CC BY
69
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Цыганков А.В.*
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
За последние годы законодательство, регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, претерпело значительные изменения, которые привлекли внимание многих исследователей. При этом некоторые авторы и, в частности, Е.С. Самарина отмечают, что продолжают оставаться недостаточно исследованными основные понятия, раскрывающие правовое положение данных лиц, не изучены внутренние линии между ними, не выработан единый терминологический подход .
Начнем с того, что обратимся к легальному определению понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», которые даны в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2. Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Важно отметить, что в современной юридической литературе по отношению к рассматриваемым нами лицам довольно часто употребляется понятие «иностранец».
Как отмечает Ю.В. Герасименко, в научных изданиях и учебном обиходе термин «иностранец» используется в разных значениях — в широком и узком. В широком значении «иностранцы» — это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком — лица, находя-
* Аспирант Курского института государственной и муниципальной службы, [айиг[email protected]]
1 Самарина Е.С. Эволюция дефиниции «иностранец» в российской правовой системе // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 2. С. 132.
2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 45. Ст. 4377; 2006. № 30. Ст. 3286; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3420; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. № 49. Ст. 6071; 2007. № 50. Ст. 6241; 2008. № 19. Ст. 2094; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
щиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства. При этом автор обращает внимание, что мнение о рассмотрении понятия «иностранец» как родового понятия, охватывающего две категории лиц: «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» распространилось после принятия Конституции СССР 1977 г. В тексте Конституции в результате некой технико-юридической погрешности, допущенной законодателем, термин «иностранец» использовался для краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства ‘.
Проведенное нами исследование современной юридической литературы показывает, что имеются как сторонники широкого значения2 понятия «иностранец», так и узкого \
Есть все основания поддержать мнение Ю.В. Герасименко: «... между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют описать их единым термином “иностранцы”. В свою очередь, понятия “иностранный гражданин” и “иностранец” должны считаться полностью идентичными и взаимозаменяющимися»4.
В действующем российском законодательстве федерального уровня также встречается употребление термина «иностранец», например, в п. 134 Правил пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства транспорта РФ5. При этом можно лишь только догадываться, в каком значении он употребляется, поскольку оговорка на этот счет, равно как и само определение термина «иностранец», в текстах нормативных правовых актов отсутствуют.
При всем вышесказанном хотим обратить внимание, что в действующем российском законодательстве многие нормы, действующие в отношении иностранных граждан, распространяются и на лиц без гражданства. Поэтому для того, чтобы исключить постоянное употребление в текстах нормативных правовых актов взаимосвязанных понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», существует необходимость их объединения.
Отметим, что такую необходимость осознает и законодатель. Им предлагается весьма оригинальный прием. В п. 2 ст. 2 Федерального закона «О
1 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2003. С. 21-23.
2 См., напр.: Васильева И.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.
3 См., напр.: Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26.
4 Герасименко Ю.В. Указ. соч. С. 27.
5 Приказ Минтранса РФ от 24 декабря 2002 г. № 158 «Об утверждении правил пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации» // РГ. 2003.25 янв., 31 мая.
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закреплено, что в целях данного Закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства» за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. Аналогичное положение закреплено в п. 2 ст. 2 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»1 и в некоторых других нормативных правовых актах.
Таким образом, законодатель объединяет понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», при этом избегая применения неоднозначного термина «иностранец».
Свои точки зрения по рассматриваемому вопросу высказывают и некоторые исследователи. Так, Ю.В. Герасименко, подчеркивая наличие у рассматриваемых нами лиц такого юридического признака, как отсутствие российского гражданства, считает вполне правомерным объединение иностранных граждан и лиц без гражданства для их единого обозначения в одну общую категорию лиц. Он предлагает введение собирательного термина «лица, не являющиеся гражданами РФ»2. Говоря об этом мнении, Н.В. Васильева справедливо отмечает, что собирательный термин «лица, не являющиеся гражданами РФ», является слишком сложной и громоздкой конструкцией с позиции правил законодательной техники
Достаточно интересна позиция А. С. Кручинина, который считает целесообразным применение в российском законодательстве единого термина, связанного с обобщением понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» такого, как «неграждане»4.
Обратим внимание, что в действующем отечественном законодательстве данный термин встречается крайне редко и только в тех нормативных правовых актах, текст которых, так или иначе, связан с прибалтийскими государствами и их законодательством5.
В целом отметим, что использование обобщающего термина «неграждане» довольно спорно как минимум по трем причинам. Во-первых, приме-
1 Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2007. № 49. Ст. 6071; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3589; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
2 Герасименко Ю.В. Указ. соч. С. 29—30.
3 Васильева Н.В. Указ. соч. С. 18—19.
4 Кручинин А. С. Совершенствование понятийного аппарата конституционного права: к вопросу определения понятия «неграждане» // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 4. С. 6—7.
5 См., напр.: Указ Президента РФ от 17 июня 2008 г. № 977 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2959.
нение данного обобщающего термина по отношению к иностранным гражданам неправомерно, так как они являются гражданами (подданными), но только иностранных государств. Таким образом, если в отношении иностранных граждан и применять такой термин, то он должен быть несколько изменен, а именно на «неграждане РФ».
Во-вторых, термин «неграждане» в общественном сознании имеет ярко выраженный негативный социальный оттенок. Это связано с позицией законодательства прибалтийских стран, которые используют его в правоограничительных целях, нередко принимая решения вопреки общепризнанным принципам и нормам международного права.
Наконец, в-третьих, данный термин может пониматься иным образом, как тождественный обозначению только лиц без гражданства.
В заключении отметим следующее. Исследование российского законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет выделить два основных направления, связанных с совершенствованием его понятийного аппарата.
Во-первых, считаем важным закрепить на законодательном уровне определение термина «иностранец» (в узком его значении) и привести в соответствие с ним тексты действующих нормативных правовых актов, в которых применяется данный термин.
Во-вторых, существует необходимость объединения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Проведенное нами исследование показывает, что имеется несколько наиболее значимых вариантов термина, объединяющего данные понятия, предлагаемых в современной отечественной юридической литературе. В частности, такие как «иностранцы», «лица, не являющиеся гражданами РФ» и «неграждане».
С нашей точки зрения, ни один из них не может быть использован в отечественном законодательстве как оптимальный вариант термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Считаем, что законодатель в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и в ряде некоторых других нормативных правовых актах закрепил наиболее оптимальный прием, разрешающий рассматриваемую проблему. Вместе с тем, в юридической литературе вполне возможно использовать обобщающий термин «лица, не являющиеся гражданами РФ».
