CC BY
1134
н^еТ м-в-’ Шле' РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РФ
1.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тарханов Максим Владимирович, к.ю.н., 1-ый заместитель руководителя Администрации Люберецкого муниципального района Московской области,
Шленева Елена Викторовна, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского городского университета управления Правительства Москвы, доцент
Аннотация. В статье анализируются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы правового регулирования данной сферы со ссылками на конкретные нормативно-правовые акты. Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий
DIFFERENTIATION OF SUBJECTS OF CONDUCTING AND POWERS OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Tarhanov M., Shleneva E.
Annotation: In the clause questions of differentiation of subjects of conducting and powers of public authorities and local governments in the Russian Federation, problems of legal regulation of the given sphere with references to concrete regulatory legal acts are analyzed. Keywords: public authorities, local governments, differentiation of subjects of conducting and powers
Проблема оптимального разграничения вопросов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к одной из сложных и нерешенных до конца проблем взаимодействия двух уровней публичной власти. По мнению А.А. Сергеева, «главная проблема, связанная с определением предметов ведения муниципальных образований, заключается в разграничении государственных и местных функций. Отсутствие ее системного решения в действующем федеральном законодательстве порождает на практике многочисленные проблемы, создает почву для споров о том, в чьем ведении находится исполнением тех или иных полномочий».1 О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной вла-
1 См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999. - С. 33.
сти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации».2
Разграничение происходит двояко. Во-первых, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 производится разделение сфер (предметов, вопросов, пределов и т.д.) ведения государственной власти и местного самоуправления. Как справедливо указывает Н.Л. Пешин, «иногда не легко разграничить,
государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно».4 А по мнению А.А. Сергеева, «многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.)».5
Здесь наблюдаются терминологические нестыковки, например, Конституция, обращаясь к сферам ведения органов государственной власти России и ее субъектов, использует термины «предметы ведения» (например, в ч. 1 и 2 ст. 76) и «пределы ведения» (например, в ч. 4 ст. 76), в то время как в отношении местного самоуправления используется термин «вопросы местного значения» (например, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Этот же термин из Конституции был перенесен в Федеральный закон № 131-ФЗ. Таким образом, возникает вопрос: каким образом предметы ведения соотносятся с вопросами (местного значения), это одно и то же или же они соотносятся как целое и его часть и т.д. Можно признать, что это принципиально разные сферы деятельности, что и было подчеркнуто терминологически, т.е. местное самоуправление имеет свою собственную, отличную от государственной, «площадку для игр», а дела местные никак не могут пересекаться с государственными. Но тогда как следует рассматривать такие, например, «местные вопросы», как участие в профилактике терроризма и экстремизма, или создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, возложенные на органы местного самоуправления поселений п.п. 7.1 и 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Понятно, что профилактика терроризма есть важнейшая функция государства, которое обязано обеспечивать безопасность своих граждан. Безусловно, местные власти не могут остаться в стороне от решения этой задачи, поскольку теракты-то происходят на территории конкретных муниципальных образований. Развитие малого и среднего предпринимательства - важнейшая государственная задача на этапе модернизации российской экономики, которая не раз ставилась во главу угла Президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.// Российская газета. - 2003. - 17 мая. - № 93.
- См.: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 20 марта 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. Ст. 3822.
- См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели.- М.: Статут, 2007. - С. 149.
5 См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999. - С. 28.
Собранию Российской Федерации. Например, в Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации от 1997 г. отмечалось, что «государственная власть до сих пор не выполняет своей главной задачи по регулированию рыночной экономики - не формирует режим максимального благоприятствования предпринимательскому поведению, соответствующему интересам потребителя... Государство не может и не должно прямо вмешиваться во внутренние дела частных предприятий, но обязано создавать стимулы для их реформирования».6 Президент В.В. Путин в 2005 г. отмечал в качестве серьезной задачи «проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства».7 В первом Послании Президента Д.А. Медведева цель расширения экономической, предпринимательской свободы стояла перед целью реализации социальных гарантий, закрепленных Конституцией (зарплат, пособий, пенсий, сбережений). Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 34), каждый имеет право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Это неотъемлемое, основное субъективное экономическое право каждого человека, которое должно быть гарантировано и защищено государством. Другими словами, развитие свободного предпринимательства -это в чистом виде государственная задача, от решения которой местные органы опять-таки не могут отстраниться, поскольку малые и средние предприятия открываются в конкретных поселениях, обеспечивают вполне конкретные нужды местного населения в товарах и услугах. Можно было привести и другие примеры, и другие вопросы местного значения, которые напрямую связаны с решением тех или иных государственных задач. Таким образом, сферу деятельности местного самоуправления практически невозможно отделить от сферы деятельности государственной власти. Но это вовсе не означает, что местное самоуправление не может иметь самостоятельность и определенную долю автономии, как будет показано ниже.
Во-вторых, разграничению подлежат полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в отношении вопросов (предметов, пределов и т.д.) ведения местной власти.
Так, анализ показывает, что в число полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления входят только законодательные полномочия, а именно: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и от-
6 См.: Российская газета. - 1997. - N 47.
7 См.: Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. - N 86.
ветственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. (п. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ). В Законе подчеркивается, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (п. 2 ст. 5).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления также обладают в основном законодательными полномочиями. К полномочиям этих органов относятся:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (п. п. 1 и 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
н^еТ мв-’ Шле- РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РФ
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
5) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";
6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
11) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности ;
12) иными полномочиями.
Как можно заметить, полномочия органов местного самоуправления уже не подразделяются строго на законодательные и исполнительные, а также контрольные, т.е. утрачено единство подходов к определению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Перечень полномочий раздут, не завершен, а также, по-нашему мнению, плохо продуман, в нем содержатся разнородные элементы. Например, так ли необходимо специально выделять в отдельное полномочие установление официальных символов муниципального образования? Неужели поселение, местное сообщество не проживет без собственных герба, гимна и т.д.? Но раз полномочие установлено законом, органы муниципальной власти каждого муниципального образования по логике вещей обязаны его реализовать. Далее. Из вышеприведенного списка в сопоставлении его со списками вопросов местного значения (ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ) не ясно, чем полномочия отличаются от вопросов (сфер) ведения. В теории конституционного права под предметами (вопросами) ведения понимаются, как правило, обширные области отношений, в которых действуют и принимают решения органы власти, а полномочиями считаются конкретные права и обязанности данных органов в рамках конкретных сфер деятельности. На наш взгляд, такое полномочие, как осуществление международных и внешнеэкономических связей вполне «тянет» на отдельную и весьма сложную сферу деятельности, т.е. самостоятельный вопрос ведения, а право присвоения наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах (п. 21 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ) - представляет собой конкретное полномочие в рамках сферы деятельности, которую можно было бы охарактеризовать как благоустройство территории поселения. Еще пример - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района (п. 15.1. ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Эта деятельность обозначена как вопрос местного значения муниципального района, но представляет собой не что иное, как конкретное полномочие органов местного самоуправления. Есть и другие примеры. Некоторые полномочия органов местного самоуправления не соотносятся ни с какими их вопросами ведения, а в отношении отдельных вопросов ведения органам местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ не предоставляется никаких полномочий. Например, согласно п. 5 ст. 15, органы местного самоуправления муниципального района имеют такую сферу деятельности, как создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. Однако, в целях реализации данного вопроса им не предоставлено никаких конкретных полномочий.
Таким образом, можно прийти к следующим выводам. Сферы деятельности и конкретные полномочия органов местного самоуправления, как и степень их автономии, а также проблему разграничения и соотнесения предметов ведения государственной власти и местного самоуправления еще только предстоит определить. Начинать следует с установления единой терминологии и единых подходов к определению сфер и задач деятельности государственной власти и местного самоуправления. Правы те исследователи, которые утверждают, что нельзя четко отделить
местное самоуправление, его задачи и функции, от функций государственной власти. В самом общем виде можно было бы отметить, что задача государственной власти в сфере местного самоуправления - гарантировать основы, базовые принципы соблюдения и защиты прав человека во всех сферах его жизнедеятельности. Цель работы органов местного самоуправления - практическая реализация гарантированных государством основных принципов с учетом своеобразия местных условий. Степень автономии органов местного самоуправления должна заключаться в свободном принятии решений относительно конкретных способов и средств реализации конкретных дел. Вмешательство государства допустимо, только если местная власть бездействует или нарушает Конституцию Российской Федерации и законы. Так, например, обеспечение эффективной реализации конституционного права каждого человека на бесплатную и своевременную медицинскую помощь - важнейшая задача государства. Чтобы осуществить эту задачу, органы государства принимают нормативно-правовые акты, перераспределяют материальные средства и т.д. Задача органов местного самоуправления -обеспечить оказание необходимых видов медицинской помощи в конкретных муниципальных образованиях, исходя из потребностей конкретных местных сообществ. Для этого необходимо определить, сколько медицинских учреждений и какое количество медперсонала необходимо, чтобы полностью удовлетворить потребности местных жителей в медицинской помощи, какую технику необходимо закупить, где удобнее всего (и надо ли) строить новые больницы, поликлиники и т.д. и предпринять конкретные шаги. В конечном итоге, учитывая природу местного самоуправления, его близость к людям, большое количество различных форм прямой демократии, подобные решения на местном уровне принимают сами люди - члены местных сообществ. Только объединив усилия и с опорой на волю граждан, органы государственной власти и местного самоуправления смогут достойно обеспечивать и защищать права и законные интересы местных жителей.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 20 марта 2011 г.) // Собрание законодательства рФ. - 2003. - N 40. Ст. 3822.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. - 1997. - N 47.
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.// Российская газета. - 2003. - 17 мая. - № 93.
5. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. - N 86.
6. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели.- М.: Статут, 2007.
7. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999.
References:
1. The Constitution of the Russian Federation.
2. The federal act from October, 06th, 2003 N 131-FZ "About general principles of the organisation of local government in the Russian Federation" // The collection of the legislation of the Russian Federation. - 2003. - # 40. - The clause # 3822.
3. The message of the President of the Russian Federation to Federal Meeting of the Russian Federation // The Russian newspaper. - 1997. - # 47.
4. The message of the President of the Russian Federation to Federal Meeting of the Russian Federation// The Russian newspaper. - 2003. - 17 мая. - # 93.
5. The message of the President of the Russian Federation to Federal Meeting of the Russian Federation // The Russian newspaper. - 2005. - # 86.
6. Peshin N.L. Government and local government in Russia: problems of development of constitutional legal model.- Moscow, 2007.
7. Sergeev А.А. System of legal bases of local government. -Voronej, 1999.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Тарханова М.В. и Шленевой Е.В. «Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»
Рецензируемая статья выполнена на актуальную, имеющую большую теоретическую и практическую важность тему. В настоящий момент одним из самых проблемных аспектов конституционно-правовых отношений является разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, т.е. «по вертикали». В условиях продолжающихся в государстве процессов децентрализации вопросы взаимодействия государственного и муниципального уровней публичной власти по поводу разделения предметов ведения и полномочий приобретают особую актуальность. Важно не допустить при этом возложения на местное самоуправление нефинанси-руемых мандатов и обеспечить защиту прав и законных интересов местного населения.
Статья Тарханова М.В. и Шленевой Е.В. «Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» соответствует необходимым требованиям, т.е. обладает актуальностью, значимостью, сопровождается выводами о проделанной работе и т.д. Статья может быть рекомендована к печати .
профессор
д.ю.н. Ю.А. Дмитриев
