CC BY
55
Особенности документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России
АННА ЮРЬЕВНА ЗВОНАРЕВА,
начальник кафедры организации деятельности
органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат социологических наук (Академия управления МВД России) E-mail: zvonareva.a.u@yandex.ru
АЛЕКСАНДРА ВЛАДИМИРОВНА ИВАЩУК,
заместитель начальника кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) E-mail: aivashchuk@mvd.ru
Features of documentation support of management of collegial bodies in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia
ANNA YUR'YEVNA ZVONAREVA,
Head of the Department of Work Organization of the Law Enforcement's Bodies and Units (Center for Command Staff Trainings),
Candidate of Sociology (Management Academy of the Interior Ministry of Russia) E-mail: zvonareva.a.u@yandex.ru
ALEXANDRA VLADIMIROVNA IVASHCHUK,
Candidate of Law,
Deputy Head of the of Work Organization of the Law Enforcement's Bodies and Units (Center for Command Staff Trainings) (Management Academy of the Interior Ministry of Russia)
E-mail: aivashchuk@mvd.ru
УДК 005.92
Аннотация. В статье раскрываются особенности документационного обеспечения управления совещательных органов в системе МВД России. Цель работы заключается в рассмотрении правовых, содержательных и организационных аспектов делопроизводства, в том числе в современных условиях развития информационных технологий. К результатам исследования отнесена методика подготовки и проведения коллективных совещательных мероприятий, определение требований к оформлению групповых управленческих решений.
Annotation. The article reveals the features of the documentation support of the management of advisory bodies in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The purpose of the work is to consider the legal, substantive and organizational aspects of office work, including in the modern conditions of information technology development. The results of the study include the methodology for preparing and conducting collective consultative events, determining the requirements for the design of group management decisions.
Ключевые слова и словосочетания: органы внутрен- Keywords and phrases: internal affairs bodies; docu-них дел; документационное обеспечение управления; mentation support of management; group management групповые управленческие решения. solutions.
Полифункциональный характер деятельности органов внутренних дел Российской Федерации способствует многообразию способов выработки управленческих решений. Формы документирования единоличных управленческих решений, принимаемых субъектом управления, достаточно подробно регламентированы1. Например, в Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации2 понятие «управленческое решение» рассматривается как правовой акт уполномоченного руководителя (начальника) органа внутренних дел. Вместе с тем о групповых управленческих решениях, принимаемых коллегиальными органами (координационными, совещательными, методическими, экспертными и др.), а также об особенностях документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России в нормативных правовых источниках практически не говорится.
Каждое должностное лицо в составе коллегиального органа является носителем системного качества, обладателем необходимой совокупности знаний, умений и навыков по выработке управленческих решений. Синергия групповых управленческих решений, принятых экспертами в той или иной сфере оперативно-служебной деятельности, неоспорима. Тем более когда состояние информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел подвергается критике со стороны центрального аппарата.
Так, по результатам проверок в рамках фактического зонального контроля должностными лицами ОАД МВД России выявлено ненадлежащее исполнение приказа МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623. Отмечено, что данный приказ является рамочным, а принимая
1 См. приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», приказ МВД России от 26 декабря 2018 г. № 880 «Об утверждении Правил подготовки правовых актов в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» и другие.
2 Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623.
во внимание концепцию нормативного правового акта, требуется постоянный мониторинг аналитической работы на местах.
По итогам изучения практического исполнения положений приказа, а также при проработке механизмов совершенствования аналитической деятельности в зависимости от уровня территориального органа МВД России, с учетом изменений в подходах к статистической работе, возможно, потребуется внесение соответствующих корректировок в нормативную базу.
Представляется, что система информационно-аналитической деятельности должна быть четко структурированной и взаимосвязанной. Так, проблемные аспекты районного звена, предложения по их решению должны передаваться на окружной, межрегиональный, региональный уровень, а оттуда после соответствующего изучения и обработки — в МВД России. И наоборот, проблематику деятельности, выявленную в центральном аппарате, представляется целесообразным направлять для проработки на окружной, межрегиональный, региональный уровень. Упорядочение данной работы будет способ -ствовать более качественному и системному выявлению аналитическим путем, обобщению и решению проблемных вопросов служебной деятельности органов внутренних дел.
В ряде территориальных органов выявлено низкое качество имеющихся аналитических документов, т. к. анализ проводился без учета принципа практической значимости и востребованности аналитического материала. В связи с чем необходима соответствующая подготовка сотрудников, занимающихся аналитической работой, важен своевременный отбор кандидатов для работы аналитиками, методическое обеспечение их деятельности, а также проведение обучения в системе профессиональной служебной подготовки.
В сложившихся условиях роль коллективных управленческих решений возрастает, т. к. обмен мнениями специалистов по различным направлениям оперативно-служебной деятельности, дополненный опытом руководящей работы и сформированными компетенциями, позволяет им выделить (как экспертам в конкретной проблемной области) проблемные вопросы и оптимальный вариант управленческого решения.
Следует отметить, что качественная информационно-аналитическая работа на этапе, предшествующем принятию управленческого решения, оказывает существенное влияние и на докумен-тационную нагрузку задействованного в дальнейшем при его реализации личного состава.
В обзоре состояния документооборота в подразделениях центрального аппарата и территориальных органов МВД России за 2020 г.3 отмечено, что на протяжении ряда лет приоритетом МВД России является оптимизация до-кументационного обеспечения управленческой деятельности как одного из ключевых вопросов сохранения эффективности работы органов внутренних дел в условиях высоких нагрузочных показателей и вызовов внешней среды.
Объективными факторами значительного объема документооборота являются: информатизация, деятельность совещательных органов, в частности межведомственных, организационно-штатные преобразования и др.
В этих условиях основными доступными ресурсами для решения задачи оптимизации документооборота по-прежнему остаются сокращение количества изданных организационно-распорядительных документов и отчетов об их исполнении, внедрение передового опыта и перспективных технологий автоматизации делопроизводства, совершенствование организации и обеспечения контрольной деятельности, что напрямую затрагивает сферу документаци-онного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России.
Деятельность совещательных органов в 2020 г. осуществлялась в условиях распространения новой коронавирусной инфекции СОУГО-19. Принятые организационные и профилактические меры способствовали минимизации очного общения личного состава, коммуникация осуществлялась преимущественно в дистанционном формате, что отразилось и на документационном обеспечении управления коллегиальных органов в системе МВД России.
Осуществленный Министерством внутренних дел Российской Федерации комплекс мероприятий организационного и правового характера, направленный на сокращение служебной переписки, а также исключение дублирующих и малозначащих документов должны способствовать снижению нагрузки по предоставлению отчетных данных в первую очередь в территориальных органах МВД России.
3 О направлении обзора: письмо заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции А. А. Гостева от 30 марта 2021 г. № 1/3290.
Например, издан ряд актов управления, регулирующих объем корреспонденции и запросов информационно-справочных и статистических сведений со стороны подразделений центрального аппарата, переписку в рамках зонального контроля и контроля исполнительской дисциплины, систему планирования деятельности органов внутренних дел.
Однако принятые меры не позволили достичь желаемого эффекта. Хотя имеются положительные примеры упорядочения работы коллегиальных и совещательных органов и сокращения объема вырабатываемых на них решений (поручений). Например, в ГУ МВД России по Воронежской области число заседаний коллегии в 2020 г. (в сравнении с 2019 г.) сократилось втрое, а совещаний у начальника главка — на 61 %; уменьшено число выработанных на них поручений (почти вдвое — на заседаниях коллегии, в 2,5 раза — на совещаниях). В УМВД России по Еврейской автономной области количество совещаний у начальника УМВД по сравнению с 2018 г. сократилось в 4 раза (с 44 до 11), а число протокольных мероприятий — в 6 раз (с 943 до 144).
Среди проблемных вопросов в области оптимизации документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России, которые не позволяют достичь ожидаемых результатов повсеместно, выделяют значительные трудности при планировании и реализации мероприятий в сфере оптимизации документооборота, а также проблемы организационного характера.
На наш взгляд, также важно обратить внимание и на проблему научной проработки вопросов документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России, т. к. в прямой постановке на эту тему исследования не проводились.
В общетеоретическом плане проблемам принятия и реализации управленческих решений посвящено значительное количество научных работ. Среди них можно назвать работы отечественных ученых Л. А. Бирман, Н. И. Кабуш-кина, В. Н. Кодина, В. И. Коробко, С. В. Ли-тягиной, А. И. Пригожина, Е. В. Пироговой, Э. А. Смирнова, Ю. А. Тихомирова, Р. А. Фат-хутдинова, а также работы иностранных авторов М. Альберта, Р. Дафта, Р. Ц. Нутта, Ф. Хе-доурии др.
Отдельные аспекты подготовки и исполнения управленческих решений в деятельности органов внутренних дел нашли свое отражение в работах Г. А. Аванесова, А. Н. Андреева, Т. Я. Гобозова, И. Ю. Захватова, А. П. Ипа-кяна, Л. М. Колодкина, А. М. Кононова,
В. Б. Коробова, С. С. Маиляна, В. Д. Малкова, А. Д. Ульянова, Г. А. Туманова, Е. Ф. Яськова и др. ученых.
В научной литературе даются различные определения управленческого решения, в зависимости от аспектов исследования учеными предлагаются авторские дефиниции.
Согласимся с мнением С. С. Маиля-на [1, с. 82], который считает целесообразным акцентировать внимание на наиболее существенных свойствах управленческого решения, объединив их в три группы: правовые, содержательные и организационные.
С позиции указанного подхода рассмотрим особенности документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России.
1 июня 2020 г. внесены изменения в приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации»4. Так, в соответствии с пунктом 72 приказа в новой редакции «делопроизводство в МВД России осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, Правилами делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденными приказом Росархива от 22 мая 2019 г. № 71, а также Инструкцией по делопроизводству, согласованной с Росархивом, и Регламентом»5.
Следует отметить, что Инструкция по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации утверждена приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. В настоящее время она перерабатывается с учетом требований приказа Росархива от 22 мая 2019 г. № 71 «Об утверждении правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления» (далее — новая инструкция по делопроизводству).
Осуществляется указанная работа в МВД России в соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными приказом Росархива от 24 декабря 2020 г. № 199 (далее — Методические рекомендации).
Методические рекомендации предназначены для применения во всех государственных органах и органах местного самоуправления в качестве единой методической основы при разработке новых инструкций по делопроизводству.
4 О внесении изменений в приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации»: приказ МВД России от 1 июня 2020 г. № 384.
5 Там же.
Отметим, что при разработке Методических рекомендаций учтены положения значительного количества законодательных, иных нормативных правовых актов в сфере информации, делопроизводства и архивного дела, национальных стандартов по управлению документами6,
6 Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера», Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности», Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня
2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января
2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота», Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти», приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 2 сентября 2011 г. № 221 «Об утверждении Требований к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения», приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 июля 2014 г. № 234 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи», приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральной службы охраны от 27 мая 2015 г. № 186/258 «Об утверждении Требований к организационно-техническому
а также ГОСТ Р 7.0.8-2013, ГОСТ Р 7.0.97-2016, ГОСТ Р ИСО 15489-1-2019.
Проведенный авторами анализ отмеченных источников позволяет утверждать, что основополагающие акценты новых инструкций по делопроизводству должны предусматривать цифровую трансформацию базовых процессов документационного обеспечения управления.
Несмотря на единую методическую основу, при внедрении нового подхода следует выделить ряд особенностей, которые свойственны документальному фонду органов внутренних дел Российской Федерации в целом:
1. Специфика состава документов, определяемая полномочиями, выполняемыми функциями, характером и объемом взаимосвязей с иными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.
2. Условия включения в документооборот документов на бумажном носителе и в электронном виде, а также электронных копий документов.
Документы, образующиеся в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в электронном виде, должны создаваться в форматах, обеспечивающих их достоверность, аутентичность, целостность и неизменность.
В соответствии с пунктом 3.3.6 Методических рекомендаций в новой инструкции по делопроизводству должны быть указана специфика подготовки отдельных видов документов, определен порядок подготовки нормативных правовых актов в соответствии с определенными полномочиями МВД России, а также порядок подготовки организационных, распорядительных и информационно-справочных документов. Отмечено, что регламентированные требования должны отражать порядок издания следующих документов: правовых актов в форме постановлений, приказов, инструкций, правил, решений, положений, регламентов, порядков и др.; индивидуальных правовых актов (распорядительных документов) в форме распоряжений, приказов; локальных нормативных актов в форме регламентов, положений, инструкций, правил, порядков и других доку-
взаимодействию государственных органов и государственных организаций посредством обмена документами в электронном виде», приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 4 июля 2018 г. № 335 «Об утверждении методических рекомендаций по переходу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации на использование отечественного офисного программного обеспечения, в том числе ранее закупленного офисного программного обеспечения», приказ Федерального архивного агентства от 22 мая 2019 г. № 71 «Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления».
ментов; протоколов заседаний (экспертных, методических, совещательных, координационных и других органов); информационно-аналитических документов в форме аналитических и информационных справок, актов, деловой (служебной) переписки, докладных и служебных записок и др.
Авторы солидарны с мнением А. Д. Ульянова, Е. В. Кушнарёвой, С. С. Воронежского, утверждающих, что «коллективное обсуждение вопросов служебной деятельности как форма делового общения способствует повышению эффективности мышления» [3, с. 61], что в конечном итоге позволяет располагать разнообразной информацией, принимать коллективные решения, наиболее значимые для конкретной группы (коллегиального или совещательного органа).
Особенностью документационного обеспечения управления коллегиальных органов в системе МВД России является предварительное обсуждение проекта коллективного управленческого решения участниками коллегиального органа. Организация деятельности любого коллегиального органа нуждается в специальном рабочем аппарате. Эта обязанность, как отмечают В. В. Тырышкин и Е. В. Миронов, может входить в перечень полномочий конкретных подразделений (штабы, аналитические подразделения отраслевых служб) либо включаться в должностные регламенты (должностные инструкции) наиболее подготовленных сотрудников (нештатных секретарей коллегиальных органов) [2, с. 63].
Основная масса групповых управленческих решений, принимаемых коллегиальными органами (координационными, совещательными, методическими, экспертными и др.), оформляется протоколами в краткой (при которой опускается ход обсуждения вопроса и фиксируется только принятое по нему решение) или полной форме.
Текст полного протокола, как правило, состоит из двух частей: вводной и основной. В вводной части указываются фамилии и инициалы председателя (председательствующего), секретаря, лиц, присутствовавших на заседании, и при необходимости лиц, приглашенных на заседание. Если количество присутствующих превышает 15 человек, в вводной части протокола обязательно должна делаться ссылка на список присутствующих, являющийся неотъемлемой частью протокола, например, «Присутствовали: 35 чел. (список прилагается)».
Вводная часть протокола заканчивается повесткой дня, содержащей перечень рассматри-
ваемых вопросов, перечисленных в порядке их рассмотрения на заседании, с указанием докладчика по каждому рассматриваемому вопросу. Рекомендуется вопросы повестки дня формулировать с предлогом «о» («об»). Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: слушали — выступили — постановили (решили).
Основное содержание докладов и выступлений включается в текст протокола или прилагается к нему в виде отдельных материалов. Постановление (решение) в текст протокола вносится полностью в той формулировке, которая была принята на заседании; при необходимости приводятся итоги голосования.
Содержание особого мнения, высказанного во время обсуждения, записывается в тексте протокола после соответствующего постановления (решения).
Протокол подписывается председательствующим на заседании, в отдельных случаях —секретарем. Датой протокола является дата заседания (совещания).
Протоколам присваиваются порядковые номера в пределах календарного года отдельно по каждой группе протоколов: протоколы заседаний коллегии, протоколы координационных, методических, экспертных советов и других органов. Протоколы совместных заседаний имеют составные номера, включающие порядковые номера протоколов организаций, принимавших участие в заседании.
К номерам протоколов и постановлений (решений) могут прибавляться буквенные коды в соответствии с применяемой системой регистрации.
Копии протоколов при необходимости рассылаются заинтересованным организациям и должностным лицам.
При оформлении протоколов в обязательном порядке необходимо указать наименование органа (подразделения); вид документа (указывается, что это протокол) и заседания, совеща-
ния; дата протокола; место проведения; регистрационный номер протокола.
Особенности оформления реквизита «подпись (подписи)» зависят от того, как проводилось заседание (совещание): если под руководством председательствовавшего на заседании (совещании), то обязательно указываются наименования должности председательствовавшего лица и секретаря. В ряде случаев протоколы подписываются всеми членами комиссии (например, протоколы аттестационных, конкурсных комиссий).
В деятельности коллегиальных органов МВД России могут создаваться другие виды документов (например, планы, отчеты и др., имеющие непосредственное отношение к организации деятельности самих коллегиальных органов).
Использование новых информационных технологий: видеоконференцсвязи (ВКС), Сервиса видеоконференцсвязи МВД России (СВКС-м) и других при организации и проведении заседаний коллегиальных органов не вносит специфику в документальное оформление принятых групповых управленческих решений. Изменения напрямую касаются лишь организации порядка их функционирования, что предполагает внесение изменений в соответствующие документы организационного характера.
Таким образом, в качестве выводов следует отметить:
1. Высокоорганизованное разделение труда в ходе совместно решаемых задач органами внутренних дел Российской Федерации с иными органами государственной власти требуют эффективной организации коллективной управленческой деятельности.
2. В совершенствовании и дальнейшем развитии нуждается правовое регулирование доку-ментационного обеспечения управления коллегиальных органов МВД России.
3. Научно-методическое сопровождение в рассматриваемой сфере должно соответствовать требованиям времени, с учетом развития информационных технологий.
Список литературы:
1. Маилян С. С. Особенности групповых управленческих решений, принимаемых в ОВД в постсоветский период // Вестник экономической безопасности. 2015. № 7.
2. Тырышкин В. В., Миронов Е. В. Организация управления в органах внутренних дел: учебное пособие. Барнаул, 2020.
3. Ульянов А. Д., Кушнарёва Е. В., Воронежский С. С. Потенциал коллективных форм решения вопросов оперативно-служебной деятельности в территориальных органах МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53).
