CC BY
52
• во-вторых, она является своеобразным катализатором перераспределения трудовых ресурсов в зависимости от уровня их квалификации;
• в-третьих, она стимулирует конкуренцию на рынке рабочей силы, способствуя тем самым качественному изменению этой силы в соответствии с потребностями общества;
• в-четвертых, большинство видов миграционного движения обусловлено экономической необходимостью получения средств к существованию и в той или иной мере связано с рынком труда;
• в-пятых, несмотря на всю противоречивость явления, миграция населения является объективным процессом, требующим постоянного внимания со стороны органов управления. Миграцию нужно направлять в русло, благоприятное для развития отдельных регионов и России в целом. Для этого необходимо ведение продуманной взвешенной социальной политики, увеличение затрат в расходной части бюджета на социальные проекты, укрепление законности и усиление защиты общественного правопорядка.
К вопросу о совершенствовании диспозиции части 1 статьи 171 УК РФ
«Незаконное предпринимательство»
Репнев Г.А.
In connection with a cancelling of licensing of separate kinds of economic activities, a number of socially dangerous acts, before getting under attributes of illegal business, there was outside action of a article 171 of the Criminal code of the Russian Federation. In this connection the author of this article makes the offer on necessity of a statement of a disposition of a part 1 article 171 of the Criminal code of the Russian Federation in a new wording.
В результате изменений, внесенных в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», отменено лицензирование значительного числа видов экономической деятельности (разработка, производство, ремонт, а также испытания авиационной техники; эксплуатация взры-вопожароопасных и химически опасных производственных объектов; производство и техническое обслуживание медицинской техники; проектирование зданий и сооружений, строительство зданий и сооружений; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений и др.).
Отмена лицензирования ряда видов деятельности обусловлена принятием технических регламентов1 либо возложением функций по установлению стандартов и правил определенных видов деятельности и контролю за их соблюдением на саморегулируемые организации.
Изменение порядка регулирования указанных видов предпринимательской деятельности не уменьшает обществен-
ную опасность от его нарушения, но выводит из-под юрисдикции уголовного законодательства. В настоящее время назрела необходимость изменения диспозиции статьи 171 УК РФ (незаконное предпринимательство).
В качестве примера рассмотрим деятельность по проектированию зданий и сооружений, строительству зданий и сооружений; инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений2.
Статистические данные ГИАЦ МВД России о работе подразделений криминальной милиции по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности показывают, что из общего количества выявляемых фактов незаконного предпринимательства преступления в сфере строительства составляют почти 20 %.
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в статье 4 определяет, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых мо-
Старший оперуполномоченный по особо важным делам ДЭБ МВД России.
жет повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Очевидно, что строительная деятельность в полной мере соответствует подобному определению. Известны многочисленные факты обрушения зданий вследствие ошибок при проектировании или технологических нарушений при строительстве, которые приводили к человеческим жертвам и наносили крупный материальный ущерб, утрачено большое количество зданий, имеющих культурно-историческое значение из-за неправильно проводимой реконструкции.
Под предлогом либерализации экономического пространства в Российской Федерации, уменьшения участия государства в регулировании предпринимательской деятельности с 1 января 2010 г. отменяется лицензирование строительной деятельности, а с 1 января 2009 г. прекращена выдача соответствующих лицензий.
По замыслу законодателя функции по регулированию строительной деятельности должны осуществляться посредством саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» определяет, что под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных указанным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо, объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.
Саморегулируемая организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.
Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях.
Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный Кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» ввел правовые основы функционирования саморегулируемых организаций в сфере строительства.
Проведем сравнительный анализ положений Градостроительного Кодекса РФ и других нормативных актов, регулирующих строительную деятельность после отмены лицензирования с нормативными актами, ранее регулировавшими деятельность строительных организаций в рамках института лицензирования.
Статья 55.1. Градостроительного Кодекса РФ декларирует, что основными целями саморегулируемых организаций являются — предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — вред) вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций.
Данным положением законодатель дает понять, что недобросовестная строительная деятельность обладает высокой степенью общественной опасности. Перечень возможного вреда в основном соответствует признакам лицензируемых видов деятельности, изложенным в процитированной выше статье 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
•
о> о о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
Статья 55.5. Градостроительного Кодекса РФ предписывает, что саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства — документ, устанавливающий условия выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Требования к выдаче свидетельств о допуске должны содержать:
1) квалификационные требования к индивидуальным предпринимателям, работникам индивидуального предпринимателя, работникам юридического лица:
а) требование о наличии образования определенных уровня и профиля;
б) требование к повышению квалификации, профессиональной переподготовке;
в) требование о наличии определенного стажа работы;
2) требование к численности соответствующих требованиям пункта 1 настоящей части работников индивидуального предпринимателя или юридического лица.
Требования к выдаче свидетельств о допуске могут содержать:
1) требование о наличии у индивидуального предпринимателя, юридического лица имущества, необходимого для выполнения соответствующих работ. При этом не может указываться субъективное право, которым лицо может воспользоваться;
2) требование о достижении положительных результатов проводимой в порядке, установленном указанными требованиями, проверки квалификации индивидуальных предпринимателей, работников индивидуальных предпринимателей, работников юридических лиц.
Минимально необходимыми требованиями к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, являются: 1) требование о наличии работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения опре-
деленных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. При этом не менее, чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников — среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее, чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее, чем пять лет — для работников, имеющих среднее профессиональное образование;
2) требование о наличии у индивидуального предпринимателя высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и могут выполняться индивидуальным предпринимателем самостоятельно, и стажа работы по специальности не менее, чем пять лет;
3) требование к повышению не реже, чем один раз в пять лет квалификации указанными в пунктах 1 и 2 настоящей части работниками и индивидуальным предпринимателем. Фактически законодатель повторяет
содержание лицензионных требований и условий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.03.2002 г. № 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства», которым были утверждены положения о лицензировании деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности, а также по инженерным изысканиям для строительства.
В соответствии со статьей 52. Градостроительного Кодекса РФ виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Данное предписание дублируется статьей 55.8. Градостроительного Кодекса РФ, которая гласит, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.
На основе проведенного анализа нормативных актов можно сделать следующие выводы:
1. Законодатель считает, что строительная деятельность обладает высокой степенью общественной опасности и к ее осуществлению могут быть допущены субъекты предпринимательской деятельности, удовлетворяющие установленным требованиям.
2. Вместо лицензии, выдававшейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в качестве разрешительного документа на осуществление строительной деятельности вводится выдаваемое саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
3. Требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, повторяют ранее действовавшие лицензионные требования и условия.
Теперь рассмотрим, как повлияли изменения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность в сфере строительства, на вопросы уголовно-правовой квалификации фактов незаконного предпринимательства.
Предположим, что индивидуальный предприниматель или руководитель юридического лица осуществляют строительную деятельность, зарегистрировавшись в установленном законом порядке, но, не оформив членство в саморегулируемой организации и не имея свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. В результате подобной деятельности причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде или объектам культурного наследия народов Российской Федерации или извлечен до-
ход в крупном размере. Могут ли указанные лица быть привлечены к уголовной ответственности по статье 171 УК РФ за незаконное предпринимательство?
Ответ на данный вопрос дает Пленум Верховного суда РФ в пункте 17 Постановления № 23 от 18 ноября 2004 г. «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем»:
• если федеральным законодательством из перечня видов деятельности, осуществление которых разрешено только на основании специального разрешения (лицензии), исключен соответствующий вид деятельности, в действиях лица, которое занималось таким видом предпринимательской деятельности, отсутствует состав преступления, предусмотренный статьей 171 УК РФ.
Действительно, в качестве признаков объективной стороны преступления, квалифицируемого как незаконное предпринимательство, отмечены:
• деятельность без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения;
• осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно — отсутствие специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно или с нарушением лицензионных требований и условий. Деяние является преступным, если
причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.
В нашем примере нарушений правил регистрации предприниматели не совершали, нарушить лицензионные требования и условия, в связи с их отменой тоже не могли.
Возникает практический вопрос — можно ли для целей применения статьи 171 УК РФ квалифицировать отсутствие свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность
•
о> о о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
объектов капитального строительства, как отсутствие специального разрешения?
Рассмотрим формулировки статьи 171 УК РФ с точки зрения правил русской орфографии и пунктуации, а также юридической лингвистики.
В соответствии с правилами русской орфографии и пунктуации в скобки заключаются слова или сочетания слов, содержащие дополнительные сведения, замечания, уточнения, пояснения, то есть разъясняющие, толкующие основную часть высказывания3.
В свою очередь Е.А. Крюкова полагает, что в языке законодательных актов скобки также выполняют и функции, несколько отличные от установленных правилами пунктуации. Достаточно распространен прием использования скобок для введения понятий в тексты законодательных актов или обозначения терминов — синонимов или антонимов, иногда скобки используются вместо союза «или».
По мнению данного автора, с которым нельзя не согласиться, опасность универсального использования скобок в различных юридических и речевых конструкциях заключается в том, что неоднозначное понимание значения скобок и, следовательно, выделенных с их помощью слов, словосочетаний или предложений может привести к неточному толкованию норм права в спорных случаях и в дальнейшем — к ошибке правопримене-
ния
4
Если юридическая лингвистика допускает, что в нормативных актах скобки могут выполнять функцию союза «или», возможно ли прочтение сочетания «специального разрешения (лицензии)», как «специального разрешения или лицензии»? Полагаем, что нет.
Статья 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» содержит следующее понятие:
«Лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю».
То есть, с точки зрения законодательства о лицензировании, лицензия — это и есть специальное разрешение.
Таким образом, бланкетный характер статьи 171 УК РФ не позволяет трактовать понятие «специальное разрешение
(лицензия)» иначе, чем в законодательстве о лицензировании, а именно, как уточнение термина.
Следовательно, признаки объективной стороны незаконного предпринимательства, изложенные в диспозиции статьи 171 УК РФ не позволяют квалифицировать как преступную строительную деятельность без оформления членства в саморегулируемой организации и без свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, разработанных саморегулируемой организацией, а также с нарушением требований данного допуска. Законодатель, сохранив формальное содержание требований к субъекту градостроительной деятельности, придал им правовой статус, который исключил данный важнейший элемент обеспечения безопасности объектов капитального строительства из-под уголовно-правовой охраны.
Можно констатировать, что в сложившихся условиях правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере строительства статья 171 УК РФ не выполняет функцию уголовно-правовой защиты установленного законодательством порядка ведения предпринимательской деятельности. По мнению автора, имеет место пробел в системе правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере строительства.
Анализ статистических данных о выявляемых преступлениях экономической направленности показывает, что строительная отрасль является одной из самых криминогенных. Законодатель необоснованно декриминализировал особо опасные нарушения установленного порядка осуществления предпринимательской деятельности в такой сфере деятельности, как строительство, в которой возможно причинение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, объектам культурного наследия народов Российской Федерации и т.д.
Для устранения образовавшегося пробела в законодательстве предлагается внести изменения в диспозицию части 1 статьи 171 УК РФ. В частности, необходимо добавить запрет на осуществление предпринимательской деятельности без свидетельства о допуске к работам, выданного саморегулируемой организацией.
В то же время, добавление в качестве признака объективной стороны незаконного предпринимательства нарушения требований допуска к работам, выданного саморегулируемой организацией, не будет правомерным, так как в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, обязана разработать и утвердить саморегулируемая организация.
В связи с тем, что Конституция РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, места жительства, а также других обстоятельств, то, как справедливо отмечали в своих работах, посвященных вопросам квалификации незаконной предпринимательской деятельности М. Нафиков, Я.Г. Мадатов5, уголовная ответственность за незаконное предпринимательство наступает лишь за нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности (регистрации, лицензирования и др.), установленных федеральным законодательством. В случае нарушения правил осуществления предпринимательской деятельности, установленных иными субъектами нор-мотворческой деятельности (в том числе и саморегулируемыми организациями), уголовная ответственность не наступает.
В данном случае целесообразно включить в качестве альтернативного признака
объективной стороны незаконного предпринимательства — нарушение требований технических регламентов.
На основании изложенного предлагается следующая редакция диспозиции части 1 статьи 171 УК РФ:
«Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или без свидетельства о допуске к работам выданного саморегулируемой организацией, в случаях, когда такое разрешение (лицензия) или свидетельство обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий или с нарушением требований технических регламентов, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере».
Принятие вышеуказанных изменений в статью 171 УК РФ позволит правоохранительным органам успешно решать задачи по декриминализации сферы экономической деятельности и пресекать несущие повышенную общественную опасность нарушения установленного порядка осуществления предпринимательской деятельности.
Литература и примечания
1. Технический регламнет — документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицирован в порядке, установленном законодательством Российской Федерации или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации); Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании», статья 2.
2. Далее по тексту — строительная деятельность.
3. Правила русской орфографии и пунктуации. Полный академический справочник / под ред. В.В. Лопатина. М.: Эксмо, 2006. , С. 268.
4. Крюкова Е.А. Особенности и универсальность использования скобок как средства достижения точности выражения норм права // Юрислингвистика—3: проблемы юрислингвистической экспертизы; издательство Алтайского государственного университета. 2002. С. 158.
5. Мадатов Я.Г. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с незаконным предпринимательством в сфере строительства: дис. ... к.ю.н. Краснодар. С. 56; Нафиков М. Квалификация незаконного предпринимательства // Российская юстиция. М. 1999. № 3.
•
О) О
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
