CC BY
29
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 347.963
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-3-45-50 EDN: https://elibrary.ru/zickcl
NIION: 2003-0059-3/23-668 MOSURED: 77/27-003-2023-03-867
К вопросу о соотношении прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Екатерина Александровна Борисенко1, Олег Анатольевич Яловой2
'■2 Университет прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия
1 BorisenkoEA@yandex.ru
2 1тоПт3311 @тай.ш
Аннотация. На основе системного анализа правовых норм с учетом произошедших изменений законодательства, регламентирующих вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации, изучения позиций различных авторов рассмотрены проблемные аспекты соотношения прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и государственного контроля (надзора), муниципального контроля; предложены критерии пределов прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы.
Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, пределы надзора, органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Для цитирования: Борисенко Е. А., Яловой О. А. К вопросу о соотношении прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и государственного контроля (надзора), муниципального контроля // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 3. С. 45-50. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-3-45-50. EDN: ZICKCL.
Original article
On the question of the relationship between the prosecutor's supervision of the execution of laws outside the criminal law sphere and state control (supervision), municipal control
Ekaterina A. Borisenko1, Oleg A. Yalovoy2
'■2 University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow, Russia
1 BorisenkoEA@yandex.ru
2 trofim3311 @mail.ru
Abstract. On the basis of a systematic analysis of legal norms, taking into account the changes in legislation regulating the activities of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, studying the positions of various authors, the problematic aspects of the correlation and differentiation of prosecutorial supervision over the execution of laws outside the criminal legal sphere and state control (supervision), municipal control are considered, and criteria for the limits of prosecutorial supervision over the execution of laws outside the criminal legal sphere are proposed. criminal law sphere.
Keywords: prosecutor's Office of the Russian Federation, supervision of compliance with the Constitution of the Russian Federation and the execution of laws, supervision of the observance of human and civil rights and freedoms, limits of supervision, state control (supervision), municipal control
For citation: Borisenko E. A., Yalovoy O. A. On the question of the relationship between the prosecutor's supervision of the execution of laws outside the criminal law sphere and state control (supervision), municipal control. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(3):45-50. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-3-45-50. EDN: ZICKCL.
Вопросы определения места прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственного контроля (надзора), разграничения функций указанных органов и установления критериев пределов прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы, несмотря на проведение А. Д. Берензоном [1], В. Г. Бессарабо-
вым [2], А. Ю. Винокуровым [5, с. 240-250], А. Х. Ка-зариной [6], В. И. Рохлиным [10] и другими учеными глубоких научных исследований данной проблематики, до настоящего времени являются актуальными, требующими осмысления и выработки предложений по соответствующей правовой регламентации.
© Борисенко Е. А., Яловой О. А., 2023
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Как указано В. И. Рохлиным, с момента возникновения государства, оно взяло на себя функции управления. В целях обеспечения выполнения принимаемых решений, норм в структуре управления на определенном этапе развития государства, общества возникают специальные органы контроля. При этом нередко они не заинтересованы в точном и неуклонном выполнении законов. В этой связи возникает необходимость в создании государственных органов, независимых от органов власти, для обеспечения недопустимости при любых обстоятельствах нарушений законодательных требований [10, с. 12-13].
Рассматривая несколько шире данный вопрос можно сформулировать, что в целях обеспечения неукоснительного исполнения законов органами государства, в том числе органами контроля, на определенном этапе создаются специальные органы, независимые от иных органов и наделенные соответствующей компетенцией. Именно для выполнения указанных задач 12 января 1722 г. была учреждена Российская прокуратура Именным Высочайшим Указом Петра I, согласно которому «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Аналогичные положения нашли свое закрепление в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора».
На современном этапе федеральный законодатель, определяя компетенцию прокуратуры РФ, не может не учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, исходя, в том числе, из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций [13, п. 3].
Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
Несмотря на конституционное закрепление понятия прокуратуры России, вопросы отнесения органов прокуратуры к органам, входящим в единую систему публичной власти, определения места прокуратуры в системе государственных органов до настоящего времени являются дискуссионными [4; 7; 12].
Сохраняют свою актуальность также вопросы разграничения компетенции органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в целях обеспечения недопущения при осуществлении надзора за исполнением законов подмены иных органов публичной власти.
В. И. Рохлиным на основании проведенного анализа сформулирован вывод о том, что прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля [10, с. 12-13, 19].
Позиция авторов статьи согласуется с мнением В. Г. Бессарабова, которым указано, что поскольку надзор, осуществляемый прокуратурой РФ, является одной из форм государственного контроля, постольку, наряду с президентским, парламентским, судебным контролем и контролем органов исполнительной власти, он представляет собой самостоятельный элемент (подсистему) единой системы государственного контроля [2, с. 14].
Прокуратура РФ как элемент системы государственного контроля (надзора) занимает в ней специфическое место, поскольку, в отличие от других элементов системы, осуществляет от имени государства надзор за исполнением законов в деятельности других контролирующих органов. В этом смысле, как указано В. Г. Бессарабовым, прокурорский надзор — контроль за контролем, осуществляемым данными органами [2, с. 85].
В Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 21 и 26 определено, что надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется в отношении органов контроля и их должностных лиц, а также иных перечисленных в законе объектов, в том числе федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
С одной стороны, как обращено внимание А. Ю. Винокуровым, в качестве самостоятельных единиц указанные «органы контроля» в настоящее время не существуют, поскольку речь идет о реали-
JURISPRUDENCE
зуемых соответствующих проверочных и иных мероприятиях органами исполнительной власти как федерального (службы и, реже, агентства, т. е. федеральные органы исполнительной власти), так и регионального (исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) уровней, а также муниципальными органами [5, с. 241].
С другой стороны, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» специфика надзора за исполнением законов в отношении перечисленных в ст. 21 и 26 данного акта органов публичной власти, в том числе органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не определена, чем, по нашему мнению, и обусловлена возникающая проблематика относительно пределов надзора и разграничения полномочий прокуроров и должностных лиц контрольных (надзорных) органов. В связи с чем, предложено внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменения, предусматривающие различные основания проведения проверок при осуществлении надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отношении органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и иных поднадзорных объектов, учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органами управления и руководителями организаций практически во всех сферах осуществляется и государственный контроль (надзор), поэтому в целях недопущения его подмены и обоснована целесообразность сохранения предложенной законодателем формулировки «в случае, если эти сведения (о фактах нарушения законов — уточ. авт.) нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки». В отношении иных поднадзорных объектов с учетом целей, задач и требований к деятельности органов прокуратуры предлагается закрепить положение о том, что надзор осуществляется независимо от поступления информации о фактах нарушения законов [3].
Представляется, что указанное предложение сформулировано в развитие выделенных В. Г. Бес-сарабовым в рамках проведенного диссертационного исследования особенностей общего надзора, заключающихся, по мнению ученого, как раз в том, что объектами надзора одновременно являются органы государственного контроля и хозяйствующие субъекты [2, с. 14].
В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 ш. № 2-П надзор за исполнением законов также рассмотрен в качестве самостоятельной (обособленной) формы реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), а также распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор) [13, п. 3].
При этом, как обращено внимание А. Х. Каза-риной, прокурор не может действовать вместо контролирующего органа, перелагая на себя обязанности специально созданных контролирующих служб, освобождая их от ответственности перед государством и обществом. Прокурор не должен, наконец, становиться дублером контролирующего органа [6, с. 242-243].
В этой связи возникает вопрос: в каких случаях деятельность прокурора по надзору за исполнением законов в тех сферах отношений, применительно к которым действует специальный государственный контроль (надзор), осуществляется в пределах предоставленных полномочий, а когда имеет факт подмены иных государственных органов, в том числе органов контроля?
Различие обеих форм контроля С. Г. Новиков и М. Ю. Рагинский видели в том, что, во-первых, у прокурора нет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; во-вторых, прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность; в-третьих, прокурор не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности [9, с. 45].
По мнению М. М. Черепанова, А. В. Пугачева, определение порядка совершения действий, входящих в оперативно-хозяйственную деятельность субъекта (объекта) надзора, самих конкретных действий, совершение которых, по мнению прокурора, необходимо, выходит за рамки полномочий прокурора и признается вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность субъекта (объекта) надзора [11].
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В целях соотношения прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и деятельности органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо проанализировать положения Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Прежде всего, согласно законодательным актам, предметом прокурорского надзора является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль — деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований.
Однако, закрепленная в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» формулировка «надзор за исполнением законов», рассматриваемая в настоящее время как критерий пределов надзора и разграничения компетенции с органами государственного контроля (надзора), по нашему мнению, фактически не позволяет отграничить деятельность прокуратуры от иных органов государственного контроля (надзора), так как обязательные требования, контроль за выполнением которых осуществляют органы контроля (надзора), устанавливаются в первую очередь федеральными законами, а в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами (ст. 2 ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»).
Кроме того, прокуроры (и это отмечено учеными [6, с. 206; 8] и практиками1) фактически проводят проверки не только исполнения законов, но и подзаконных нормативных правовых актов.
По субъектам осуществления: прокурорский надзор — деятельность специально уполномоченного органа — прокуратуры РФ; государственный контроль (надзор), муниципальный контроль — деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, государственных корпораций, публично-правовых компании.
По подконтрольным (поднадзорным) объектам (субъектам): перечень поднадзорных объектов (субъектов) при осуществлении прокурорского надзора установлен в п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включает в себя отдельные органы публичной власти, их должностных лиц, субъектов осуществления общественного контроля, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль — деятельность, направленная на обеспечение выполнения обязательных требований гражданами и организациями, т. е. осуществляется в отношении граждан, которые не относятся к поднадзорным органам прокуратуры объектам (субъектам).
Следует также отметить, что в отличие от деятельности органов государственного (муниципального) контроля, направленной на обеспечение выполнения обязательных требований организациями, поднадзорными органам прокуратуры, объектами в рамках надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы выступают не организации, а органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Органы управления конкретной организации определяются в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами и ее уставом (п. 1, 4 ст. 65.3, п. 3 ст. 97, п. 2 ст. 123.17 ГК РФ). Представляется, что прокурорам необходимо учитывать данную особенность в правоприменительной деятельности.
Кроме того, положения Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» применяются к осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, и за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения. Прокурорский надзор направлен непосредственно на оценку исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина при реализации органами и должностными лицами своих полномочий.
Помимо изложенного, прокуроры в отношении органов государственного контроля (надзора), муни-
1 В результате проведенного опроса 19 действующих прокурорских работников 11 (или 58 %) из них положительно ответили на вопрос об осуществлении прокурорского надзора за исполнением Указов Президента Российской Федерации.
JURISPRUDENCE
ципального контроля наделены согласовательными полномочиями (ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ст. 73 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 63 ФЗ от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
Представляется, что обоснованные в статье предложения, касающиеся различных оснований проведения проверок в отношении органов управления и руководителей организаций и иных поднадзорных объектов, а также рассмотренные отличия прокурорского надзора за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы и государственного контроля (надзора), муниципального контроля позволят как соотнести, так и разграничить указанные направления публично-правовой деятельности различных публичных органов в целях недопущения подмены и пересечения их функций. Предлагаем данный вопрос к последующей научной дискуссии в целях выработки эффективных законодательных решений относительно обозначенной проблематики.
Список источников
1. Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
2. Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерация: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
3. Борисенко Е. А. К вопросу об основаниях проведения прокурорских проверок вне уголовно-правовой сферы // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 1 (87). С. 45-50.
4. Борисенко Е. А. Еще раз о функциях и правовом статусе прокуратуры Российской Федерации // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 3 (89). С. 50-56.
5. Винокуров А. Ю. Органы прокуратуры и органы государственного контроля (надзора): содержание правоотношений: избр. статьи. Т. 4. М., 2021.
6. Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
7. Карпов Н. Н. К вопросу о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 2 (46). С. 3-8.
8. Карпов Н. Н. Прокурорский надзор за исполнением имеющих нормативный характер указов Президента Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. № 5 (31). С. 33.
9. Новиков С. Г., Рагинский М. Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3. С. 43-48.
10. Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.
11. Черепанов М. М., Пугачев А. В. Принцип невмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов // СПС «КонсультантПлюс».
12. Шобухин В. Ю. Конституционное регулирование статуса прокуратуры Российской Федерации: проблемы, тенденции и перспективы изменения ст. 129 Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветитель-ское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной» // СЗ РФ. 2015. № 9. Ст. 1389.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
References
1. Berenzon A. D. The main directions of improving the general supervision of the Soviet prosecutor's office: diss. ... Dr. jurid. Sciences. M., 1977.
2. Bessarabov VG Prosecutor's office in the system of state control of the Russian Federation: diss. ... Dr. jurid. Sciences. M., 2001.
3. Borisenko E. A. To the question of the grounds for conducting prosecutorial checks outside the criminal law sphere // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2022. No. 1 (87). P. 45-50.
4. Borisenko E. A. Once again about the functions and legal status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2022. No. 3 (89). P. 50-56.
5. Vinokurov A. Yu. Prosecution authorities and state control (supervision) bodies: the content of legal relations: selected articles. T. 4. M., 2021.
6. Kazarina A. Kh. Theoretical and applied problems of prosecutorial supervision over the execution of economic laws: diss. ... Dr. jurid. Sciences. M., 2009.
7. Karpov N. N. To the question of the legal status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2015. No. 2 (46). P. 3-8.
8. Karpov N. N. Procurator's supervision over the execution of normative decrees of the President of the Russian Federation // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2012. No. 5 (31). P. 33.
9. Novikov S. G., Raginsky M. Yu. Prosecutor's office in the system of the Soviet state apparatus // Jurisprudence. 1974. No. 3. P. 43-48.
10. Rokhlin V. I. Procurator's supervision and state control: history, development, concept, correlation. SPb., 2003.
11. Cherepanov M. M., Pugachev A. V. The principle of non-intervention of the prosecutor's office in the operational and economic activities of supervised entities // SPS «ConsultantPlus».
12. Shobukhin V. Yu. Constitutional regulation of the status of the prosecutor's office of the Russian Federation: problems, trends and prospects for changing Art. 129 of the Constitution of the Russian Federation // State power and local self-government. 2020. No. 4.
13. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of February 17, 2015 No. 2-P «On the case of checking the constitutionality of the provisions of paragraph 1 of Article 6, paragraph 2 of Article 21 and paragraph 1 of Article 22 of the Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» in connection with complaints from the interregional association of human rights public associations «Agora», interregional public organization «Human Rights Center «Memorial», international public organization «International historical, educational, charitable and human rights society «Memorial», regional public charitable organization for assistance to refugees and internally displaced persons «Civic Assistance», autonomous non-profit organization of legal, informational and expert services «Zabaikalsky Human Rights Center», regional public fund «International Standard» in the Republic of Bashkortostan and citizen S. A. Gannushkina» // SZ RF. 2015. No. 9. St. 1389.
Информация об авторах
Е. А. Борисенко — доцент кафедры основ прокурорской деятельности факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;
О. А. Яловой — доцент кафедры основ прокурорской деятельности факультета магистерской подготовки Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
E. A. Borisenko — Associate Professor of the Department of Basic Prosecutorial Activities of the Faculty of Master's Degree of the Prosecutor's Office University of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences;
O. A. Yalovoy—Associate Professor of the Department of Basic Prosecutorial Activities of the Faculty of Master's Degree of the Prosecutor's Office University of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 26.01.2023; одобрена после рецензирования 24.03.2023; принята к публикации 12.05.2023.
The article was submitted 26.01.2023; approved after reviewing 24.03.2023; accepted for publication 12.05.2023.
