CC BY
94
го права, укрепит систему и структуру действующего ТК РФ, повысит эффективность действия норм трудового права, регулирующих особенности труда отдельных категорий работников, и создаст основу для дальнейшей кодификации трудового законодательства.
Е.И. Петрова,
аспирантка МГЮА
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РФ И ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РФ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА
Трудовое законодательство, согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения реализуются посредством принятия не только федеральных законов, но и иных федеральный нормативных правовых актов '. Это в равной степени относится и к нормотворческой деятельности субъектов РФ. Соответственно, система источников трудового права включает как федеральные законы и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, так и законы субъектов РФ и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом традиционно в литературе в качестве одной из основных особенностей системы источников трудового права отмечается наличие большого количества подзаконных нормативный правовых актов и в том числе постановлений Правительства РФ.
При определении иерархии источников трудового права значительный научный интерес представляет вопрос о соотношении между собой по юридической силе постановлений Правительства РФ и законов субъектов РФ в сфере регулирования трудовых отношений. Уяснение соотношения указанных актов имеет также важное практическое значение, поскольку позволяет установить, нормы какого акта — постановления Правительства РФ или закона субъекта РФ — имеют приоритет в случае возникновения коллизии между ними.
1 На это, в частности, обращается внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором указывается, что по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов могут приниматься как федеральные законы, так и нормативные правовые акты федеральный органов исполнительной власти, а «федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе, полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
Конституция РФ прямого ответа на вопрос о соотношении законов субъектов РФ по предметам совместного ведения и постановлений Правительства РФ не дает. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Постановления Правительства РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Таким образом, очевидно, что однозначный вывод о соотношении актов Правительства РФ и законов субъектов РФ по юридической силе, исходя только из данных формулировок Конституции РФ, сделать довольно сложно.
При принятии Трудового кодекса РФ федеральный законодатель попытался решить данную проблему. Так, в первоначальной редакции ст. 5, посвященной источникам трудового права, указывалось, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти (ч. 6). Следует отметить, что такое решение вопроса о соотношении федеральных подзаконных нормативных правовых актов и законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ вызывало критику со стороны отдельных субъектов РФ со ссылкой на то, что Конституцией РФ непосредственно это не предусмотрено.
Федеральный закон от 30 июля 2006 г. № 90-ФЗ 1, внесший многочисленные поправки в Трудовой кодекс РФ, изменил редакцию ст. 5. Часть 8 данной статьи Трудового кодекса РФ теперь предусматривает, что законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам, а нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Возникает вполне закономерный вопрос: означает ли изменение редакции ст. 5 Трудового кодекса РФ отказ законодателя от требования о не-
1 Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2878.
допустимости противоречия норм законов субъектов РФ постановлениям Правительства РФ? Думается, что на этот вопрос следует ответить отрицательно.
Системный анализ Конституции РФ и действующего законодательства позволяет прийти к выводу, что полномочия Правительства РФ, реализуемые им, в том числе, посредством принятия нормативный правовых актов, можно условно поделить на две большие группы — собственные полномочия Правительства РФ как органа исполнительной власти и полномочия, делегированные ему законодателем.
Компетенция Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти закреплена в Конституции РФ (гл. 6) и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционным закон о Правительстве РФ)1. Согласно п. «в», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, а также осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Статья 16 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ посвящена полномочиям Правительства РФ в социальной сфере. В частности, Правительство РФ:
— обеспечивает проведение единой социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения,
— принимает меры по реализации трудовых прав граждан2,
— разрабатышает программы сокращения и ликвидации безработицы 3,
— реализует иные полномочия в социальной, бюджетной и других сферах, которые могут касаться регулирования отношений, составляющих предмет трудового права.
Очевидно, что исходя их принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности органов каждой ветви власти (ст. 10 Конституции РФ), а также с учетом требования о соответствии (непротиворечии) постановлений Правительства РФ Конституции
1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197.
2 См., напр., Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 38. Ст. 4546; 2000. № 15. Ст. 1593;. № 35. Ст. 3581; 2005. № 32. Ст. 3302.
3 См., напр., Постановление Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. № 99 «Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения» // Российская газета 1993. 18 фев.
РФ, федеральному законодательству и нормативным указам Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ), можно сделать вышод, что законы субъектов РФ не должны противоречить постановлениям Правительства РФ, реализующим его собственные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ.
Значительное число постановлений Правительства РФ, содержащих нормы трудового права, приняты в силу прямого предписания федерального закона об урегулировании соответствующих отношений Правительством РФ.
Проблема делегированного законодательства сегодня достаточно актуальна и активно исследуется в правовой науке, как в общетеоретическом 1, так и в прикладном аспектах 2.
В общем виде делегирование — это «передача прав, полномочий от одних органов власти или должностныгх лиц другим»3. В таком понимании, например, этот термин используется законодателем в области регулирования взаимоотношений федеральных органов власти и органов власти субъектов, а также органов местного самоуправления 4. О подобном «вертикальном» делегировании полномочий (между органами исполнительной власти различных уровней — федеральными и субъекта РФ), осуществляемом на договорной основе, говорится и в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ (ч. 2, 3 ст. 13).
Что касается делегированного законодательства, то в юридической литературе наиболее часто его определяют как издание правительством по уполномочию парламента нормативный актов, «фактически обладающих силой закона»5. В таком случае «акты, принятые в порядке делегирования законодательных полномочий, обладают такой же юридической силой, как и законы»6.
1 Арефина С.В. Конституционные основы делегированного законодательства. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 25.
2 Кочеткова Н.В. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы делегирования полномочий // Новая правовая мысль. 2005. № 1. С. 15—19; Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий органов в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 23.
3 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2000. С. 110.
4 См., напр., ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», в которой указано, что полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъекта РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2001. № 44. Ст. 4149; 2002. № 18. Ст. 1724; 2003. № 17. Ст. 1553; № 28. Ст. 2889; № 50. Ст. 4855; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25; 2006. № 1. Ст. 10; № 31 (ч. I). Ст. 3420.
5 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1997. С. 235; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, Е.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 150.
6 Троицкий В.С. Место актов делегированного законотворчества в системе источников права // Вестник Всероссийской правовой академии. 2005. № 1. С. 79.
Более точным, по нашему мнению, является определение делегированного законодательства как «деятельности органа публичной власти на основании уполномочия парламента по изданию нормативно-правовыгх актов, регулирующих общественные отношения, из сферы компетенции парламента на определенныгх условиях»1. В таком понимании делегированию не уделяется достаточно внимания в научных публикациях: анализ взаимоотношений парламента и правительства в области нормотворчества чаще всего ограничивается исследованием законодательной инициативы Правительства РФ и иными формами участия Правительства РФ в законодательном процессе 2.
К достоинствам делегированного законодательства обытно относят возможность оперативного внесения изменений в правовое регулирование в связи с большей способностью Правительства быстро реагировать на меняющиеся потребности общества, экономию парламентского времени 3.
Анализ содержания постановлений Правительства РФ, принимаемыгх в порядке делегированного нормотворчества, и норм федеральных законов, во исполнение которых они приняты, показывает, что федеральным законодатель нередко наделяет Правительство РФ полномочием по принятию нормативного правового акта по вопросу, не получившему содержательной регламентации в законе. В таком случае Правительство РФ в силу прямого предписания закона непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественный отношений. Так, например, ст. 118 Трудового кодекса РФ, предусматривая, что отдельным категориям работников, труд которых связан с особенностями выполнения работы, предоставляется ежегодный дополнительным оплачиваемый отпуск, относит определение перечня категорий работников, которым устанавливается дополнительный отпуск за особый характер работы, а также минимальной продолжительности этого отпуска и условий его предоставления к компетенции Правительства РФ 4.
Вместе с тем законом на Правительство РФ возлагаются полномочия по принятию нормативный правовых актов и по вопросам, в той или иной степени урегулированным Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. В качестве примера можно привести ст. 139 Трудового кодекса
1 Арефина С.В. Указ. соч. С. 11.
2 См., напр.: Шувалов И.И. Правительство РФ в законотворческом процессе. М.: Норма, 2004. С. 51—63.
3 Арефина С.В. Указ. соч. С. 14.
4 Напр.: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. № 1376 «О продолжительности дополнительного отпуска сотрудникам таможенных органов Российской Федерации, проходящих службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также высокогорных, пустынных, безводных районах и других районах с тяжелыми климатическими условиями // Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6346.
РФ, которая, устанавливая общие правила исчисления среднего заработка для всех случаев его выплаты, одновременно возлагает на Правительство РФ полномочия по определению особенностей исчисления среднего заработка 1.
Трудовой кодекс содержит много отсышок к актам Правительства РФ, закрепляя достаточно широкие его полномочия по регламентации отдельных вопросов труда.
Например, согласно Трудовому кодексу РФ, Правительство РФ устанавливает форму, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей (ст. 66)2; решает многие вопросы, связанные с рабочим временем и временем отдыгха, с оплатой труда (устанавливает тарифную систему оплаты труда работников федеральных государственных учреждений — ст. 143; порядок и размеры оплаты труда руководителей организаций, финансируемых из федерального бюджета — ст. 145)3; устанавливает порядок прохождения медицинских осмотров и иные особенности труда на работах с вредными и опасными условиями труда 4 и др.
Издание Правительством РФ соответствующих нормативных право-выгх актов предусматривается не только Трудовым кодексом РФ, но и иными федеральными законами. В качестве примера можно привести положение ст. 3 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», согласно которому Правительством РФ определяется порядок регистрации безработных граждан 5. Реализуя данное положение, Правительство РФ приняло Постановление от 22 апреля 1997 г. № 458 «Об утверждении порядка регистрации безработный граждан»6.
1 Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. № 213 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 16. Ст. 1529.
2 Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 16. Ст. 1539; 2004. № 8. Ст. 663.
3 Постановление Правительства РФ от 31 октября 2002 г. № 787 «О порядке утверждения единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 44. Ст. 4399; 2003. № 52 (ч. II). Ст. 5066.
4Напр.: Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 695 «О прохождении обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 39, ст. 3796; 2005. № 7. Ст. 560.
5 Собрание законодательства РФ. № 17. 1996. Ст. 1915; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 18. Ст. 2211; № 29. Ст. 3696; № 47. Ст. 5613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2001. № 53 (ч. I). Ст. 5024; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160; Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 1. Ст. 10.
6 Собрание законодательства РФ. № 17. 1997. Ст. 2009; 1999. № 29. Ст. 3748; № 46. Ст. 5573; 2005. № 7. Ст. 560.
Наделение Правительства РФ полномочием по принятию нормативного правового акта по тому или иному вопросу не означает, что, реализуя его, Правительство РФ может действовать произвольно, осуществлять правовое регулирование по собственному усмотрению. Акты Правительства РФ, принятые во исполнение предписаний закона, должны быть направлены, прежде всего, на конкретизацию уже существующих правовых норм, установление особенностей применения отдельных норм, их детализацию применительно к конкретным жизненным реалиям. Правительству РФ не может передаваться полномочие по установлению для граждан и иныгх субъектов обязанностей, не предусмотренных законом; актом Правительства РФ не могут вводиться дополнительные по сравнению с законом ограничения прав субъектов трудовых отношений.
Следует отметить также наличие контроля, прежде всего, судебного над делегированным нормотворчеством Правительства. Такой контроль осуществляется как судами общей юрисдикции, так и Конституционным Судом РФ. Как меру парламентского контроля некоторые ученые рассматривают имеющуюся у парламента возможность в любой момент урегулировать в законе соответствующий вопрос иначе, чем это предусмотрено в нормативном правовом акте правительства '.
Таким образом, анализ положений Конституции РФ, Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, Трудового кодекса РФ и иных федеральный законов, постановлений Правительства РФ, регулирующих отношения, составляющие предмет трудового права, позволяет сделать вышод, что отсутствие в Трудовом кодексе РФ прямого указания на необходимость обеспечения соответствия (недопустимости противоречия) законов субъектов РФ постановлениям Правительства РФ не ставит под сомнение тот факт, что субъекты РФ, осуществляя законодательное регулирование трудовых и иных непосредственно связанный с ними отношений, должны учитывать содержание не только федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, но и постановлений Правительства РФ.
Однако, с нашей точки зрения, было бы целесообразно зафиксировать соотношение постановлений Правительства РФ и законов субъектов РФ в соответствующей статье Трудового кодекса РФ. Это внесло бы необходимую определенность в решение данного вопроса и позволило бы предотвратить возникновение коллизий между указанными актами.
1 Арефина С.В. Указ. соч. С. 11.
