CC BY
25алтайский вестник ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ
11
2014
УДК 35.077.1
Татьяна Николаевна Самсонова, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В статье приведены аргументы, подтверждающие социальную значимость и востребованность управленческих документов. Автор показывает тенденции и проблемы, происходящие в управлении документами на современном этапе, а также подчеркивает необходимость снижения оснований для негативного влияния документов на жизнь человека, устранения бюрократических процедур и барьеров в документной коммуникации. Ключевые слова: управление, документ.
К ВОПРОСУ О СОЦИАЛЬНОЙ ЗНАЧИМОСТИ И ЦЕННОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДОКУМЕНТОВ
THE QUESTION OF THE SOCIAL IMPORTANCE AND VALUE OF MANAGERIAL DOCUMENTS
Неоспоримым фактом является то, что у большинства специалистов, занятых в современных системах управления, работа с документами нередко вызывает негативные эмоции. Причины этой неприязни вполне понятны - документов становится все больше и больше, их надо систематизировать, тратить массу времени на составление и оформление, осуществлять контроль исполнения и т.д. При этом документы являются основой в ходе любой проверки работы подразделения или специалиста. Почему же, несмотря на все отягчающие обстоятельства, управленческие документы были, есть и будут неизменной составляющей деятельности людей?
Управленческая документация - это комплекс документов, используемых при реализации основных функций управления (организация, планирование, регулирование, контроль)1. Одной из задач документоведения считается выявление тенденций и закономерностей докумен-тационного обеспечения управления. Например, доказано, что объем документооборота имеет тенденцию к постоянному изменению в зависимости от изменения объемов производства и производительности труда. Более тридцати лет назад известный специалист в области документо-ведения В.С. Мингалев проанализировал причины роста объемов управленческих документов и показал объективные основы этого процесса, связанные с развитием научно-технического прогресса и экономики, расширением и усложнением но-
менклатуры выпускаемой продукции, освоением новых районов, строительством новых объектов, усложнением процессов управления. Объемы создаваемых документов увеличиваются с ростом количества документируемых действий и адресатов, которым эти действия направлены2.
На смену XX в. пришел XXI в., однако причины роста документопотоков и, соответственно, объемов документов не исчезли, а только умножились. Причем практика показывает, что независимо от того, растут объемы производства или сокращаются, объемы документооборота увеличиваются из года в год. Наряду с вышеназванной объективной предпосылкой роста потоков документов, мультипликативный эффект этому процессу придают многочисленные субъективные факторы: мощная централизация государственного управления, всепоглощающая бюрократизация аппарата управления, увеличение количества проверяющих инстанций, коррумпированность чиновников и нарушение законных прав граждан. Все это приводит к созданию документов, не обусловленных деловой необходимостью, а для создания фронта работы разрастающимся ведомствам, для подстраховки или на всякий случай. Ограниченность прав у подведомственных организаций в решении стоящих перед ними задач вынуждает постоянно обращаться в вышестоящие учреждения за разъяснениями. Создание большого количества новых документов часто связано с незнанием или несоблюдением управленцами законодательства,
нормативных актов, устанавливающих требования к оформлению документов. В результате возникают недоверие к документам и, соответственно, необходимость их перепроверки. Недостаточный уровень компетентности управленческого персонала приводит к выбору неоптимальных вариантов решений управленческих задач, требующих в дальнейшем документирования исправления принятых решений. Например, постановление, содержащее неясные задания, нереальные сроки исполнения, противоречащее изданным ранее документам, обязательно вызовет поток писем или докладных записок разъяснительного характера со стороны объекта управления. В свою очередь, несвоевременное, некачественное выполнение заданий, поручений, договорных обязательств порождает потоки информационно-справочных документов с просьбами переноса сроков, рекламациями, объяснениями, претензиями. Отсутствие в управленческом аппарате четкой регламентации процессов делопроизводства приводит к использованию значительного количества разнообразных видов и форм документов, предназначенных для документирования идентичных функций и содержащих аналогичную информацию, но отличающихся по форме представления информации или по составу показателей. Внедрение в практику управления систем электронного документооборота также привело к значительному увеличению количества документов за счет создания одного и того же документа на бумажном и
—е
5й
- *
5
УПРАВЛЕНИЕ
электронном носителе. Распространение копировальной техники способствовало созданию огромного количества копий документов. Административная реформа начала XX в. потребовала нового подхода к документированию организации деятельности управленческого аппарата и повлекла за собой вал документов: административные и должностные регламенты, служебные контракты, очень разросшиеся по составу входящих в них документов личные дела государственных гражданских служащих и т.д.
Сокращение управленческого аппарата и, соответственно, объемов документооборота является перманентной задачей совершенствования систем управления. Однако при любом раскладе результативности данного процесса тенденция роста документопотоков и количества документов в различных ведомствах остается непреодолимой. Специалисты, занятые в системах государственного и муниципального управления, отмечают, что работа с документами поглощает у них все большую часть рабочего времени.
Документирование управленческой деятельности и организация архивного хранения документов требует соответствующего материального обеспечения. Можно только предполагать объемы затрат, необходимых для финансирования делопроизводственных процессов. Например, около 5% управленческих документов попадают на архивное хранение в государственные федеральные и региональные архивы, а также архивы муниципалитетов. Стоимость хранения дел в государственных архивах на территории Российской Федерации имеет значительный разброс и колеблется от 12 рублей 90 копеек в г. Курске до 133 рублей в ХМТО-Югре за одно дело в год3. В Государственном архиве Алтайского края находится 6798 фондов и 2343222 единицы хранения (дел). В них содержатся документы за период с 1744 г. по 2013 г. К числу особо ценных документов отнесены 26145 единиц хранения4. С помощью простых арифметических действий можно определить бюджетные расходы, необходимые для организации хранения и использования этих документов.
Чем оправданы колоссальные финансовые затраты? Какие функции выполняют управленческие документы в настоящем, кому и как они могут пригодиться в будущем? ГОСТ 16487-83 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» определил документ как материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для передачи во времени и про-
странстве. Таким образом, документ рассматривается как один из важнейших источников информации и средством социальной коммуникации. Документы способны накапливать, концентрировать и упорядочивать информацию с целью ее сохранения и передачи.
Управленческая функция выполняется документами, которые созданы в процессе реализации управленческой деятельности. Как носитель информации документ является обязательным элементом в системе управления учреждений, обеспечивающим взаимодействие его структурных подразделений и специалистов. Документированная информация служит основой для принятия управленческих решений, доказательством их исполнения, источником для обобщений, а также материалом для справочно-поис-ковой работы. В управленческой деятельности документ является одновременно предметом и результатом труда, так как принятое решение, как правило, документируется. Управленческий документ, будучи тесно связанным со всеми формами управленческой деятельности, отражает эту деятельность и в то же время используется аппаратом управления в качестве способа и средства реализации возложенных на него функций. Кроме того, документирование во многих случаях является обязательным, предписывается законом и актами государственного управления. Чрезвычайно важна для управленческой деятельности юридическая сила документов, так как они служат средством доказательства, подтверждения каких-либо прав, событий или действий.
Документы способны содействовать общему развитию культуры, выступать средством закрепления и передачи исторических и культурных традиций. Документы помогают создать систему сведений о развитии общества.
Важно подчеркнуть, что документы зеркально отражают особенности функционирования систем управления и основной деятельности учреждений и, соответственно, могут привносить в эту деятельность, а также жизнь человека как положительные, так и отрицательные эффекты. Документирование организационных основ деятельности учреждения является посылом для эффективного управления. Примером позитивного влияния документов на жизнь человека является то, что документы закрепляют за людьми определенные права, дают основания для их защиты, фиксируют значимые события. Документы позволяют передавать информацию через поколения. Однако документы могут и осложнять
жизнь человека. Неправильно оформленные записи в трудовых книжках, ошибки инспектора отдела кадров в оформлении приказов по личному составу могут привести к утрате потенциальным пенсионером возможности подтверждения льготного или общего трудового стажа для получения пенсии. Документы создаются людьми, и, соответственно, велика ответственность тех, кто составляет, оформляет, подписывает или утверждает документируемые управленческие решения за возможные социальные последствия. Одной из основных задач деятельности руководителей, а также ответственных за организацию делопроизводства, является снижение оснований для негативного влияния документов на жизнь человека, устранение бюрократических процедур и барьеров в документной коммуникации.
Документы и архивы, необходимые для их хранения, создаются и функционируют не только ради формирования базы источников для исследований историков. На практике архивные документы все чаще требуются для защиты правовых и материальных интересов государства, юридических и особенно физических лиц.
На основании архивных документов исполняются социально-правовые и тематические запросы граждан, органов местного самоуправления, учреждений. В последнее время запросы, поступающие в архивные учреждения, содержат просьбы об изготовлении копий различных правоустанавливающих документов (о регистрации предприятий и учреждений, о приватизации квартир, об удостоверении выделения и закрепления земельных участков, о передаче ведомственного жилья в муниципальную собственность, о направлении в детские дома, об изменении фамилии, о трудовом стаже, о заработной плате, о наследстве, о купле-продаже строений и т.д.). Часто бывает востребована информация из документов органов исполнительной власти. В последние годы заметно возрос спрос на метрические книги, хранящиеся в дореволюционных фондах архивов, так как современники живо интересуются историей семьи.
Статистика обращений в государственные и муниципальные архивы Российской Федерации показывает, что управленческие документы активно используются как источник информации, необходимой гражданам Российской Федерации, проживающим на территории России и за ее пределами. Большинство граждан, направивших свои обращения Федеральное архивное агентство (Росар-хив) за последние четыре года, нужда-
алтайский вестник ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ
2014
Количество и тематика обращений граждан в Федеральное архивное агентство (Росархив)5.
Таблица 1
Год Всего обращений О подтверждении трудового и льготного стажа О размере среднемесячной зарплаты О службе в Советской Армии и Военно-морском флоте О награждении государственными наградами
2010 4421 1329 1366 792 492
2011 7303 933 722 440 363
2012 5388 1520 1192 1576 362
2013 4235 1187 953 864 268
лись в документированной информации для подтверждения общего трудового и льготного стажа, размера среднемесячной заработной платы, сроках службы в Советской Армии и Военно-морском флоте, войсках НКВД-МВД СССР (РФ), фактов награждения государственными наградами и т.д. Количество обращений остается стабильно высоким.
Значительное количество обращений в Росархив посвящено вопросам подтверждения факта нахождения в плену, концлагерях, гетто, других местах принудительного содержания граждан, о репрессиях, реабилитации и др. Таким образом, обращения вызваны необходимостью получения архивных справок и связаны с вопросами социальной защиты граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, получение льгот и компенсаций. В Росархив также направляются жалобы на действия или бездействия работников государственных и муниципальных архивов Российской Федерации.
Жалобы, поступившие в Росархив за последние 4 года, по своему содержанию касались длительных сроков исполнения запросов; вопросов сохранности архивных документов, особенно ликвидированных и приватизированных организаций; проблем доступа к документам, хранящимся в государственных и ведомственных архивах и т.д. Предельный типовой срок исполнения запросов граждан определен Федеральным законом РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан» №59-ФЗ от 2 мая 2006 г. в пределах 30 дней7 и не нарушается работниками государственных и муниципальных архивов. Поток поступающих запросов и рост их количества, приходящегося на одного работника архива, как правило, не позволяет сократить время подготовки архивных справок. Это обстоятельство еще раз подчеркивает востребованность у граждан информации зафиксированной в архивных документах. Анализ статистики запросов показал, что в настоящее время в архивах максимально востребованы документы по личному составу, отражающие трудовые отношения работника с работодателем8. К документам по личному составу относят: приказы, распоряжения, лицевые счета по заработной плате или расчетные ведомости, личные
дела и личные карточки, тарификационные ведомости, списки личного состава, невостребованные личные документы. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об архивном деле» №125-ФЗ от 22 октября 2004 г. государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов9.
В соответствии с перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденным приказом №558 от 25 августа 2010 г. Министерства культуры Российской Федерации, документы по личному составу должны храниться в организации в течение 75 лет10. Инфор-
нарушения вскрываются, как правило, через много лет. В то же время документы многих предприятий, нужные людям в практическом плане, бесследно исчезли.
Обращения в Росархив являются островком в океане потоков обращений поступающих в государственные архивы субъектов РФ и муниципальные архивы. Например, в КГКУ «Государственный архив Алтайского края» за 2013 г. перевыполнены показатели по исполнению всех видов запросов:
• тематических запросов исполнено 5840 при плане 1980 (295%);
• запросов социально-правового характера (с консульскими) исполнено 25315 при плане 16765 (151%);
• консульских запросов исполнено 469 при плане 320 (146,5%).
Из общего объема запросов социально-правового характера 15446 исполнены с положительным результатом, что составляет 61% от их общего количества. Все запросы были выполнены в соответствии с типовыми сроками11. Количество и тематика обращений показывает, что документы, хранящиеся в архивах, востребованы и активно работают.
Таблица 2
Количество жалоб граждан, поступивших в Федеральное архивное агентство
(Росархив)6
Год Количество жалоб, поступивших в Федеральное архивное агентство (Росархив)
2010 34
2011 48
2012 28
2013 36
мация, зафиксированная в этих документах, необходима гражданам для обеспечения их социально-правовых интересов. У российских граждан вызывают возмущение факты необеспечения сохранности архивных документов, особенно ликвидированных и приватизированных организаций. Автору статьи в разных аудиториях приходилось отвечать на вопросы о том, как наказывают руководителей организаций, допустивших утрату документов по личному составу. Несмотря на то, что КОАП предусматривает наказание за такие нарушения правил работы с документами, многие из руководителей остаются безнаказанными. Дело в том, что факты
Таким образом, именно востребованность информации определяет так называемую ценность документа. Важнейшей процедурой в системе делопроизводства является экспертиза ценности документов, в рамках которой осуществляется изучение документов на основании критериев их ценности для определения сроков хранения12. Экспертиза ценности документов - это также отбор документов на государственное хранение. Критериями оценки ценности документов являются их происхождение, содержание и внешние особенности. В частности, важнейшими критериями для определения сроков хранения являются: роль и место
—е
5й
- *
УПРАВЛЕНИЕ
организации в системе государственного управления; значимость события, отраженного в документах, значение содержащейся в документах информации; значимость учреждения или лица, в результате деятельности которых созданы документы и т.д.
Ценность документов, образующихся в процессе деятельности организаций, различна, и, соответственно, документы имеют разные сроки хранения. Большая часть документов необходима для работы с ними в течение ограниченного времени, пока имеется практическая значимость. Срок их хранения определяется в пределах десяти лет. Такие документы, как правило, не поступают на архивное хранение. Социальную значимость имеет документированная информация о гражданах, сотрудниках, так называемые персональные данные, которым определены длительные - свыше 10 лет сроки хранения в архивах организаций. Историческая значимость документов очевидна, так как в них аккумулируются основные вехи в истории становления и развития страны и конкретных организаций. Следовательно, определенная часть управленческих документов должна храниться постоянно. Полный цикл взаимодействия человека с документной средой включает не только создание документов, доведение исполнителей и само исполнение. Завершает этот цикл организация хранения документов и сведений о них с целью последующего, возможно, неоднократного использования.
Документы многофункциональны и вполне оправдывают свое предназначение в системах управления и социальной жизни. Тем не менее недопустимой тенденцией в управлении документами на современном этапе является снижение внимания к деятельности, направленной на сдерживание роста объемов документооборота. Применение информационных технологий в системах государственного и муниципального управления превратилось в самоцель. Вместо вполне ожидаемого сокращения документопотоков на фоне внедрения безбумажного документооборота наблюдается их увеличение. В долгосрочной целевой программе «Совершенствование государственного и муниципального управления в Алтайском крае» на 2013-2018 г., утвержденной по-
становлением Администрации Алтайского края №507 от 27.09.2013 в целях реализации на территории Алтайского края Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», планируется достижение конкретных показателей в области применения Единой системы электронного документооборота. В документе среди показателей эффективности реализации программы приведены проценты предполагаемого подключения к Единой системе электронного документооборота рабочих мест в органах исполнительной власти Алтайского края, администраций муниципальных районов и городских округов и т.д. Это правильное управленческое решение. Однако при этом очень важно держать на контроле объем документооборота и анализировать степень влияния информационных технологий на его динамику. Только сокращение или хотя бы сдерживание роста документооборота и соответствующих бюрократических процедур может оправдать значительные финансовые затраты на реализацию данной программы.
Следует констатировать, что оснований для снижения социальной значимости и востребованности управленческих документов в настоящее время нет. В этом свете остается актуальным вопрос о совершенствовании государственной политики в области документационного обеспечения управления, обозначенный в проекте Концепции развития архивного дела в нашей стране на период до 2020 г., подготовленном Росархивом по поручению Председателя Правительства Российской Федерации. А именно: установление на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации, архивных и делопроизводственных служб и единой системы электронного документооборота в государственном управлении, позволяющей с наименьшими затратами оптимизировать и рационализировать документооборот в условиях перехода на безбумажное документирование; наделение Росархива полномочиями по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и контролю за соблюдением правил и норм
межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота13. Решение этих задач направлено на снижение негативных и укрепление положительных тенденций в сфере управления документами.
1 Мингалев B.C. Общие закономерности документообразования в социально-экономических системах управления. М.: МГИАИ, 1983. С. 28.
2 Управление документами. Термины и определения. Словарь. М.: ВНИИДАД, 2013. С. 87.
3 Официальный сайт Росархива [Электронный ресурс] URL^httpV/archives.ru/ reporting/analytic.shtml.
4 Архивный фонд Алтайского края [Электронный ресурс] / Официальный сайт Управления Алтайского края по культуре и архивному делу URL: http://www.culture22.ru/arhivnoe_ delo/arhivnyy_fond.html.
5 Официальный сайт Росархива [Электронный ресурс] URL: http://archives.ru/reporting/ analytic.shtml
6 Официальный сайт Росархива [Электронный ресурс] URL: http://archives.ru/reporting/ analytic.shtml
7 О порядке рассмотрения обращений граждан: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. №19. Ст. 2060.
8 Управление документами. Термины и определения. Словарь. М.: ВНИИДАД, 2013. C. 32.
9 Об архивном деле в Российской Федерации: федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 43. Ст. 4169.
10 Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденный Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010. Зарегистрирован Минюстом России 8 сентября 2010 г. Регистрационный № 18380. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 38.
11 Официальный сайт КГКУ «Государственный архив Алтайского края» [Электронный ресурс]. URL: http://www.archiv.ab.ru/plan_ othet_1/osnov_pokaz/2013/0b_zap2013.html.
12 Управление документами. Термины и определения. Словарь. М., ВНИИДАД, 2013. С. 94.
13 Официальный сайт Росархива [Электронный ресурс] URL: archives.ru.
Tatyana Nikolaevna Samsonova, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
In the article the arguments confirming the social importance and a demand for managerial documents are adduced. The author shows tendencies and the problems occurring in document management for at the present stage, and also emphasizes the need to reduce the negative impact ofdocuments on people, elimination ofbureaucratic procedures and barriers in document communication. Keywords: management, document.
