CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_205 УДК 323.283
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РАБОТЫ КОЛЛЕГИАЛЬНЫХ И СОВЕЩАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ON THE ISSUE OF IMPROVING THE WORK OF COLLEGIAL AND ADVISORY BODIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
ГРИЩЕНКО Леонид Леонидович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях ЦКШУ, Академия управления МВД России.
125993, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8. E-mail: VVG_59@mail.ru;
ЩУКИН Владимир Михайлович,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях ЦКШУ кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России). 125993, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8. E-mail: vosl10220314@gmail.ru;
GRISHCHENKO L.L.,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Management of Internal Affairs Bodies in Special Conditions of the KSHU, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 125993, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8. E-mail: VVG_59@mail.ru;
SHCHUKIN V.M.,
Deputy Head of the Department of Management of Internal Affairs Bodies in Special Conditions of the CCSU Candidate of Law, Associate Professor (Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia). 125993, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8. E-mail: vosl10220314@gmail.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы истории создания и функционирования коллегиальных и совещательных органов, которые играли значительную роль в процессе развития системы управления в России. Современная система коллегиальных и совещательных органов, созданная в Российской Федерации на федеральном, региональных и муниципальных уровнях управления, хотя и показывает свою востребованность и актуальность, все же нуждается в совершенствовании и развитии. В статье анализируются некоторые проблемные вопросы в работе коллегиальных и совещательных органов и даются предложения по их минимизации. Одним из действенных инструментариев совершенствования работы коллегиальных и совещательных органов на всех уровнях может стать инструмент ситуационного управления, принципы работы которых изложены в статье.
Abstract: the article briefly discusses the history of the creation and functioning of collegial and advisory bodies, which played a significant role in the development of the management system in Russia. The modern system of collegial and advisory bodies created in the Russian Federation at the federal, regional and municipal levels of government, although it shows its relevance and relevance, still needs improvement and development. The article analyzes some problematic issues in the work of collegial and advisory bodies and puts forward proposals to minimize them. One of the effective tools for improving the work of collegial and advisory bodies at all levels can be a situational management tool, the principles of which are given in the article.
Ключевые слова: коллегиальные органы, совещательные органы, управление, проблемные вопросы, ситуационное управление.
Keywords: collegial bodies, advisory bodies, management, problematic issues, situational management.
Для цитирования: Гоищенко Л.Л., Щукин В.М. К вопросу о совершенствовании работы коллегиальных и совещательных органов в Российской Федерации //Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 205-207. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_205.
For citation: Grishchenko L.L., Shchukin V.M. On the issue of improving the work of collegial and advisory bodies in the Russian Federation //Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 205-201. http://doi.org/10.47643/1815-1331_2023_5_205.
Статья поступила в редакцию: 21.03.2023
Обеспечение и защита национальных интересов Российской Федерации осуществляются за счет концентрации усилий и ресурсов органов публичной власти, организаций и институтов гражданского общества по реализации стратегических национальных приоритетов. Особенно важным это становится на фоне беспрецедентного санкционного давления на нашу страну и развязанной США и их сателлитами прокси войны против Российской Федерации. В своем послании Федеральному собранию Российской Федерации 21 февраля 2023 года, Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что западные лидеры не скрывают того факта, что все последние годы велась подготовка к вооруженному столкновению с Россией и прямо указал на тот факт, что США и страны запада уже не скрывают свои агрессивные планы на завоевание победы на Украине, расчленение России и превращения ее население в покорных вассалов [3].
В этой непростой обстановки организация управления на федеральном, региональных и муниципальных уровнях становится критически важной составляющей по минимизации угроз и опасностей личности, обществу и государству. В современных условиях принимаемые решения требует от руководителей тщательного анализа ситуации, всесторонней оценки обстановки, взвешенного подхода на всех этапах организации деятельности. Исторически проверенным и показавшим себя эффективным в процессе организации деятельности является применение руководителями всех уровней коллегиальных и совещательных органов.
Истоки образования коллегиальных и совещательных органов обнаруживаются еще у древних славян. Наиважнейшие вопросы государственного и политического характера они повсеместно рассматривали на племенных сходах.
В Древней Руси внутриполитические проблемы решались на народном собрании (вече). В Новгороде и Пскове вече просуществовало до конца XIV века. В Новгородское вече входили главы знатных семейств (300 золотых поясов). Именно они коллегиально принимали законы, решали вопросы о начале войны и заключении мира, избирали главу земли Новгородской (посадника), его помощников (тысяцких), главу местной православной епархии (епископа), приглашали князей в качестве воевод для войны [5].
Значительными правами в древней Руси в X-XVIII вв. пользовались Боярские думы. Являясь законосовещательным органам при главе государства (князе, царе), они формировались из представителей аристократии. В Боярскую думу, как правило, входили люди «разных чинов»: бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки, которые участвовали в обсуждении всех важнейших дел государств и без одобрения которых не могло быть принято ни одно решение.
Значительные преобразования коллегиальные и совещательные органы получили в Петровскую эпоху. Именно Петр - I, взамен утратившей своё значение системы приказов, в качестве центральных органов отраслевого управления Российской Империей создал коллегии. К 1718 г. Петром - I был утвержден реестр коллегий, который включал: Коллегию иностранных дел (для решения вопросов внешней политики); Военную коллегию (ведающую вопросами армии); Адмиралтейств-коллегию (флот); Камер-коллегию (прототип современной налоговой структуры); Юстиц-коллегию (правосудия); Коммерц-коллегию (для регулирования торговли); Штатс-контор-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 5(221)
коллегию (в ведении которой находились дела по ведению государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам); Ревизион-коллегию (для осуществления государственного контроля) [6].
Дальнейшие преобразования, проводимые России проходили при активном участии в управлении государственными делами уже существующими и вновь создаваемыми коллегиальными и совещательными органами. К наиболее значимым коллегиальным и совещательным органам в истории России следует отнести: Вот-чинскую коллегию (1721г.); Коллегию экономики (1726г.); Медицинскую коллегию (1963г.); Государственный совет (1810г.); Совет министров (1857г.); Государственная дума (1906г.); Совет рабочих и солдатских депутатов (1917г.); Верховный совет СССР (1938 г.); Правительство Российской Федерации (1991 г.) [4].
Следует отметить, что и в новой истории России коллегиальные и совещательные органы активно используются на федеральном и региональных уровнях в процессе государственного управления, при работе муниципальных органов управления, в управлении предприятиями и производством.
Одним из высших совещательных органов в нашей стране является Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, который осуществляет законодательные полномочия. Его статус и деятельность закреплена Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами Российской Федерации [1].
В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства при Президенте Российской Федерации создан Государственный Совет Российской Федерации, который является конституционным государственным и консультативно-совещательным органом. Не менее важные функции выполняет конституционно государственный и консультативно-совещательный орган при Президенте Российской Федерации - Совет Безопасности Российской Федерации. Работа данных советов регулируется Федеральным законодательством Российской Федерации [2].
На региональном и муниципальных уровнях широкое распространение получили такие коллегиальные (совещательные) органы, как правительства или совет министров республики (края, области), избирательные комиссии, советы администрации при главе муниципального образования, научно-технические и педагогические советы, консилиумы и т.д. В производственной деятельности практикуются такие коллегиальные органы управления, как: совет директоров; проектный комитет; правление.
При всем многообразии и разнородности коллегиальных и совещательных органов на всех уровнях управления в настоящее время имеет место необходимость совершенствования их деятельности, так как современные условия предъявляют все более повышенные требования к управлению во всех сферах и областях. В качестве проблемных, в работе коллегиальных и совещательных органов, следует выделить:
Во-первых, медленная адаптация коллегиальных и совещательных органов к тем изменениям, которые происходят и требуют управленческих решений для реализации. Коллегиальные и совещательные органы должны функционировать в четко очерченных рамках и не подменять остальные органы управления. Это может рождать непонимание в работе сотрудников, которые выступают как участники коллегиальных и совещательных органов и просто как должностные лица со своей функциональной ответственностью. Например, в работе коллегиальных и совещательных органов могут принимать участие: руководитель, ответственные лица по направлениям деятельности, исполнители различного уровня, что не снимает с них их функциональных обязанностей по принятию решений в области их профессиональной деятельности. То есть, уровень принятия решений руководителей различных направления не должен переноситься на коллегиальные и совещательные органы.
Во-вторых, при работе различных по составу и назначению коллегиальных и совещательных органов могут иметь место конфликты полномочий, а именно, в органе управления, где организованы несколько коллегиальных и совещательных органов, разногласия могут возникнуть, либо по функциональным областям, либо по уроню принятия решения. Нередко существенное влияние на работу конкретного коллегиального или совещательного органа могут оказывать межличностные отношения, конкуренция неформальных лидеров и лоббирование интересов отдельными заинтересованными лицами.
В-третьих, низкий уровень квалификации сотрудников входящих в состав коллегиальных и совещательных органов. Объективно, принимаемые решения в рамках таких органов только тогда будет эффективно, когда его участники обладают квалификацией и компетенцией необходимой для качественной и всесторонней оценки ситуации, знаниями и умениями формулировать желаемый и целесообразный результат, его обосновывать и проводить в жизнь.
В-четвертых, как известно, групповое решение предполагает существенные затраты времени на обсуждение и согласование. Нередко члены коллегиальных и совещательных органов тратят значительное время на неконструктивные дискуссии, что негативно отражается на оперативности принятия решений.
В-пятых, отсутствие у членов коллегиальных и совещательных органов единой системы доступа к информации. Разношерстная по структуре, формам и логике информация, находящаяся в обширных, нередко иерархически не связанных источниках, требует на каждом мероприятии изначальной настройки всех участников на единые информационные платформы. Кроме того, работа с информацией, подготовленной в процессе деятельности коллегиальных и совещательных органов, предполагает ее сохранение, тиражирование, дозированное доведение и распространение, что требует наличие отдельных ресурсных возможностей и технической поддержки.
При этом, в современных условиях постоянно изменяющейся внутренней среды и нарастании внутренних и внешних угроз, когда необходимо вырабатывать объективные и оптимальные решения, минимизировать риск ошибки, незамедлительно корректировать деятельность населения и органов власти сообразно возникающим угрозам, осуществлять быстрый обмен информацией и реализовывать иные функции управления назрела необходимость в совершенствовании уже имеющихся и в создании новых коллегиальных и совещательных органов в структуре управления федерального, регионального и муниципального уровней. Ведущее место в процессе развития управления с применением потенциала коллегиальных и совещательных органов должно занимать применение в их работе инструментария ситуационного управления.
Ситуационное управление является оперативным управлением, которое реализуется в дополнение к перспективному управлению через заблаговременный сбор, анализ обстановки, моделирование возможных ситуаций и выработке на основе сделанного анализа вариантов управленческих решений, позволяющих органам государственной власти и местного самоуправления более качественно и оперативно реагировать на изменение обстановки. Сегодня одним из основных инструментов ситуационного управления являются ситуационные центры, создаваемые в государственных органах управления и органах управления на местах [8].
Использование потенциала ситуационных центров при работе коллегиальных и совещательных органов может иметь место при решении важных вопросов государственного, регионального и муниципального управления, в том числе в случае опасности и возникновении особых условий (чрезвычайных ситуаций, чрезвычайных обстоятельств, при угрозе и с началом военных действий).
Современная структура ситуационных центров предполагает создания и работу на них: группы руководства; группы общего планирования; группы информации; группы направлений; группы взаимодействия; группы информационно-технического обеспечения. Непосредственно работа членов коллегиального (совещательного) органа должна иметь место в составе группы руководства. Все остальные группы ситуационного центра, являясь обеспечивающими, создают группе руководства оптимальные условия по допуску к информации, ее анализу и обмену, подготовки оптимального и обоснованного решения по ситуации.
Существенную роль в работе коллегиальных и совещательных органов могут сыграть заблаговременно подготовленные информационные ресурсы, которые представляют из себя собранные и сосредоточенные по ситуации данные в любом виде, которые можно многократно использовать для решения проблем пользователей. Например, это могут быть файлы, документы, веб-сайты, фотографии, видеофрагменты показания очевидцев, музейные артефакты и т.д.
Большое значение для качественной работы коллегиальных и совещательных органов имеют информационные технологии, которыми обладают ситуационные центры. К основным информационным технологиям следует отнести: процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, что должно быть осуществлено через информационные системы. Следует обратить внимание на тот факт, что современные информационные системы, находящиеся на большинстве ситуационных центров регионального и муниципального уровней, является импортным. В этой связи, наряду с развитием систем, предназначенных для хранения, поиска и обработки информации, следует обратить внимание на насыщение ситуационных центров отечественной продукцией. Кроме того, немаловажное значение следует уделить соответствующим организационным ресурсам (человеческие, технические, финансовые и т.д.), которые являются инструментом распространения информации [7].
Концептуально работа коллегиальных и совещательных органов с применением инструментария ситуационного управления будет реализовываться на основе ряда принципов, к основным из которых следует отнести: во-первых, не существует какого-то универсального подхода к управлению в конкретной, даже достаточно схожей с уже имевшей место ситуацией. Различные проблемные ситуации требуют различных подходов к их разрешению и различной правовой и технической базы.
В-вторых, ситуационные вероятностные факторы полученные посредствам использования потенциала ситуационного управления учитываются в стратегиях, структурах и процессах, в результате чего достигается эффективное принятие решений.
В-третьих, при ситуационном управлении существует множество путей достижения цели, которые просчитываются в автоматическом режиме.
В-четвертых, результаты одних и тех же управленческих решений могут сильно отличаться друг от друга, что требует их постоянного анализа и уточнения, что может быть достигнуто только с при ситуационном управлении.
В-пятых, всякая управленческая проблема должна рассматриваться только в тесной связи с другими проблемами. При принятии решения в отношении какого-либо объекта управления необходимо рассматривать влияние этого решения и на другие объекты. Осуществляя управленческие действия, необходимо исходить из того, в какой ситуации они принимаются. Анализ данного процесса и подготовка оптимальных данных не может быть осуществлена без инструментария ситуационного управления.
В-шестых, коллегиальные и совещательные органы могут в процессе принятия решения адаптировать организации к ситуации или изменять ситуацию согласно требованию организации.
В-седьмых, управление - это, прежде всего искусство руководителя правильно определить и оценить ситуацию и выбрать наиболее эффективные методы управления, наилучшим образом отвечающие возникшей ситуации, что предполагает применение коллегиальными и совещательными органами мощного технического потенциала, который собран на базе ситуационного центра.
Отдельного рассмотрения требует анализ нормативной правовой базы, регулирующей порядок принятия, оформления и исполнения решений, принимаемых коллегиальными и совещательными органами. Так, например, в настоящее время решения большинства совещательных органов не имеют юридической силы и не являются обязательными для исполнения. При этом существующая практика показывает, что решения, принимаемые коллегиальными и совещательными органами, являются важными для продуктивной деятельности того или иного региона (муниципального образования). Кроме того, существует необходимость в правовом регулировании вопросов придания обязательного характера и юридической силы рекомендаций коллегиальных и совещательных органов в виде поручений, принимаемых в ходе их работы.
Б иблиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. (Дата обращения 21.02.2023).
2. Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1992 г. № 547 «Об образовании Совета безопасности Российской Федерации». Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. (Дата обращения 21.02.2023).
3. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному собранию Российской Федерации 21 февраля 2023 г. URL: https://iz.ru/1473623/2023-02-21/poslanie-putina-federalnomu-sobraniiu-21-fevralia (дата обращения 21.02.2023).
4. Высшие органы государственной власти и управления России в IX-XX вв.: Справочник / Ред. А. С. Тургаев. — СПб.: Издательство СЗАГС, 2000. — 368 с.
5. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993. С. 8.
6. История государства и права России / Под ред. Титова Ю. П.. — М., 2006. - 346с.
7. Княжев В.Б., Грищенко Л.Л., Горох Д.И. Правовое обеспечение деятельности ситуационных центров органов государственной власти. Право и государство: теория и практика, 2022, №3 (207). С. 238-241.
8. Ревин СМ. Функциональные мини ситуационные центры в системе сетей ситуационных центров организаций с иерархической системой управления: монография / Ревин СМ. // Москва: ГУ ВВ МВД России, 2014. -231с.
References:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020). Consultant Plus. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. (Accessed 21.02.2023).
2. Decree of the President of the Russian Federation No. 547 dated 03.06.1992 "On the formation of the Security Council of the Russian Federation". Consultant Plus. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. (Accessed 02/21/2023).
3. Message of the President of the Russian Federation V.V.Putin to the Federal Assembly of the Russian Federation on Febiuary 21, 2023 URL: https://iz.ru/1473623/2023-02-21/poslanie-putina-federalnomu-sobraniiu-21-fevralia (accessed 02/21/2023).
4. The highest bodies of state power and administration of Russia in the IX-XX centuries.: Handbook / Ed. A. S. Turgaev. — St. Petersburg.: Publishing House SZAGS, 2000. — 368 p.
5. Isaev I.A. History of state and law of Russia. M., 1993. p. 8.
6. History of state and law of Russia / Ed. Titova Yu. P. — M., 2006. - 346s.
7. Knyazhev V.B., Grishchenko L.L., Gorokh D.I. Legal support of the activities of situational centers of state authorities. Law and the State: Theory and Practice, 2022, No. 3 (207). pp.
238-241.
8. Revin SEE Functional mini situational centers in the system of networks of situational centers of organizations with a hierarchical management system: monograph / Revin SM. // Moscow: GU VV of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2014. -231s.
