CC BY
174
DOI 10.24412/2227-7315-2021-5-90-103 УДК 342
Е.В. Ильгова, В.В. Аржанов, Е.С. Архипова
КОЛЛЕГИАЛЬНЫЕ И ЕДИНОНАЧАЛЬНЫЕ МЕТОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ: ТРАДИЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ И НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ*
Введение: традиционно принято выделять коллегиальные и единоначалъные органы управления. Однако анализ законодательства показывает, что наметилась тенденция на формирование новой модели создания и деятельности органов публичной власти. Цель: акцентирование внимания научных и практических работников на новую модель формирования и деятельности органов публичной власти, которая не является коллегиальной или единоначальной моделью управления или их сочетанием, а имеет принципиальные отличия от данных моделей. Методологическая основа: общенаучные (анализ, синтез, системно-структурный) и частнонаучные (логико-юридический, сравнительно-правовой) методы познания, позволяющие раскрыть некоторые тенденции формирования и деятельности органов управления. Результаты: проведенный анализ характерных признаков коллегиальных и единоначальных органов управления, а также федерального и регионального законодательства, регулирующего деятельность органов, которые традиционно считались коллегиальными, позволяет сделать вывод, что в настоящее время складывается новая модель формирования и деятельности органов публичного управления. Это не органы коллегиального или единоначального управления, а также не сочетание данных моделей, когда коллегиальные органы делегируют часть своих полномочий одному лицу, или единоначальный руководитель создает совещательные коллегиальные органы. Выводы: мы можем говорить о том, что имеются неединичные случаи формирования и деятельности коллегиальных органов
© Ильгова Екатерина Владимировна, 2021
Ректор, кандидат юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права, доцент (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: rector@sgap.ru
© Аржанов Владимир Владимирович, 2021
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: sgua123@mail.ru
© Архипова Елена Сергеевна, 2021
Заместитель руководителя Центра научно-методического обеспечения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Института законотворчества (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: arhipovaelena06@yandex.ru
© Ilgova Ekaterina Vladimirovna, 2021
Rector (Saratov State Law Academy), Candidate of law, Professor, Department of Administrative and municipal law, Associate Professor
© Arzhanov Vladimir Vladimirovich, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Administrative and municipal law (Saratov State Law Academy)
© Arkhipova Elena Sergeevna, 2021
Deputy Head of the Center for scientific and methodological support of the system of prevention of neglect and juvenile delinquency of the Lawmaking institute (Saratov State Law Academy)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01100686.
с единоначальным руководителем, что является новой моделью формирования и деятельности органов публичного управления.
Ключевые слова: коллегиальные и единоначальные органы управления, новая модель формирования и деятельности органов публичной власти, коллегиальные органы с единоначальным руководителем.
E.V. Ilgova, V.V. Arzhanov, E.S. Arkhipova
COLLEGIAL AND UNDIVIDED AUTHORITY METHODS OF FORMATION AND ACTIVITY OF MANAGEMENT BODIES: TRADITIONAL APPROACHES AND NEW TRENDS
Background: traditionally it is customary to distinguish collégial and undivided management bodies. However, the analysis of the legislation shows that there is a tendency towards the formation of a new model for the creation and operation of public authorities. Objective: to focus the attention of researchers and practitioners on a new model of the formation and activity of public authorities, which is not a collegial or undivided management model or a combination of them, but has fundamental differences from these models Methodology: general scientific (analysis, synthesis, systemic and structural) and specific scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of cognition, allowing to reveal some trends in the formation and activity of governing bodies. Results: the analysis of the characteristic features of collegial and undivided management bodies, as well as federal and regional legislation regulating the activities of bodies that were traditionally considered collegial, allows us to conclude that a new model of the formation and activity of public administration bodies is currently being formed. These are neither bodies of collegial or single-headed management, nor is it a combination of these models, when collegial bodies delegate part of their powers to one person, or a sole administrator creates advisory collegial bodies. Conclusions: we can say that there are not isolated cases of the formation and activity of collegial bodies with a sole administrator which is a new model of the formation and activity of public administration bodies.
Key-words: collegial and undivided management bodies, a new model for the formation and operation of public authorities, collegial bodies with a sole leader.
В современной правовой науке управления сформировались подходы к пониманию единоначалия и коллегиальности. Большая часть ученых-правоведов определяют их как принцип организации и деятельности, причем функционирующие как в отдельности [1, с. 4; 2, с. 178; 3, с. 57], так и в сочетании [4, с. 104; 5, с. 64; 6, с. 60].
Ряд ученных при определении понятия коллегиальности и единоначалия обращают внимание на классификацию публичных органов. Так, например, В.С. Нерсесянц разделяет единоначальные и коллегиальные органы «в зависимости от состава государственного органа, который складывается из публично-властной должности или должностей, обычно иерархически связанных, и так называемого технического аппарата, обеспечивающего публично-властную деятельность государственного органа» [7, с. 567-568], А.В. Малько распределяет органы на коллегиальные и единоначальные в зависимости от способа принятия решений государственных органов [8, с. 81-80].
Коллегиальные органы — это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях
членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов [9, с. 66].
Иными словами, коллегиальный орган — это орган, состоящий из более чем одного лица, которые замещают свою должность персонально в установленном законом порядке, при этом все вопросы, входящие в компетенцию коллегиального органа, решаются всеми его членами, большинством голосов на основе коллективного, свободного и конструктивного обсуждения.
Коллегиальными органами являются Правительство Российской Федерации, правительства регионов России, избирательные комиссии всех уровней, административные комиссии и т.д. Классическим примером коллегиальных органов публичной власти являются выборные представительные органы всех уровней (государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также представительные органы местного самоуправления).
Из анализа понятия «коллегиального органа» можно выделить признаки, которыми он обладает:
состоит из двух более членов;
все члены коллегиального органа обладают равными правами; глава коллегиального органа не имеет права в единоличном (самостоятельно) порядке принимать правовые предписания направленные вовне; все решения орган принимает коллегиально, т.е. голосованием; ответственность за работу и за результаты принимаемых решений несет коллегиальный орган, а не председатель или члены коллегиального органа.
В административно-правовой литературе выделяют преимущества коллегия альной модели организации деятельности органов государственного управления ? [10, с. 23; 11, с. 14], к которым можно отнести:
а возможность совместного обсуждения управленческих, организационно-
» правовых, хозяйственных или иных вопросов;
I высокое качество принимаемых решений, а именно возможность выработки
| оптимального решения путем их сравнения;
I возможность учета опыта и знаний при включении в состав коллегиального
§ органа представителей различных социальных слоев, органов и организаций; | воспитание коллективизма и усиление социальной активности граждан,
§ стимулирование их участия в управлении;
снижение уровня субъективизма, авторитаризма и нейтрализация иерархии; | возможность совместного обсуждения организационно-правовых, хозяйствен-
| ных или иных проблем в деятельности коллегиального органа.
На наш взгляд, решения, которые принимаются путем совместного обсужде-| ния, обладают большой легитимностью, отличаются взвешенностью, всесторон-¡5 ним и системным анализом проблемной ситуации. Поставленные вопросы пред § коллегиальным органом рассматривается через призму разных мнений и оценок, | изучаются самые разные ее аспекты, что, в свою очередь, повышает качество и | полноту принятого решения. Благодаря принципу коллегиальности сужается возможность принятия односторонних и субъективных решений.
Коллегиальность позволяет путем совместных усилий тщательно, объективно обсудить и выработать единое мнение, разрешить трудные вопросы, используя профессионализм всех членов коллегиального органа. Данный способ предполагает плюрализм точек зрения, обязательность учета различных интересов и 92 мнений [12, с. 25]. Однако коллегиальность не дает гарантии принятия более
объективного и верного решения, а лишь дает такую возможность при решении вопроса.
Наряду с положительными чертами, коллегиальность не лишена некоторых недостатков, к числу которых, по-нашему мнению, следует отнести:
различие мнений и позиций сторон в процессе обсуждения проблемы, которые не всегда приводят к консенсусу;
недостаточная быстрота рассмотрения вопроса и вынесения управленческого решения;
снижение персонализации ответственности;
затруднена сама процедура установления и привлечения к ответственности виновных в неисполнении решения лиц, что требует проведения затяжных дополнительных разбирательств, привлечение экспертов, чье мнение важно для разрешения спорной ситуации.
Основным минусом коллегиальной системы управления является неспешность в принятии решения, т.е. — отсутствие оперативности [13, с. 132; 14, с. 62].
Другим способом формирования и деятельности органов управления, который не имеет названных недостатков, является единоначальный. Под единоначалъ-ными органами понимаются органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются руководителями этих органов (единолично) с принятием соответствующих индивидуальных правовых или нормативных актов.
Сущность единоначалия проявляется в том, что во главе органа власти стоит один руководитель (субъект), который наделен правом не только решения вопросов руководства органом, а также властно-распорядительными полномочиями направленными вовне. К элементам единоначалия относятся: наличие широкого круга властно-распорядительных полномочий как в вопросах организации деятельности органа, так и в отношении субъектов, не находящихся в служебной зависимости; полнота административной распорядительной власти; подчинение единой воле; личная ответственность руководителя и исполнителя.
Основной чертой данного вида органов является то, что управленческие решения принимает руководитель единолично, при этом он несет за них персональную ответственность [15, с. 54; 16 с. 65].
В государственном механизме в целом принцип единоначалия чаще употребляется в связи с деятельностью силовых структур, исполнительно-распорядительных органов, судебной власти. К органам единоначального управления относятся также министерства, администрации территориальных образований, управления, отделы.
Единоначальные органы обладают следующими признаками: возглавляется одним лицом, руководителем органа;
руководитель органа имеет собственную компетенцию, направленную не только на регулирование внутриорганизационных вопросов, но и в отношении лиц, не находящихся у него в служебной зависимости; руководитель органа действуют от своего имени;
руководитель органа несет личную ответственность за деятельность всего органа и установлена его личная ответственность за принятые решения;
работа в единоначальном органе строится на приципе иерархии, субординации и соподчиненности.
Единоначалие в управлении, по мнению Е.Ю. Муравьевой, обеспечивает дисциплину и порядок, четкое разграничение и соблюдение полномочий участников [17, с. 43].
Помимо перечисленных преимуществ единоначалие как форма управления характеризуется наличием одного формально определенного лица принимающего решения, а также обладает ясностью в распределении персональной ответственности за принятые решения.
Наряду с достоинствами, можно выделить недостатки единоначального способа управления, к которым относится: субъективность принимаемых решений; рост авторитаризма в управленческой деятельности; снижение эффективности и оптимальности принимаемых решений. Как можно заметить, плюсы коллегиальности являются минусами единоначалия и наоборот. Из этого можно заключить, что сочетание этих двух способов в определенных пропорциях является лучшим вариантом принятия решений в управленческой деятельности.
Так, А.В. Фаизов утверждает, что борьба двух «начал», двух принципов коллегиального и единоличного, каждый из которых обладает как достоинствами, так и недостатками, может быть эффективен для разрешения дел определенного рода. По его мнению, единоличная система управления более оперативна, так как для нее не требуется соблюдения многочисленных громоздких коллегиальных процедур, более четко реализуется административная специализация, а деятельность единоличных чиновников является более ответственной. Коллегиальная же я организация отличается большей осмысленностью и зрелостью решений, которые
0
? оправданны объединением административного опыта нескольких лиц, большей а воздержанностью от теоретических взглядов, политических симпатий или анти» патий отдельных чиновников, меньшей возможностью подкупа [18, с. 76].
1 Сочетание коллегиальности и единоначалия в публичном управлении по-| зволяет преодолеть субъективизм, который характеризуется сосредоточением I властных полномочий в руках одного человека, а также позволяет снизить
§ уровень авторитаризма в деятельности публичных органов. Единоначальное
ф
| управление способно обеспечить дисциплину и порядок в организации, четкое § соблюдение и разграничение полномочий всеми субъектами управленческого процесса, а также характеризуется оперативностью принятия и исполнения | решений. Коллегиальность, в свою очередь, позволяет вырабатывать и прини-| мать управленческие решения в основе которых лежит опыт и знания членов & коллегиального органа, организовывать обсуждение вопросов посредством сопо-| ставления различных точек зрения и поиска оптимальных вариантов принятия ¡5 совместных управленческих решений [19, с. 61].
§ Единоначалие и коллегиальность — это сложные многогранные понятия,
| включающие себя два аспекта: с одной стороны, социально-правовой статус | должностных лиц (органов), с другой — непосредственно саму организационно-управленческую деятельность. Диалектика их связи такова, что совершенствование единоначалия возможно лишь на пути расширения и углубления коллегиальности, а коллегиальность обретает эффективность тогда, когда ее завершает единоначалие [20, с. 76].
Сочетание коллегиальных и единоначальных форм управления является 94 традиционным методом, который позволяет усилить достоинства каждой формы
и нивелировать недостатки. При этом по своей природе коллегиальный орган остается коллегиальным, а единоначальный остается единоначальным.
Ключевыми признаками отнесения органов к той или иной категории являются:
процедура принятия решения, которая осуществляется большинством голосов членов коллегиального органа или непосредственно руководителем;
субъект властно-распорядительных полномочий, направленных вовне, им может быть руководитель или орган целиком;
ответственность за работу всего органа, которую может нести орган как таковой или его руководитель.
Оценивая признаки коллегиальных и единоначальных органов в теории управления традиционно рассматриваются две модели. Однако анализируя законодательство с позиции формирования и деятельности органов управления, мы можем отметить, что начала формироваться третья модель организации работы государственных органов, которую можно назвать коллегиальным органом с единоначальным руководителем.
Руководители ряда коллегиальных органов, которые традиционно занимались внутриорганизационной работой и выступали вовне только от имени органа, стали наделяться дополнительными полномочиями, и их правовой статус стал приобретать отдельные признаки руководителя единоначального органа. Данную тенденцию можно проследить на примере ряда органов управления, которые всегда считались коллегиальными.
Органы, с которых необходимо начать, это Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительство и администрации).
Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет, что:
Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации1.
В настоящее время из ст. 1 Федерального Конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следует, что: «1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Очевидно, что Правительство РФ теперь не высший исполнительный орган Российской Федерации, а только лишь один из органов, осуществляющих исполнительную власть Российской Федерации. При этом оно перестало быть коллегиальным органом, но является ли исключение слов «коллегиальный орган» только формальностью? По нашему мнению, нет.
Пункт 2 ст. 27 Федерального Конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет полномочия Председателя Правительства РФ, которые присуще руководителю единоначаль-
1 См.: Соб. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 45, ст. 7061.
95
ного органа. Например, Председатель Правительства Российской Федерации несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Правительство Российской Федерации полномочий, т.е. за деятельность всего органа. Наряду с этим общее руководство Правительством РФ осуществляет Президент Российской Федерации, т.е. единоначальный руководитель.
Ряд субъектов Российской Федерации в части организации деятельности коллегиальных органов исполнительной власти тоже стали наделять их руководителей полномочиями, присущими руководителям единоначальных органов.
Например, в соответствии со ст. 33 и 36 Устава Смоленской области Губернатор возглавляет Администрацию Смоленской области, которая является высшим коллегиальным органом в единой системе органов исполнительной власти Смоленской области1.
Как руководитель коллегиального органа, Губернатор обладает внутриорга-низационными полномочиями, что является нормой для данного вида органов: формирует Администрацию Смоленской области в соответствии с областным законодательством и принимает решение об отставке Администрации; распределяет обязанности между первыми заместителями и заместителями Губернатора Смоленской области2.
Наряду с данными полномочиями Губернатор Смоленской области имеет собственные властно-распорядительные полномочия, направленные вовне Администрации, а именно:
а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) издает распоряжение об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях и в срок, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
к) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Смоленской области с иными органами государственной власти Смоленской области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Смоленской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
о) назначает в установленном федеральным и областным законами порядке половину членов избирательной комиссии Смоленской области с правом решающего голоса3.
Еще одним примером может служить Правительство Рязанской области, которое в соответствии со ст. 55 Устава (Основной Закон) Рязанской области является высшим, постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Рязанской области, наделенным общей компетенцией.
1 См. ст. 33, 36 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (в ред. от 24 июня 2021 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. № 4, с. 58.
2 См. абз. «г, н» п. 4. ст. 34 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (в ред. от 24 июня 2021 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. № 4, с. 58.
3 См. абз. «а, ж, к, о» п. 4. ст. 34 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (в ред. от 24 июня 2021 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской об-
96 ласти. 2001. № 4, с. 58.
Правительство Рязанской области возглавляет Губернатор1. При этом Губернатор Рязанской области определяет основные направления внутренней политики и развития внешнеэкономических связей Рязанской области и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти на территории Рязанской области в соответствии с действующим законодательством2. В данных случаях он не выполняет организационные функции в коллегиальном органе, а действует от своего имени как единоначальный руководитель.
В качестве последнего примера можно привести абз. «а» п. 2 ст. 26 Закона Саратовской области от 5 сентября 1996 г. «О Правительстве Саратовской области», в котором закреплено, что Вице-губернатор области — Председатель Правительства области организует деятельность Правительства области в соответствии с установленным Губернатором области распределением обязанностей между лицами, входящими в состав Правительства области, и несет персональную ответственность перед Губернатором области за деятельность Правительства области3.
Проанализировав приведенные примеры, мы можем констатировать, что в организации деятельности коллегиальных органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней) наметилась тенденция изменения правового статуса их руководителей. Формируется новая модель организации деятельности органов, при которой коллегиальным органом руководит лицо, имеющее собственные полномочия и обладающее правовым статусом единона-чального руководства.
Другими органами, на примере которых можно проследить наметившуюся тенденцию, являются Административные комиссии, которые создаются субъектами Российской Федерации для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Административные комиссии могут формироваться не только региональными органами, но и органами местного самоуправления при делегировании данных полномочий на муниципальный уровень законами субъектов Российской Федерации.
Административные комиссии являются классическим примером коллегиального органа, что закреплено практически во всех региональных правовых актах4. Однако при анализе законов субъектов РФ и муниципальных правовых
1 См.: Устав (Основной Закон) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. № 115-ОЗ (в ред. от 9 К июля 2021 г.) // Рязанские ведомости. 2005. № 251-252. i,
2 См. ст. 46 Устава (Основной Закон) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. № 115-ОЗ (в ред. | от 9 июля 2021 г.) // Рязанские ведомости. 2005. № 251-252. е
3 См. абз. «б» п. 2 ст. 26 Закона Саратовской области от 5 сентября 1996 г. (в ред. от 27 декабря 1 2019 г.) «О Правительстве Саратовской области» // Саратовские вести. 1996. 10 сент. •
4 См.: ст. 1 Закона Республики Адыгея от 9 января 2007 г. № 54 «Об административных ко- 5 миссиях» (в ред. от 8 августа 2019 г.) // Советская Адыгея. 2007. № 5; ст. 10 Закона Республики 1 Татарстан от 30 декабря 2005 г. № 144-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления ) муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики 2 Татарстан по созданию и организации деятельности административных комиссий» (в ред. от S 19 ноября 2020 г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 12 (IV часть),
ст. 1080; п. 1.1. «Положения об административной комиссии при Администрации города Ялта Республики Крым» (утверждено Решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 1 ноября 2019 г. № 2 «Об административной комиссии при Администрации города Ялта Республики Крым». Официальный сайт городского округа Ялта. URL: http://yalta.rk.gov.ru (дата обращения: 20.07.2021); п. 1. «Положения об административной комиссии при администрации города Заозерного Рыбинского района» (утверждено Решением Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края от 27 марта 2019 г. № 6-27Р) // Голос времени. 2019. № 13. 97
актов, мы встречаем полномочия председателя административных комиссии, которые присущи руководителям единоначальных органов.
Как, например, правовые акты, регулирующие деятельность Административных комиссии в Нижегородской области, Вольском муниципальном раИоне Саратовской области, Балахнинском муниципальном округе Нижегородской области, закрепляют то, что Председатель несет персональную ответственность за деятельность административной комиссии1.
Закон Республики Калмыкия об административных комиссиях, правовые акты Каменномостского сельского поселения Республики Адыгея, Майкопского района и Лескенского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики закрепляют, что Председатель административной комиссии осуществляет общий контроль за исполнением принятых решений2, т.е. не от имени комиссии, а самостоятельно.
Решение Чебоксарского городского Собрания Чувашской Республики устанавливает, что Председатель административной комиссии ведет прием граждан, рассматривает их предложения, заявления и жалобы и принимает необходимые меры3. Аналогичные полномочия имеют председатели административной комиссии в городе Горно-Алтайск Республики Алтай и Приволжском муниципальном районе Ивановской области4.
И, наконец, в соответствии с Законом Брянской области от 15 июня 2007 г. № 84-З «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» Председатель административной комиссии уполномочен составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных
"1 1 См. п. 3. ст. 7 Закона Нижегородской области от 4 августа 2011 г. № 91-З «Об администра-
f тивных комиссиях в Нижегородской области и о наделении органов местного самоуправления
I муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов Нижегородской области
! отдельными государственными полномочиями в области законодательства об административ-
ных правонарушениях» (в ред. от 15 декабря 2020 г.) // Правовая среда. 2011. № 91; п. 6.3. «Ре" гламента работы административной комиссии Балахнинского муниципального округа Нижего-i родской области» (утвержден Постановлением администрации Балахнинского муниципального ¥ округа Нижегородской области от 9 февраля 2021 г. № 118 «О создании административной ¡1 комиссии Балахнинского муниципального округа Нижегородской области». Официальный интернет-сайт Балахнинского муниципального округа. URL: http://www.balakhN2a.N2N2.ru (дата обращения: 20.07.2021); п. 3.2. «Положения об административной комиссии администра-£ ции Вольского муниципального района» (утверждено Постановлением главы администрации £ Вольского муниципального района от 11 июня 2009 г. № 1693 «О создании административной комиссии администрации Вольского муниципального района» (в ред. от 25 июля 2011 г.) // | Вольский деловой вестник. 2009. № 34.
0 2 См. ст. 5 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. № 162-III-3 «Об администра->g тивных комиссиях в Республике Калмыкия» (в ред. от 29 октября 2010 г.) // Хальмг унн. 2004. б № 254-255; ст. 6 Положения об Административной комиссии муниципального образования ¡5 «Каменномостское сельское поселение» (утверждено Постановлением главы муниципального § образования от 19 мая 2017 г. № 31). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; " п. 5 Постановления Местной администрации Лескенского муниципального района КБР от 19
1 июня 2015 г. № 301 «О создании Административной комиссии местной администрации Лескен-S ского муниципального района» (в ред. от 23 июня 2021 г.) // Лескенская газета. 2015. 27 июня.
3 См. п. 22 Решения Чебоксарского городского Собрания депутатов ЧР от 22 февраля 2011 г. № 102 «О Положении об административных комиссиях» (в ред. от 8 июня 2021 г.) // Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары. 2011. 18 марта.
4 См. абз. «д» п. 9 Распоряжения Администрации города Горно-Алтайска от 12 января 2018 г. № 15-р «Об административной комиссии при Администрации города Горно-Алтайска» (в ред. от 18 мая 2021 г.). URL: http://www.gor№oaltaysk.ru (дата обращения: 20.07.2021); подп. 5 п. 2.6 Решения Совета Приволжского муниципального района от 26 июля 2012 г. № 59 «Об административной комиссии Приволжского муниципального района» (в ред. от 27 мая 2021 г.)
98 // Вестник Совета и администрации Приволжского муниципального района. 2012. 30 июля.
правонарушениях, в связи с неуплатой административного штрафа в срок, предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, лицом, подвергнутым административному штрафу по решению административной комиссии1.
Приведенные в качестве примера правовые акты, регулирующие деятельность Административных комиссий, которые традиционно являются коллегиальными органами, демонстрируют наметившуюся тенденцию формирования новой модели организации работы органов управления, когда председатель коллегиального органа имеет полномочия единоначального руководителя.
Данная тенденция прослеживается при анализе законодательства, регулирующего деятельность еще одного вида коллегиальных органов, а именно служб, комитетов или департаментов по тарифам (далее — Службы). Данные органы осуществляют государственное регулирование тарифов (цен) на продукцию (работы, услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность на территории субъектов РФ, а также контроль в сфере государственного регулирования тарифов (цен) в субъектах РФ2.
Для определения основных направлений деятельности государственного регулирования тарифов и принятия решений об установлении цен (тарифов) и их предельных уровней в составе Служб образуются коллегиальные органы — правления, коллегии или президиумы (далее — Правления).
При этом председателем Правления (коллегиального органа) практически во всех субъектах РФ является Руководитель Службы. Данное лицо имеет полномочия единоначального руководителя государственного органа, а как председатель коллегиального органа он утверждает персональный состав и определяет порядок деятельности Правления3.
Из данного правила формирования и деятельности органов по регулированию тарифов бывают исключения. Например, в Московской области Комитет по ценам и тарифам изначально является коллегиальным центральным исполнительным органом государственной власти. Однако Председатель данного комитета имеет полномочия единоначального руководителя.
1 См. ст. 3 Закона Брянской области от 15 июня 2007 г. № 84-З «Об административных ко- д миссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» (в ред. от 29 марта 2021 г.) // Д Брянский рабочий. 2007. 29 июня. Ч
2 См. п. 1 «Положения о комитета государственного регулирования тарифов Саратовской об- К ласти» (утверждено Постановлением Правительства Саратовской области от 12 апреля 2007 г. §, № 169-П «Вопросы комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области» | (в ред. от 17 декабря 2020 г.) // Саратовская областная газета. 2007. 17 апр.; п. 1.2. «Положения е о Республиканской службе по тарифам Республики Бурятия» (утверждено Постановлением 1 Правительства РБ от 3 февраля 2005 г. № 29 (в ред. от 17 июня 2019 г.) // Бурятия. 2005. 10 • февр.; п. 1 «Положения о Комитете Республики Коми по тарифам» (утверждено Постановлением 5 Правительства РК от 5 ноября 2020 г. № 541. URL: http://www.law.rkomi.ru (дата обращения: 1 20.07.2021). )
3 См. п. 1.2 «Положения о Правлении (коллегии) департамента государственного регулиро- 2 вания тарифов Воронежской области» (утверждено Приказом ДГРТ Воронежской области от 2 11 сентября 2020 г. № 60-Р). Портал Воронежской области в сети Интернет. URL: https://www. govvr№.ru (дата обращения: 20.07.2021); п. 13 «Положения о региональной службы по тарифам Республики Калмыкия» (утверждено Постановлением Правительства Республики Калмыкия
от 2 марта 2009 г. № 48 «Вопросы Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия») (в ред. от 28 февраля 2019 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; п. 4.5 «Положения о региональной службе по тарифам Кировской области» (утверждено Постановлением Правительства Кировской области от 1 сентября 2008 г. № 144/365 (в ред. от 18 марта 2021 г.). Официальный информационный сайт Правительства Кировской области. URL: http://
kirovreg.ru (дата обращения: 20.07.2021). 99
Он несет персональную ответственность за полное и своевременное выполнение возложенных на Комитет задач и полномочий, осуществляет общее руководство деятельностью Комитета на основе единоначалия и представляет без доверенности Комитет в отношениях с федеральными органами государственной власти и их территориальными органами, исполнительными органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, юридическими и физическими лицами1.
В части регулирования тарифов даже на муниципальном уровне могут создаваться коллегиальные органы с председателем, который имеет полномочия, присущие единоначальному руководителю. Например, в Гиагинском районе Республики Адыгея формируется Комиссия, которая является постоянно действующим коллегиальным органом, образованным с целью осуществления контроля за эффективностью и безопасностью деятельности организаций в сфере пассажирских перевозок населения по регулируемым и нерегулируемым муниципальным маршрутам на территории муниципального образования «Ги-агинский район».
Председатель данной Комиссии принимает решения на проведение проверок перевозчиков в порядке, установленном действующим законодательством2.
Названные выше коллегиальные органы власти формируются не во всех регионах. Их Председатели имеют разные властно-распорядительные полномочия, направленные вовне. Предоставленные им права и обязанности в большей или меньшей степени присущи единоначальному руководителю.
В одних органах — это персональная ответственность руководителя за работу всего коллегиального органа. В других — предоставление руководителю коллегиального органа властно-распорядительных полномочий, направленных вовне органа, которыми он может пользоваться независимо от воли органа, как самостоятельный властный субъект. В третьих органах — это замещение должности руководителя коллегиального органа лицом, который имеет собственные властно-распорядительные полномочия.
Однако мы можем однозначно утверждать: в настоящее время складывается новая модель формирования и деятельности органов публичного управления. Это не органы коллегиального или единоначального управления, а также не сочетание данных моделей, когда коллегиальные органы делегируют часть своих полномочий одному лицу, или единоначальный руководитель создает совещательные коллегиальные органы. Мы можем говорить, что имеются не единичные случаи формирования и деятельности коллегиальных органов с единоначальным руководителем, что является новой моделью формирования и деятельности органов публичного управления.
1 См. п. 17, 18.1 «Положения о Комитета по ценам и тарифам Московской области» (утверждено Постановлением Правительства МО от 1 ноября 2011 г. № 1321/46) «О формировании Комитета по ценам и тарифам Московской области» (в ред. от 6 апреля 2021 г.) // Информационный вестник Правительства МО. 2012. 31 янв.
2 См. п. 1.2, 4 «Положения о комиссии по организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования «Гиагинский район» (утверждено Распоряжением Администрации муниципального образования «Гиагинский район» от 6 марта 2019 г.
100 № 230) // Информационный бюллетень МО «Гиагинский район». 2019. 6 марта.
Библиографический список
1. Сабаева C.B., Коновалов В.В. Особенности коллегиальности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в системе институтов публичной власти // Журнал о выборах. 2014. С. 4-11.
2. Черненко Е.В. Коллегиальность или единоначалие: выбор большевиками принципов государственного управления // Вестник Сургутского государственного педагогического университета. 2020. № 2. С. 177-184.
3. Упоров И.В. Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности местной администрации: проблема эффективности в контексте осуществления правоохранительной функции в историческом развитии. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2015. С. 53-59.
4. Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: в 2 ч. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2021. Ч. 1: учебник и практикум для вузов. 367 с.
5. Маилян С.С., Засыпкин И.В. Актуальные вопросы принятия управленческих решений в органах внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 62-65.
6. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / под общ. ред. В.П. Иванова. М.: Известия, 2003. 410 с.
7. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред.
B.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. 832 с.
8. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: учебно-методическое пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 300 с.
9. Кононов П.И. К вопросу о понятии и видах административных органов // Вестник ВятГУ. 2007. № 17. С. 63-66.
10. Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М.: Щит-М, 2002. 133 с.
11. Лакаев О.А. Коллегиальные органы административной юрисдикции, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 228 с.
12. Шавцова А.В., Козак М.А. Сочетание принципа коллегиальности и единоначалия в деятельности представительных органов // Право.Ьу. 2021. № 2. С. 24-30.
13. Фейзуллаев М.А. Коллегиальное управление как часть системного развития организации // Евразийский Союз Ученых. 2016. № 4-1. (25) С. 131-133.
14. Павлюткин И.В. Управление университетом в условиях новой рыночной ситуации (к концепции «нового менеджериализма») // Вопросы образования. 2004. № 3.
C. 57-65.
15. Угурчиев О.Б., Угурчиева P.O. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. 378 с.
16. Шумилина Т.О. Управление образовательной организацией в условиях реализации нового Закона «Об образовании в Российской Федерации» // Народное образование. 2015. № 1(1444). С. 63-69.
17. Муравьева Е.Ю. Комплексное планирование работы образовательной организации профессионального образования и роль в нем методиста // Управление развитием образования. 2020. № 1. С. 41-43.
18. Фаизов А.В. Коллегиальность и единоначалие в высших учреждениях власти в первые послепетровские годы // III Емельяновские чтения: Миграционные процессы и межэтнические взаимодействия в Урало-Сибирском регионе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции: Курганский государственный университет. 2008. С. 76-77.
19. Панферкина И.С. Правовые и педагогические аспекты полисубъектного управления подготовкой специалистов в вузах МЧС России // Современные проблемы гражданской защиты. 2013. № 3. С. 59-62.
20. Макарова Т.В. К вопросу о сущности единоначалия и коллегиальности в управлении уголовно-исполнительной системой // Пенитенциарная наука. 2012. № 19. С. 73-76.
References
1. Sabaeva S.V., Konovalov V.V. Features of the Collegiality of the Central Election Commission of the Russian Federation in the System of Public Authorities // Journal of elections. 2014. P. 4-11.
2. Chernenko E.V. Collegiality or One-Man Management: the Choice of the Principles of Public Administration by the Bolsheviks // Bulletin of the Surgut State Pedagogical University. 2020. No. 2. P. 177-184.
3. Uporov I.V. The Principle of Collegiality and One-Man Management in the Activities of the Local Administration: the Problem of Efficiency in the Context of the Implementation of the Law Enforcement Function in Historical Development // Krasnodar: Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2015. P. 53-59.
4. Okhotskiy E.V. The Theory and Mechanisms of Modern Public Administration in Two Hours. Part 1: textbook and workshop for universities / 3rd ed., Revised. and suppl. M.: Yurayt Publishing House, 2021. 367 p.
5. Mayilyan S.S., Zasypkin I.V. Topical Issues of Making Managerial Decisions in the Internal Affairs Bodies // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2011. No. 10. P. 62-65.
6. State Service of the Russian Federation: Fundamentals of Personnel Management / S Under total. ed. B.P. Ivanova. Moscow: Izvestia Publishing House. 2003. 410 p.
? 7. Problems of the General Theory of Law and State: Textbook for universities / Under
I total. ed. V.S.Nersesyants. M.: Norma. 2004. 832 p.
£ 8. Malko A.V. Theory of State and Law in Questions and Answers: textbook. 4th ed.,
I Rev. and suppl. M.: Jurist, 2004. 300 p.
| 9. Kononov P.I. On the Question of the Concept and Types of Administrative Bodies //
f Bulletin of VyatSU. 2007. No. 17. P. 63-66.
10. Mayilyan S.S. One-Man Command and Collegiality in the Management of Internal ¡ Affairs Bodies. M.: Shield-M, 2002. 133 p.
1 11. Lakaev O.A. Collegial Bodies of Administrative Jurisdiction Created in Accordance
2 with the Legislation of the Constituent Entities of the Russian Federation: dissertation. I Saratov, 2008. 228 p.
« 12. Shavtsova A.V., Kozak M.A. The Combination of the Principle of Collegiality and
! One-Man Management in the Activities of Representative Bodies // Pravo.by. 2021. No. 2. f P. 24-30.
13. Feyzullaev M.A. Collegial Management as a Part of the Systemic Development of ¡ the Organization // Eurasian Union of Scientists. 2016. No. 4-1. (25) P. 131-133. ! 14. Pavlyutkin I.V. University Management in a New Market Situation (to the Concept
I of "New Managerialism") // Education Issues. 2004. No. 3. P. 57-65. s 15. Ugurchiev O.B., Ugurchieva R.O. Fundamentals of State and Municipal Management:
S textbook. Moscow: RIOR: INFRA-M. 2019. 378 p.
16. Shumilina T.O. Management of an Educational Organization in the Context of the Implementation of the New Law "On Education in the Russian Federation" // Public education. 2015. No. 1 (1444). P. 63-69.
17. Muravyova E.Yu. Complex Planning of the Work of the Educational Organization of Vocational Education and the Role of the Methodologist in It // Management of education
102 development. 2020. No. 1. P. 41-43.
18. Faizov A.V. Collegiality and One-Man Command in the Highest Institutions of Power in the First Post-Peter Years // III Emelyanov Readings: Migration Processes and Interethnic Interactions in the Ural-Siberian Region: Proceedings of the All-Russian Scientific and Practical Conference: Kurgan State University. 2008. P. 76-77.
19. Panferkina I.S. Legal and Pedagogical Aspects of Poly Subject Management of Training Specialists in the Universities of the Ministry of Emergency Situations of Russia // Modern problems of civil protection. 2013. No. 3. P. 59-62.
20. Makarova T.V. On the Issue of the Essence of One-Man Command and Collegiality in the Management of the Penal System // Penitentiary Science. 2012. No. 19.
n
о
го о ж О
Sc о
о
Д
QJ
тз
0 —I
го ф
1 I
о
Sc
5
тз
S
д
s
X ф
о
X
о
Sc а ж
ш д
ф §
ю
1Л 4
N)
