CC BY
488
Лабанова Сусанна Арсеновна
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (e-mail: [email protected])
О категориях лиц, имеющих право обращения в Конституционный Суд России за защитой прав и свобод
В статье рассматриваются категории лиц, имеющих право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Одной из главных целей конституционного правосудия является защита основных прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: право, обращение, суд, закон, нарушение, конституционная жалоба, судебная защита .
S.A. Labanova, Senior Teacher of a Chair of State and Legal Disciplines of the North Caucasus branch of the Russian Academy of Justice; e-mail: [email protected]
About the persons having the right to appeal to the Constitutional Court of Russia for the protection of rights and freedoms
In the article refers to the categories of persons entitled to apply to the Constitutional Court of the Russian Federation. One of the main goals of constitutional justice is to protect fundamental rights and freedoms of man and citizen.
Key words: right, appeal, court, law, violation, constitutional complaint, judicial protection.
В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее - Закон «О Конституционном Суде») одной из главнейших целей конституционного правосудия является защита основных прав и свобод человека и гражданина. Отнесение защиты прав и свобод к ключевой функции Конституционного Суда обусловливается конституционным принципом, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежащими ему от рождения. Глубинный смысл этой характеристики прав человека, как указывает И.А. Ледях, состоит «в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени защищенности» [1, с. 280].
Анализ Закона «О Конституционном Суде» позволяет выделить три вида производств, в процессе которых Конституционным Судом осуществляется функция защиты прав и свобод человека и гражданина:
конкретный нормоконтроль (при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам граждан, их объединений, иных лиц на нарушение конституционных прав и свобод);
конкретный нормоконтроль при рассмотрении дел о конституционности законов по запросам судов;
абстрактный контроль при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов федеральной государственной власти и к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по запросам государственных органов, уполномоченных на это Конституцией РФ.
Особое внимание в данной статье хотелось бы уделить первому виду судопроизводства, а точнее - определению состава субъектов, имеющих право в соответствии со ст. 96 Закона «О Конституционном Суде» обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод. В качестве таковых в Законе, во-первых, названы «граждане» и «объединения граждан», а во-вторых, «иные органы и лица, указанные в федеральном законе».
24
Обозначение в качестве субъекта права обращения в Конституционный Суд «гражданина» первоначально вызвало ряд критических замечаний ученых как в России, так и за рубежом. В докладе Комитета адвокатов по правам человека Нью-Йорка «Правосудие запаздывает» данное положение Закона 1994 г. было истолковано так, как будто оно предоставляет право обращения с конституционной жалобой только гражданам Российской Федерации, в отличие от прежнего закона 1991 г., закреплявшего право подачи индивидуальной жалобы также за иностранными гражданами и лицами без гражданства [2, с. 27].
Однако по мере действия Закона «О Конституционном Суде» стало ясно, что под «гражданами» законодатель имел в виду не только граждан России. По мнению Л.В. Лазарева, в Законе «говорится о праве на конституционную жалобу граждан вообще, а не граждан Российской Федерации, то есть вне связи с гражданством» [3, с. 284]. В обоснование такого вывода он приводит норму ч. 4 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в России в принципе, хотя и не абсолютно, приравнен к правовому статусу российских граждан. В совокупности со ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту прав и свобод, он заключает, что «под гражданином в части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи 96 и других Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" понимаются не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы (иностранные граждане и лица без гражданства)» [3, с. 284-285]. Правомерность такого подхода была подтверждена самим Конституционным Судом РФ в постановлении от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашити Гафура». В постановлении Суд указал, что «возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации» [4].
Соглашаясь с необходимостью обеспечения указанным категориям субъектов доступа к защите своих прав посредством конституционного судопроизводства, считаем все же не совсем удачным сохранение в законодательстве в качестве наименования субъекта права обращения
только лишь «гражданина». Особенно антагонистично звучит употребление данного наименования в отношении лиц без гражданства. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» под ними понимаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие доказательства наличия гражданства иностранного государства, т.е. физические лица, которые не являются гражданами в смысле наличия у них политико-правовой связи с каким-либо государством мира. Данная категория субъектов, особенно при отсутствии у них юридических знаний, может неправильно истолковать норму ст. 96 Закона «О Конституционном Суде» о «гражданине» и воздержаться от обращения в Конституционный Суд за защитой своих прав и свобод. Даже в юридической литературе можно встретить примеры, когда авторы говорят лишь о праве граждан и иностранцев подавать конституционные жалобы [1, с. 289]. При этом в науке выделяется, как минимум, пять толкований термина «иностранец», в большинстве из которых к ним не относятся лица без гражданства [5]. Нам представляется наиболее удачным изменить ст. 96, указав в ней в качестве конкретных субъектов права на обращение граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. По сути, такое разграничение делает и сам Конституционный Суд РФ в своих актах. В некоторых документах в качестве субъекта, подавшего жалобу, он указывает гражданина [6], в других - лицо без гражданства [4], в третьих - гражданина иностранного государства [7], в четвертых - просто фамилию, имя и отчество лица, подавшего жалобу [8]. Следует также отметить, что такой подход активно используется региональными законодателями. В законах о Конституционных (Уставных) судах Калининградской области, Карелии, Красноярского края, Свердловской области и других специально оговаривается, что правом подачи жалоб обладают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.
Что касается «объединения граждан» как субъекта права на обращение с жалобой в Конституционный Суд, то данная категория также может считаться весьма расплывчато определенной. Толкование «объединения граждан» как юридического лица позволяет сделать ст. 39 Закона «О Конституционном Суде», которая устанавливает размер государственной пошлины по жалобам юридических лиц, хотя в других статьях Закона не говорится отдельно о праве юридических лиц подавать жалобы в
25
Конституционный Суд РФ. В то же время, по мнению А.В. Мазурова, с которым нельзя не согласиться, объединение граждан, наделенное правом подачи конституционной жалобы, может и не иметь статуса юридического лица, т.е. не быть организацией.
Долгое время неясным оставался вопрос о том, подпадают ли под данное понятие юридические лица - субъекты предпринимательской деятельности или же только общественные объединения, созданные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях». Такая неопределенность была снята постановлением Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П, в котором было отмечено, что по смыслу ст. 96 Закона «О Конституционном Суде» «граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями)» [9]. Впоследствии право на обращение с конституционной жалобой было признано в постановлении от 12 октября 1998 г. № 24-П и за государственным предприятием - юридическим лицом. До его принятия отдельные ученые, например судья Конституционного Суда России В.О. Лучин и О.Н. Доронина, высказывали противоположную точку зрения, полагая, что право на обращение с жалобой в Конституционный Суд «распространяется только на юридические лица, созданные путем объединения усилий или капиталов граждан. Юридические лица, созданные государством или органами местного самоуправления, нельзя определить как союз граждан» [10, с. 41].
Наиболее противоречивую позицию Конституционный Суд РФ занял в отношении отнесения к «объединению граждан» органов местного самоуправления. В определении от 19 марта 1997 г. № 20-О Конституционный Суд указал, что Конституция (ч. 2 ст. 15 и др.) относит органы местного самоуправления и объединения граждан к самостоятельным, отличающимся друг от друга субъектам права, т.е. органы местного самоуправления не подпадают под понятие «объединение граждан», имеющее право на обращение в Конституционный Суд. Однако в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П Конституционный Суд РФ отказался от такой трактовки. Никак не комментируя свои предыдущие выводы , Конституционный Суд указал, что «не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных
объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления» [11].
Следует отметить, что предшествующие названному постановлению выводы теоретически оправданны и верны: органы местного самоуправления объективно отличаются по своим конституционно-правовым характеристикам от объединений граждан. Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан как самостоятельные и совершенно разные субъекты права. Однако исключение из круга надлежащих субъектов обращения органов местного самоуправления - явный дефект действующего законодательства. Примененная Конституционным Судом в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П логическая схема теоретически позволяет ввести в круг инициаторов конкретного нормоконтроля и органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Представляется, что избежать подобной правовой неопределенности позволил бы закрепленный Законом «О Конституционном Суде» механизм наделения правом подачи конституционной жалобы иных органов и лиц, указанных в федеральном законе. Однако действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подобным правом органы местного самоуправления не наделяет.
В качестве субъектов, наделенных правом подачи жалобы в Конституционный Суд, как было отмечено выше, ст. 96 Закона «О Конституционном Суде» называет «иные органы и лица, указанные в федеральном законе». В отношении этой нормы в юридической литературе делаются разные суждения. Например, Е. Абросимова полагает, что «в части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации содержится исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды Российской Федерации) и жалобой (индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод человека» [12, с. 174], т.е. никакие «иные лица», по смыслу Конституции РФ, не могут быть добавлены к субъектам права на обращение. В то же время большинство ученых
26
признают возможность подачи жалобы иными субъектами. Так, И.А. Кравец отмечает, что положения ч. 4 ст. 125 Конституции РФ следует рассматривать в системной связи с положениями Закона «О Конституционном Суде», который «закрепляет юридические условия, создающие возможность для расширения круга субъектов, обладающих правом жалобы, по сравнению с ч. 4 ст. 125 Конституции, согласно которой правом на конституционную жалобу наделены также иные органы и лица, указанные в федеральном законе» [13, с. 29]. То есть, по сути, круг субъектов права подачи конституционной жалобы может быть расширен, т.к. не имеет исчерпывающего характера.
В настоящее время к «иным лицам» относятся Генеральный прокурор РФ, а также Уполномоченный по правам человека. Они относятся к инициаторам только конкретного конституционного контроля, но не вправе инициировать процедуру абстрактного контроля. В соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно подп. 5 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако какое-либо практическое влияние на осуществление такого контроля, как отмечает И.А. Кравец, эти должностные лица пока не оказывают [13, с. 30]. Конституционный Суд практически не рассматривает дел по жалобам Уполномоченного по правам человека, а если они и подаются, то большинство из них откло-
1. Права человека: учеб. для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001.
2. Механизм защиты прав человека в России. Доклады Комитета адвокатов по правам человека. М., 1996.
3. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998.
4. Собр. законодательства РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.
5. Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия «неграждане» // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
няется Судом по причине их несоответствия требованиям Закона «О Конституционном Суде». В отношении Генерального прокурора РФ в литературе также не раз отмечалось, что он не использует данное ему право обращения в Конституционный Суд по вопросу нарушения прав и свобод граждан [14, с. 57].
Объяснение прокурорской безынициативности во многом кроется в различиях двух форм конституционного контроля: абстрактного и конкретного. Как замечает И.А. Кравец, конкретное дело всегда связано с правами гражданина или объединения граждан, которые сами могут выступать инициаторами жалобы. Поэтому Генеральный прокурор или Уполномоченный по правам человека реально могут только дублировать подобные обращения граждан и их объединений. В связи с этим потенциальные возможности должностных лиц оказываются невостребованными. Для должностных лиц такого уровня власти наиболее приемлемым представляется использование процедуры абстрактного контроля, правом на осуществление которого они сейчас не обладают.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить особую значимость для защиты прав и свобод личности положений Закона «О Конституционном Суде», касающихся определения круга субъектов подачи конституционной жалобы. К сожалению, данная часть Закона содержит много неопределенностей, которые устраняются Конституционным Судом в процессе вынесения постановлений или определений. Признавая положительной практику Конституционного Суда по расширению категорий лиц, обладающих правом обращения, наиболее удачным представляется все же внесение соответствующих изменений и дополнений в текст Закона «О Конституционном Суде», что позволит устранить двойственность и неопределенность в правах отдельных видов субъектов права.
1. Human rights: textbook for universities /resp. ed. E.A. Lukasheva. Moscow, 2001.
2. The mechanism of human rights protection in Russia. The reports of the Committee of lawyers for human rights. Moscow, 1996.
3. Kryazhkov V.A., Lazarev L.V. Constitutional justice in the Russian Federation: study aid. Moscow, 1998.
4. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. № 9. Art. 1142.
5. Kruchinin A.S. Problems of forming the concept of «non-citizens» // Constitutional and municipal law. 2005. № 1.
27
6. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В.Д. Ула-са: постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П // Собр. законодательства РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.
7. По жалобе гражданина Республики Таджикистан Насруллоева Хабибулло на нарушение его конституционных прав частями первой и второй статьи 466 Уголовного-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 4 апр. 2006 г. № 101-0 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 28. Ст. 3118.
8. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Косаревой Зои Андреевны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 6, частями первой и второй статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 264-0 // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2006. № 6.
9. Собр. законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.
10. Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998.
11. Собр. законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
12. Абросимова Е. Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2001. № 3.
13. Кравец И.А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журнал российского права. 2003. № 8.
14. Осипян С. Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений: предпосылки и реальность // Право и жизнь. 2000. № 30.
6. On the case about the verification of constitutionality of some provisions of articles 6 and 15 of the Federal constitutional law «On referendum of the Russian Federation» in connection with the complaint of the citizens V.I. Lakeev, V.G. Soloviev and V.D. Ulas: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of March 21, 2007 № 3-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 14. Art. 1741.
7. On the complaint of the citizen of the Republic of Tajikistan Nasrulloev Habibullo on violation of his constitutional rights by parts one and two of article 466 of the Criminal-procedural code of the Russian Federation: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of Apr. 4, 2006 № 101-0 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 28. Art. 3118.
8. About refusal in admission for consideration of the complaint Kosareva Zoya Andreyevna on infringement of her constitutional rights by second part of article 6, paragraphs 1 and 2 of article 24 of the Federal law «About the order of departure from Russian Federation and entry to the Russian Federation»: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of July 12, 2006 № 264-0 // Bull. of the Constitutional Court of the Russian Federation. 2006. № 6.
9. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 45. Art. 5202.
10. Luchin V.O., Doronina O.N. Citizens' complaints to the Constitutional Court of the Russian Federation. Moscow, 1998.
11. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 14. Art. 1374.
12. Abrosimova E. Problem of free access to justice in the Russian Federation // Constitutional law: Eastern and European review. 2001. № 3.
13. Kravets I.A. Constitutional complaint: traditions and innovations in the mechanism of guarantees of rights and freedoms of the person // Journal of russian law. 2003. № 8.
14. Osipyan S. System of protection of the constitutional legality in the sphere of federative relations: prerequisites and reality // Law and life. 2000. № 30.
28
