CC BY
392
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-220-226 УДК 349.3
Е.А. Герасимова, В.В. Еремин
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕР ПОДДЕРЖКИ ГРАЖДАН, ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ
Введение: стремительно развивающееся социальное законодательство в сфере поддержки граждан, имеющих детей, постоянно трансформируется, что актуализирует его научное осмысление. В настоящем исследовании проводится анализ действующего федерального и субъектового законодательства обозначенной области с позиции его эффективности. Цель: обоснование необходимости совершенствования отдельных государственных мер поддержки граждан, имеющих детей. Методологическая основа: использованы общенаучные (диалектический и другие) и частно-научные (дискурс-анализ, догматический анализ и другие) методы. Результаты: нашла аргументацию позиция авторов относительно необходимости оптимизации мер государственной поддержки семей с детьми. Выводы: существующий объем нормативного материала в сфере социальной защиты граждан, имеющих детей, нуждается в постоянном пересмотре и совершенствовании с учетом возникаю -щих социальных рисков, вызываемых объективными социально-экономическими и политическими обстоятельствами. Сформулированные в работе предложения и выводы могут выступить основой и мотивом дальнейшего развития теории в области государственного социального обеспечения имеющих детей граждан.
Ключевые слова: право социального обеспечения, меры поддержки, пособия, выплаты, семья, молодая семья, граждане, имеющие детей.
E.A. Gerasimova, V.V. Eremin
ON THE IMPROVEMENT OF STATE SUPPORT MEASURES
FOR CITIZENS WITH CHILDREN
Background: the rapidly developing social legislation in the sphere of support for citizens with children is constantly transforming, which actualizes its scientific comprehension. This study analyzes the current federal and regional legislation in this area from the perspective of its effectiveness. Objective: ssubstantiation of the need to improve certain state measures to support citizens with children. Methodology: general scientific (dialectical and others) and private scientific (discourse analysis, dogmatic analysis and others) methods were used. Results: the authors' position on the need to optimize measures of state support for families with children is argued. Conclusions: the
1 © Герасимова Екатерина Александровна, 2022
i Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права (Саратовская государственная юриди-
ческая академия); е-mail: manyshevae@mail.ru © Еремин Виталий Валентинович, 2022
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права (Саратовская государственная юридическая академия); е-mail: eremin.trud@yandex.ru
© Gerasimova Ekaterina Aleksandrovna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Labor Law (Saratov State Law Academy) © Eremin Vitaly Valentinovich, 2022 220 Candidate of Law, Associate Professor, Department of Labor Law (Saratov State Law Academy)
existing body of normative material in the sphere of social protection of citizens with children needs constant revision and improvement, taking into account the emerging social risks caused by objective socio-economic and political circumstances. The proposals and conclusions formulated in this paper can serve as the basis and motivation for the further development of theory in the field of state social security for citizens with children.
Key-words: social security law, support measures, allowances, payments, family,young family, citizens with children.
Неизменно трендовая проблема повышения рождаемости не теряет релевантности. Современные особенности экономической и политической обстановки в стране оказывают влияние на законотворческую деятельность и правоприменительную практику по социальной защите материнства, отцовства и детства, что, в значительной степени, повлияло на стремительное развитие и трансформации социального законодательства, направленного на решение данной проблемы, что актуализирует его научное осмысление.
Конкретизирующие поддержку института семьи меры представлены как общими, так и региональными нормами. В настоящем исследовании в фокусе внимания денежные виды социального обеспечения. По периодичности снабжения существующие сегодня выплаты можно классифицировать на единовременные и регулярные. Категории получателей поддержки, источники финансирования и условия предоставления при этом различны.
Рассмотрим ключевые меры социальной защиты в рассматриваемой сфере. На федеральном уровне преимущественное большинство государственных пособий систематизированы в одном документе1. Кроме того, общие выплаты предусмотрены рядом федеральных законов2. Государственные меры поддержки семей с детьми постоянно трансформируются, совершенствуются в ответ на запросы общества. Однако ряд законодательных решений продолжает призывать к научной полемике. Так, высказывается мысль о необходимости восстановления конституционного равноправия полов в отношении прав на оформление материнского (семейного) капитала (далее — МСК). С аналогичным замыслом целесообразно изменить наименование дополнительной меры поддержки на «семейный капитал». Актуально дальнейшее увеличение направлений реализации средств МСК, в частности возможность его использования на оказание детям платных медицинских услуг, приобретение семьей автомобиля3 и такие меры, которые бы имели адресный характер применения.
Интересно предложение о возможности использования МСК на получение образования одним из родителей [1, ^ 106], поскольку повышение образовательного уровня имеет в потенциале более эффективное трудоустройство, а значит и
1 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражда- ) нам, имеющим детей» (в ред. от 30 апреля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2 1995. № 21, ст. 1929; 2022. № 18, ст. 3002. §
2 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (в ред. от 30 апреля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 19; 2022. № 18, ст. 3002; Федеральный закон от
28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» (в ред. от
29 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ч. I, ст. 2; 2021. № 1, ч. I, ст. 12.
3 См.: Башлыкова Н. Ехать подано: маткапитал хотят разрешить тратить на покупку машины. Депутаты Госдумы предлагают расширить возможности использования целевых выплат
// Известия. 2022. 25 мая. 221
улучшение благосостояния семьи. Гражданам, у которых появились третий или последующий ребенок в период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2022 г. предоставляется право на погашение части ипотечных обязательств за счет бюджетных средств (450 000 руб.), а программа льготной семейной ипотеки распространена на семьи с одним ребенком, рожденным с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2022 г. Местные органы и органы публичной власти, наделенные соответствующими полномочиями, вправе устанавливать субсидиарные к федеральным и имманентные меры в рамках собственных бюджетов.
Например, в Саратовской области действует региональный МСК1. Получить его можно на третьего и следующих детей, а использовать по четырем направлениям, среди которых оплата услуг по газификации (с учетом индексации размер выплаты составляет 115 753,05 руб.). На детей в возрасте до трех лет (третий и последующие) предусмотрено получение ежемесячной денежной выплаты в размере соответствующего прожиточного минимума на год обращения (при этом существует требование к размеру среднедушевого дохода семьи)2. Для той же по очередности рождения категории детей действует региональное единовременное пособие при рождении ребенка3.
Правовой режим получения пособия на ребенка определяется нормативными актами субъектов Российской Федерации4. Таким образом, его размер, порядок назначения, индексации и выплаты различен, что порождает неравенство прав граждан на получение предусмотренной на федеральном уровне меры поддержки в зависимости от места жительства. Анализируя размер выплаты на разных территориях, можно усомниться в способности пособия обеспечить в современных реалиях цель его предоставления. В Саратовском регионе базовый размер пособия по состоянию на 1 января 2022 г. составляет 480,10 руб. В этом отношении видится удачным подход к определению размера помощи, обозначенный для нуждающихся в социальной поддержке семей с детьми от трех до семи лет5.
Неоднократно озвучивалась и необходимость принятия федерального закона о многодетных семьях, формулирующего единый подход к их правовому статусу6. Существующая система социального обеспечения многодетных семей наглядно демонстрирует отношение общества к проблеме улучшения демографической ситуации в стране. Финансирование социального обеспечения данной категории граждан возлагается на региональные бюджеты, что негативно сказывается
& 1 См.: Закон Саратовской области от 28 декабря 2011 г. № 212-ЗСО «О региональном материн-
ч: ском (семейном) капитале» (в ред. от 28 марта 2022 г.) // Собр. законодательства Саратовской | области. 2011. № 36.
>1 2 См.: Закон Саратовской области № 158- ЗСО от 26 октября 2012 г. «О ежемесячной денежной
¡5 выплате на ребенка в возрасте до трех лет гражданам, проживающим на территории Саратов-
° ской области, при рождении третьего и последующих детей» (в ред. от 26 июля 2021 г.) // Собр.
§ законодательства Саратовской области. 2012. № 39.
^ 3 См.: Закон Саратовской области от 1 августа 2005 г. № 74-ЗСО «О мерах социальной под-
1 держки многодетных семей в Саратовской области» (в ред. от 27 марта 2018 г.) // Неделя об-
§ ласти. 2005. 10 авг.
4 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (в ред. от 30 апреля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1929; 2022. № 18, ст. 3002.
5 См.: Указ Президента РФ от 10 марта 2021 г. № 140 «О некоторых вопросах, связанных с осуществлением ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2020 г. № 199 „О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 11, ст. 1788.
6 См.: Кутузова Е. Останина призвала скорее принять закон о многодетных семьях // Пар-222 ламентская газета. 2022. 16 марта.
на качестве их социальной защиты, в этой связи представляется необходимым разработать дополнительные виды социального обеспечения на федеральном уровне за счет средств федерального бюджета [2, с. 49-72].
Наиболее дискуссионным с точки зрения используемых решений и юридической техники представляется Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»1. Так, например, законодателю рекомендуется исключить из ст. 4 документа заработок несовершеннолетних детей при расчете доходов семьи. Учет доходов детей не согласуется с нормами Семейного кодекса РФ2. Нормативный акт не содержит обязательства несовершеннолетних членов семьи содержать своих также несовершеннолетних братьев и сестер. И на международном, и на национальном уровне минимального возраста для возможности трудоустройства не установлено. Однако полученные ребенком доходы образуют его имущество, расходовать их на содержание других членов семьи несовершеннолетний не обязан.
Закон предусматривает в качестве источников финансирования ежемесячной выплаты средства федерального бюджета на первого ребенка, МСК — на второго. Такая позиция ставит семьи, в которых родился (усыновлен) первый и второй ребенок в неравное положение. Объем социальной поддержки, которая может быть предоставлена семьям, в которых родился (усыновлен) первый ребенок значительно шире, чем у граждан с двумя детьми. В случае использования средств МСК по иным направлениям, семья, в которой родился (усыновлен) второй ребенок, лишается права на ежемесячную выплату вовсе.
Убедительно звучит мнение в прессе о дискуссионности с позиции справедливости по отношению к официально работающим гражданам определения критерия нуждаемости для данной выплаты, так как это стимулирует людей скрывать доходы в целях получения пособия от государства. По мнению авторов инициативы, ежемесячная выплата должна предоставляться независимо от доходов семьи, а ее размер составлять пятьдесят процентов среднего заработка родителя, находящегося в отпуске по уходу за ребенком, для одиноких родителей — прожиточных минимумов ребенка и одного взрослого в субъекте проживания3.
Демографическая проблема является одной из самых острых социальных проблем современной России, для ее решения предложена программа стимулирования рождаемости, включающая в себя комплекс мер административной, финансовой, социальной поддержки молодой семьи [1, с. 99]. Социальная политика государства последних лет связана с существенным расширением мер социальной поддержки, в частности граждан, имеющих детей. Данные меры не ограничены возрастными параметрами. Однако преимущественно рождение детей происходит именно в период, связанный законодателем с определением «молодежь»4.
1 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» (в ред. от 29 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ч. I, ст. 2; 2021. № 1, ч. I, ст. 12.
2 См.: Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.1996. № 1, ст. 16; 2021. № 27, ч. I, ст. 5138.
3 См.: Петрова Н. Новые пособия на детей до 3 лет: чем недовольны родители // Новости для бухгалтера. 2019. 11 сент.
4 См.: Манукиян Е. Назван средний возраст россиянок, родивших первого ребенка // Российская газета. 2021. 30 марта. 223
Как правило, для получения большинства выплат формулируются требования к уровню доходов семьи. Конечно, принимаемые государством решения направлены на исключительно приоритетную национальную цель — повышение рождаемости. Тем не менее установление критериев нуждаемости могут иметь и негативные последствия, когда часть граждан, желая получить /сохранить право на то или иное пособие, на период, связанный с его выплатой, будут соглашаться на «серую» заработную плату, неполную занятость, занятость в неформальном секторе экономики и т.д. Семьи, в которых доход немногим выше нормативно установленных требований для получения выплат, рассматривают отказ в их предоставлении как социальную несправедливость.
Дальнейшая политика государства по поддержке граждан, имеющих детей (зачастую это молодые граждане), на наш взгляд, должна согласовываться, в том числе с политикой занятости на предмет недопущения негативного влияния на последнюю, не порождать социального иждивенчества. С этой позиции требуется пересмотр объективности критериев нуждаемости для получения выплат, рассмотрение возможности предоставления большей части государственных мер поддержки всем гражданам, имеющим детей (установленное количество детей). Согласимся с мыслью демографа А. Вишневского о том, что «Семья не должна быть иждивенкой государства. Жизнь должна быть устроена так, чтобы семья могла зарабатывать и не нуждаться в подачках»1.
Для преодоления различного рода критических ситуаций, под которыми понимается «состояние семейной системы, характеризующееся нарушением гомеостатических процессов, приводящих к фрустрации привычных способов функционирования семьи и невозможности справиться с новой ситуацией, используя старые модели поведения» [3, с. 711], следует считать перспективным расширение использования социального контракта, поскольку одной из его целей является снижение социального иждивенчества.
В качестве постоянной практики должно стать и увеличение пособия по безработице гражданам с детьми, использованное в один из периодов пандемии COVID-192. «Так на 3000 рублей дополнительно увеличивалось пособие по безработице на каждого несовершеннолетнего ребенка. То есть такую выплату могли получить все зарегистрированные в качестве безработных граждане, имеющие несовершеннолетних детей. Мера действовала до конца августа 2020 г. Подобный опыт поддержки семей с детьми должен продолжать существование и дальше за пределами пандемии. При исчислении пособия по безработице по общему правилу не учитывается наличие детей, даже если заработка лишился единственный кормилец, что представляется не вполне оправданным» [4, с. 40]. Согласно международным нормам семье должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании3. «Мировое сообщество признает, что экономическое развитие многих государств не успевает за ростом потребностей
1 Брынцева Г., Коныгина Н. 1,3 ребенка // Российская газета. Федеральный выпуск № 0 (4215). 2006. 7 нояб.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 10 июня 2020 г. № 844 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 25, ст. 3892.
3 См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной
224 Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
в социальном обеспечении населения, что порождает трудности в управлении процессами воспроизводства, рождаемости, смертности, миграции» [5].
Как видно из приведенных примеров, накопившийся объем нормативного материала в прошлом и настоящем нуждается в постоянном пересмотре и совершенствовании с учетом возникающих социальных рисков, вызываемых объективными социально-экономическими и политическими обстоятельствами. В условиях финансовой напряженности, ставшей следствием чрезвычайных ситуаций (коронавирусной инфекции, экономическими санкциями и пр.), государство пошло на беспрецедентные шаги по оказанию социальной поддержки семей с детьми, в том числе при возникновении некоторых социальных факторов до указанных событий.
25 мая 2022 г. на заседании Госсовета принято решение о внеочередной индексация детских пособий с 1 июня 2022 г.1 Эти и другие подобные действия властных структур являются наглядным свидетельством тенденции проявления гибкости государственной политики социальной защиты населения, направленной на своевременность и актуальность оказываемой помощи гражданам, имеющим детей, на сохранение стабильности возникающих при этом правоотношений.
Библиографический список
1. Ахмедшина А.Н. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения // Журнал российского права. 2009. № 1 (145). С. 99-107.
2. Еремин В.В. Повышение и унификация государственных гарантий многодетной семьи как приоритетная задача права социального обеспечения России. Развитие отношений в сфере труда и социального обеспечения в условиях трансформации российской правовой системы / под общ. ред. Т.В. Ерохиной, В.А. Абалдуев. Саратов: Изд-во ФГБУО ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2020. 216 с.
3. Шапошникова Т.Д. Российская энциклопедия социальной работы / под общ. ред. Е.И. Холостовой. М.: Дашков и К°, 2016. 1032 с.
4. Герасимова Е.А. Пандемия COVID-19 как фактор трансформации права социального обеспечения // Применение законодательства в сфере труда и социального обеспечения в условиях пандемии: международный и национальный аспект: сборник статей по материалам II Международной научно-практической конференции (г. Саратов, 7 июля 2020 г.). Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2020. С. 38-1.
5. Гармашова Е.П., Зубрилина Е.Е. Экономические меры демографической политики в Российской Федерации // StudNet. 2021. № 4.
References
1. Akhmedshina A.N. The right to Maternal (Family) Capital in the System of Social Security Measures // Journal of Russian Law. 2009. No. 1 (145). P. 99-107.
2. Eremin V.V. Improvement and Unification of State Guarantees of a Large Family as a Priority Task of the Social Security Law of Russia. Development of Relations in the Sphere of Labor and Social Security in the Conditions of Transformation of the Russian Legal System / under the general editorship of T.V. Erokhina, V.A. Abalduev; Saratov State Law Academy. Saratov: Publishing House of the Saratov State Law Academy, 2020. 216 p.
1 См.: Внеочередная индексация детских пособий с 1 июня 2022 года: на сколько повысили. URL: https://www.zarplata-online.ru/art/162956-vneocherednaya-indeksatsiya-posobiy-na-detey-v-2022-godu-na-skolko-povysili (дата обращения: 31.05.20022).
3. Shaposhnikova T.D. Russian Encyclopedia of Social Work / Ed. E.I. Single. M.: Publishing and Trade Corporation "Dashkov and Co", 2016. 1032 p.
4. Gerasimova E.A. The COVID-19 Pandemic as a Factor in the Transformation of Social Security Law // Application of Legislation in the Field of Labor and Social Security in a Pandemic: international and national aspects: a collection of articles based on materials from the II International Scientific and Practical Conference (Saratov, July 07, 2020). Saratov: Publishing House of FGBOU VO "Saratov State Law Academy", 2020. P. 38-41.
5. Garmashova E.P., Zubrilina E.E. Economic Measures of Demographic Policy in the Russian Federation // StudNet. 2021. No. 4.
