CC BY
30
К вопросу о совершенствовании организационно-правовых форм взаимодействия
между органами предварительного следствия и подразделениями дознания в территориальных
органах МВД России
М.С. ЛАЩЁНОВ,
доцент кафедры организации деятельности органов внутренних дел
центра командно-штабных учений, кандидат социологических наук (Академия управления МВД России) E-mail: laschenov.m@yandex.ru
А.В. БОГДАНОВ,
старший преподаватель кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений (Академия управления МВД России) E-mail: alexey-b1980@mail.ru
On the issue of improving the organizational and legal forms of interaction between preliminary investigation bodies and inquiry units in the territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia
M.S. LASHCHENOV,
docent at the department for organizing the activities of the internal affairs bodies of the center for command and staff exercises, candidate of sociological sciences (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
A.V. BOGDANOV,
senior lecture at the department for organizing the activities of the internal affairs bodies of the center for command and staff exercises, (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.74
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы организации взаимодействия между органами предварительного следствия и подразделениями дознания в территориальных органах МВД России, раскрывается актуальность данной проблематики, рассматривается сущность и значение взаимодействия с позиции теории организации правоохранительной деятель-
Abstract: The article considers the organization of interaction between divisions of inquiry and preliminary investigation bodies in the territorial bodies of MIA of Russia, reveals the relevance of this problem, discusses the nature and significance of interaction with the position of the theory of law enforcement, the results of the analysis of existing normative legal acts regulating this area of operational
ности, приводятся результаты анализа действующих нормативных правовых актов, регламентирующих данное направление. На основе результатов проведенного анализа научных позиций, практики взаимодействия органов предварительного расследования и нормативных правовых актов сформулирован перечень актуальных проблем взаимодействия подразделений дознания и следственных органов. В качестве путей решения обозначенных проблемных вопросов предложены авторские выводы о необходимости изменения типовой организационно-штатной структуры территориальных органов МВД России и дополнения действующего Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации новым участником уголовного судопроизводства - руководителем органа расследования преступлений.
activities. Based on the results of the analysis of scientific positions, the practice of interaction between preliminary investigation bodies and regulatory legal acts, a list of topical problems of interaction between investigation units and investigative bodies is formulated. As solutions to the designated problem questions the author's insights about the need to change the model of the organizational structure of the territorial bodies of the MIA of Russia and additions to the current criminal procedural code a new party to criminal proceedings.
Ключевые слова и словосочетания: органы внутренних дел; управление; предварительное следствие; дознание; территориальный орган МВД России; типовая структура; организационно-штатное построение; раскрытие преступлений; уголовное дело; преступление.
Keywords and phrases: Internal Affairs bodies; management; preliminary investigation; inquiry; territorial body of the Ministry of internal Affairs of Russia; standard structure; organizational and staff structure; crime detection; criminal case; crime.
Раскрытие и расследование преступлений традиционно относится к числу приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел . Несмотря на определенные успехи, достигнутые в последние годы в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка, снижение общего уровня преступности, указанные направления по-прежнему не утратили своей актуальности . Так, Президентом Российской Федерации В . В . Путиным на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации по итогам оперативно-служебной деятельности за 2019 год указано на необходимость активизации работы в 2020 году по ряду направлений, ключевым из которых определено повышение уровня раскрываемости преступлений в целом, на что должны быть сосредоточены усилия оперативных, следственных и иных подразделений [4].
Понятие раскрытия преступления не имеет собственного законодательного закрепления, однако, несмотря на широкий диапазон научных подходов к его определению, полагаем правильным рассматривать его в уголовно-процессуальном аспекте, т . е . во взаимосвязи с процессуальными решениями, вынесенными в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — УПК РФ) . Несмотря на несомненную значимость рассмотрения понятия раскрытия преступления с позиции оперативно-розыск-
ной деятельности, где оно представлено в качестве одной из задач, о чем прямо указано в ст . 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г . № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а также с позиции криминологии, расширившей его содержание причинами и условиями, способствующими совершению преступления [3], находим справедливым считать преступление раскрытым с момента вступления в законную силу окончательного процессуального решения (обвинительного приговора либо постановления о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям) по соответствующему уголовному делу либо материалу доследственной проверки (постановление об отказе в возбуждении уголовного дела), при истечении сроков давности привлечения к уголовной ответственности
В абсолютном большинстве случаев окончательные процессуальные решения по уголовным делам выносятся судами, что не умаляет роли и значения стадии досудебного производства по уголовным делам, включающей в себя проведение доследственных проверок и предварительное расследование уголовных дел В соответствии с принципом состязательности сторон, установленным ст 15 УПК РФ, суд не является органом уголовного преследования, из чего следует, что сбор доказательств вины, лежащих в основе обвинительного приговора, осуществляется на стадии досудебного производства
Действующее уголовно-процессуальное законодательство России существенно расширило правомочия соответствующих участников уголовного судопроизводства в части сбора доказательств на стадии доследственной проверки, однако учитывая усеченный перечень следственных действий и относительно короткие сроки, установленные законодателем для проверки сообщения о преступлении, основное бремя добычи доказательств ложится на органы расследования преступлений, что позволяет сделать вывод об их главенствующей роли в раскрытии преступления
Российский уголовный процесс предполагает две формы предварительного расследования преступлений: предварительное следствие и дознание, что нашло свое отражение в ст . 150 УПК РФ . Органы внутренних дел Российской Федерации осуществляют предварительное расследование как в форме предварительного следствия, так и в форме дознания, что наряду с законодательным установлением в ст 151 УПК РФ предполагает раздельное закрепление организационно-структурного построения органов предварительного следствия и подразделений дознания в нормативных правовых актах .
Основным нормативным правовым актом по линии предварительного следствия в системе МВД России является Указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г . № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» . Деятельность подразделений дознания в системе МВД России осуществляется в соответствии с приказом МВД России от 15 июня 2020 г . № 430 «Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» . Сравнительный анализ обоих нормативных актов позволяет сделать вывод, что, несмотря на общие принципы деятельности, схожие функции и задачи, вопросы взаимодействия органов предварительного следствия и подразделений дознания в них не раскрыты . Так, п. 10 .7 приказа МВД России от 15 июня 2020 г . № 430 содержит общее положение о взаимодействии в установленном порядке со структурными подразделениями МВД России. Аналогичный по смыслу тезис содержится в п .9 Положения об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г . № 1422, кото-
рое также не раскрывает форм и способов их взаимодействия
В теории организации деятельности органов внутренних дел под взаимодействием, как правило, понимается согласованная деятельность различных субъектов, осуществляющих совместные действия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности от противоправных посягательств [1, 2, 5, 6] . В научной литературе достаточно часто предметом исследования выступают вопросы взаимодействия органов расследования преступлений и органов дознания, тогда как организация взаимодействия непосредственно между органами расследования преступлений, т е подразделениями дознания и органами предварительного следствия, крайне редко подвергалась научному осмыслению . Специфика проведения предварительного следствия и дознания создает объективные сложности для определения процессуальных основ их взаимодействия, поскольку предполагает самостоятельный и независимый друг от друга характер производства как отдельных следственных действий, так и всего хода расследования уголовных дел Данное обстоятельство объясняет низкую степень научной разработанности рассматриваемого вопроса
Вместе с тем действующий УПК РФ предусматривает передачу уголовных дел о преступлениях, предварительное следствие по которым не обязательно, от подразделения дознания в орган предварительного следствия, что можно рассматривать как процессуальную основу их взаимодействия . При этом их процессуальное взаимодействие носит опосредованный характер, поскольку изъятие уголовных дел из производства подразделений дознания и последующая их передача для организации производства предварительного следствия осуществляется органами прокуратуры, что зачастую увеличивает сроки расследования, снижая его наступа-тельность, и в целом отрицательно сказывается на качестве расследования Кроме этого, считаем необходимым отметить, что оперативное решение спорных вопросов о квалификации преступлений, полноты сбора и своевременности передачи материалов доследственных проверок в течение дежурных суток (при наличии общего графика дежурств в составе дежурной следственно-оперативной группы) также создают организационную основу для взаимодействия подразделения дознания и органа предварительного следствия в рамках одного территориального органа МВД России
Проведенный контент-анализ нормативных правовых актов на предмет установления пра-
вовых основ взаимодействия органов расследования преступлений позволил выявить такую форму взаимодействия между органом предварительного следствия и дознания, как координационное совещание, что закреплено в п 2 Положения об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), утвержденного совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСНК России, ФТС России, ФСИН России1 . В контексте рассматриваемого вопроса целесообразность применения данной формы взаимодействия вызывает обоснованные сомнения, поскольку предметом научного интереса в нашем случае выступает организация взаимодействия структурных подразделений одного органа, тогда как координационные совещания, как правило, носят межведомственный характер, что подтверждается правовой природой анализируемого нормативного правового источника
Таким образом, можно прийти к выводу, что взаимодействие между органами предварительного следствия и дознания в территориальных органах МВД России осуществляется путем проведения совместных служебных совещаний, а в единичных случаях — путем обмена информацией о передовом опыте расследования отдельных категорий уголовных дел
Данные анализа организационно-структурного построения территориальных органов МВД России свидетельствуют о приоритетном положении в организационно-штатной структуре территориального органа МВД России, занимаемом руководителем органа предварительного следствия в сравнении с положением начальника подразделения дознания, вне зависимости от уровня территориального органа (федеральный округ, линейное управление, региональный либо районный уровень и т п ) К примеру, на региональном уровне начальник органа предварительного следствия занимает должность заместителя министра, начальника главного управления (управления) — начальника главного следственного управления (следственного управления, отдела) и подчиняется
1 Об утверждении Положения об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями): приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСНК России, ФТС России, ФСИН России от 14 мая 2013 г. №192/420/279/15/229/1071/293. Доступ из справ, -правовой системы СТРАСТ «Юрист» .
непосредственно министру внутренних дел по республике, начальнику главного управления (управления) МВД России по иному субъекту Российской Федерации, тогда как начальник управления (отдела, отделения) организации дознания находится в прямом подчинении у заместителя министра, начальника главного управления (управления) — начальника полиции2, т . е .на одну ступень ниже в организационно-штатной структуре территориального органа МВД России Изложенное указывает на заведомо не равнозначное положение, занимаемое органами предварительного расследования в системе МВД России, что ставит под сомнение эффективность их взаимодействия путем проведения совместных совещаний Кроме того, учитывая широкий спектр направлений оперативно-служебной деятельности, вверенных заместителю начальника территориального органа МВД России — начальнику полиции, работа подразделений дознания не может находиться в зоне его постоянного внимания, а зачастую отходит на второй план, что оказывает негативное воздействие на качество и результативность расследования уголовных дел о преступлениях, предварительное следствие по которым не обязательно . Вместе с тем в подчинении руководителя следственного органа, являющегося заместителем начальника, находится только главное следственное управление (следственное управление, отдел, отделение), что позволяет сфокусировать его управленческие усилия в одном направлении, своевременно и оперативно реагировать на негативные отклонения, тем самым обеспечивая эффективность его деятельности
Существующие организационно-правовые формы взаимодействия органов предварительного следствия и подразделений дознания в территориальных органах МВД России нельзя признать в полной мере отвечающими предъявляемым требованиям обеспечения неотвратимости наказания и не нуждающимися в дальнейшем совершенствовании
Находим, что решение данного вопроса должно носить системный характер и не ограничиваться отдельными рекомендациями либо единичными мерами организационно-правового характера В качестве одного из возможных вариантов предлагаем рассмотреть возможность применения новой типовой структуры территориальных органов МВД России, которая будет предусматривать должность заместителя начальника территориального органа МВД Рос-
2 О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 .Доступ из справ, -правовой системы СТРАС-«Юрист»
сии — начальника органа предварительного расследования, в подчинении которого будут находиться как орган предварительного следствия, так и подразделение дознания . Предложенная нами организационно-штатная структура позволит подразделениям дознания в полной мере реализовать в своей практической деятельности принцип процессуальной независимости, поскольку они будут выведены из прямого подчинения руководства полиции
Изменения типовой структуры территориального органа МВД России повлекут за собой системную трансформацию нормативных правовых актов в сфере правоохранительной деятельности, связанную с появлением нового участника уголовного процесса со стороны обвинения — руководителя органа расследования преступлений, наделенного полномочиями как начальника подразделения дознания, так и руководителя следственного органа, с правомочностью изъятия уголовных дел из производства подразделения дознания и передачи их в следственный орган для организации предварительного следствия
Данные качественные изменения организационно-правовых форм взаимодействия между органами предварительного следствия и подразделениями дознания позволят не только повысить эффективность раскрытия и расследования уголовных дел, но и освободят заместителя начальника территориального органа МВД России от функции управления подразделениями дознания, что сократит объем и, как следствие, повысит качество его управленческой деятельности
Таким образом можно прийти к следующим выводам:
1 Текущее состояние взаимодействия между органами предварительного следствия и под-
разделениями дознания в территориальных органах МВД России не позволяет в полной мере обеспечить выполнение задачи по повышению уровня раскрытия преступлений, что требует дальнейшего научного осмысления и выработки комплекса мер, направленного на совершенствование данного направления деятельности
2 . В качестве организационной формы обеспечения взаимодействия между органами предварительного следствия и подразделениями дознания в территориальных органах МВД России предлагается изменение типовой структуры территориальных органов МВД России, установленной приказом МВД России от 30 апреля 2011 г . № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», путем введения должности заместителя начальника — начальника органа расследования преступлений, в состав которого войдут следственные органы и подразделения дознания
3 В качестве правой формы обеспечения взаимодействия между органами предварительного следствия и подразделениями дознания в территориальных органах МВД России предлагается включение в УПК РФ правовой нормы, вводящей в уголовный процесс нового участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения — руководителя органа расследования преступлений, с наделением его в полном объеме процессуальными полномочиями руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, предусмотренными статьями 39 и 40 1 УПК РФ, а также правомочием прокурора изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, предусмотренных п 11 ч 2 ст. 37 УПК РФ .
Список литературы:
1 . Гребельский Д. В. Теоретические основы
и организационно-правовые проблемы розыскной деятельности органов внутренних дел М , 1977
2 . Ермаков К. К. Взаимодействие и координа-
ция в органах внутренних дел // Государство, право и демократия в условиях развитого социалистического общества: тезисы докладов 2-й науч .-теорет. конф . аспирантов (Москва, 2 - 4 февраля 1973 г . ) . М ., 1973 .
3 . Жогин Н. В., Фаткулин Ф. Н. Предваритель-
ное следствие в советском уголовном процессе . М ., 1965 .
4 . Расширенное заседание коллегии МВД Рос-
сии от 26 февраля 2020 г . // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 22 .09 .2020) .
5 . Захватов И. Ю. Сочетание отраслевого
и территориального управления органами внутренних дел: учеб . пособ . М ., 2010 .
6 . Потапова С. А. Теоретические аспекты орга-
низации взаимодействия правоохранительных органов // Труды Академии управления МВД России . М ., 2010 . № 2 (14) .
