местного самоуправления имеют, как правило, не один уровень, а несколько. Они могут существовать между органами местного самоуправления непосредственно или через союзы и ассоциации муниципальных образований с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, а также с их функциональными и территориальными государственными органами. Взаимоотношения могут быть между органами местной администрации и соответствующими их функциям отраслевыми и территориальными государственными органами [5]. Эти отношения должны основываться на определенных
правовых принципах, которые, кроме регулятивной функции, помогали бы устранять пробелы в праве и служить критериями для оценки правоотношений.
Представляется, что правоотношения государственных органов с органами местного самоуправления должны базироваться на следующих правовых принципах: единство целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в реализации общегосударственных интересов; всесторонняя государственная поддержка осуществления и развития местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; самостоятельность осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований; невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; солидарность, взаимодействие и сотрудничество при обеспечении прав и свобод человека, общегосударственных целей и интересов пользования и распоряжения государственной собственностью; субсидиарность при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им государственных полномочий; взаимная гласность и информированность; взаимный контроль; разрешение коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в суде; взаимная ответственность.
В то же время не все эти принципы получили должное правовое закрепление, а составляющие их правовые нормы, содержащиеся в различных законах, до сих пор не обобщены и не кодифицированы. Все эти принципы только при применении их в совокупности, на основе научного и творческого подхода будут способствовать наиболее эффективной реализации политики как в области развития местного самоуправления, так и в сфере становления России в качестве экономически и социально развитого демократического федеративного правового государства.
Таким образом, взаимодействие и сотрудничество органов местного самоуправления с государственными органами основываются не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности объединения сил и ресурсов для улучшения условий и качества жизни граждан.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003.
2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
4. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10.
5. Широковских В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 1.
