CC BY
23Вестник Сибирского юридического института МВД России
УДК 343.1
DOI 10.51980/2542-1735_2021_3_32
Светлана Владимировна БАБЕНКО,
доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Ростовского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) (г. Ростов-на-Дону), кандидат юридических наук
babenkoosokina@yandex.ru
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ФУНКЦИЙ ПРОКУРОРА НА ДОСУДЕБНОЙ СТАДИИ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
ON THE QUESTION OF THE CORRELATION OF THE FUNCTIONS OF THE PROSECUTOR AT THE PRE-TRIAL STAGE OF CRIMINAL PROCEEDINGS
В статье рассматриваются отдельные аспекты соотношения функций прокурора на досудебной стадии уголовного процесса, в частности анализируются точки зрения различных авторов по вопрос о тождественности функций уголовного преследования и прокурорского надзора. Усиление надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и расширение круга полномочий при осуществлении уголовного преследования с учетом внесения в законодательство предложенных автором изменений позволит прокурору реализовывать предусмотренную ст. 37 УПК РФ функцию уголовного преследования в полном объеме.
В рамках статьи внимание автора обращено и на такую форму надзора, как проверка законности содержания задержанных в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах. Анализ действующего законодательства и статистические данные о состоянии законности в сфере защиты прав граждан, содержащихся под стражей по подозрению в совершении преступлений, и при избрании меры пресечения в виде заключения под стражей позволили автору прийти к выводу о необходимости совершенствования законодательства в названной сфере.
The article considers certain aspects of the correlation of the prosecutor's function at the pre-trial stage of the criminal process, in particular, analyzes the points of view of various authors on the question of the identity of the functions of criminal prosecution and prosecutor's supervision. Strengthening the supervision of the procedural activities of the preliminary investigation bodies and expanding the scope of powers in the implementation of criminal prosecution, taking into account the amendments proposed by the author to the legislation, will allow the prosecutor to implement the provisions of art. 37 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation, the function of criminal prosecution, in full.
Within the framework of the topic under study, the author's attention is also drawn to such a form of supervision as checking the legality of the detention of detainees in temporary detention centers and pre-trial detention centers. Analysis of the current legislation and statistical data on the state of legality in the field of protection of the rights of citizens detained on suspicion of committing crimes and when choosing a preventive measure in the form of detention, allowed the author to come to the conclusion that it is necessary to improve the legislation in this area.
Ключевые слова: прокурорский надзор, уголовное преследование, уголовное судопроизводство, досудебная стадия, предварительное расследование, подозреваемый, мера пресечения, законность задержания.
Keywords: prosecutor's supervision, criminal prosecution, criminal proceedings, pre-trial stage, preliminary investigation, suspect, preventive measure, legality of detention.
Теория и практика правоохранительной деятельности
Среди участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения определяющая роль в процессе реализации процессуальной деятельности отведена прокурору, на которого в соответствии со ст. 1 закона о прокуратуре1 помимо надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, а также осуществления уголовного преследования возложено выполнение и иных функций, в значительной мере выходящих за пределы правоотношений, регулируемых уголовно-процессуальным законодательством, и охватывающих иные сферы государственной деятельности [4].
Очевидно, именно по этой причине вопрос о соотношении функций уголовного преследования и прокурорского надзора (которые нашли отражение в ст. 37 УПК РФ) в деятельности прокурора в рамках уголовного процесса продолжает оставаться одним из дискуссионных в юридической науке.
Так, многие правоведы считают, что функция уголовного преследования является производной по отношению к функции надзора. Сторонники данной концепции аргументируют свою точку зрения тем, что надзорная деятельность лежит в основе функционирования органов прокуратуры в целом. Процессуальная же функция по осуществлению уголовного преследования лиц, совершивших преступления, реализуется в процессе выполнения надзорной деятельности.
Между тем функция уголовного преследования нашла прямое отражение в ст. 129 Конституции РФ наряду с надзорной деятельностью. Кроме того, не в пользу вышеупомянутого мнения свидетельствует внесение изменений 9 ноября 2020 г. в закон о прокуратуре, где законодатель, закрепляя уголовное преследование в ч. 1 ст. 1, тем самым определяет его в качестве самостоятельной функции органов прокуратуры. Подобный шаг указывает на нормативное закрепление паритета в аспекте соотношения прокурорского надзора за исполнением за-
1 О прокуратуре Российской Федерации : 30.12.2020) // СПС КонсультантПлюс.
конов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, и уголовного преследования лиц, совершивших преступления.
Положительный результат деятельности в рамках данных направлений напрямую зависит от предоставленных прокурору полномочий. Однако за последние годы законодательные изменения в области уголовного процесса направлены в сторону радикального уменьшения объема полномочий прокурора на стадии досудебного производства как в рамках уголовного преследования лиц, совершивших преступления, так и в сфере надзора за исполнением законов иными органами, уполномоченными осуществлять данную деятельность [6]. Подобная тенденция, вызывая дискуссии в отечественной юридической науке, по-разному оценивается среди теоретиков и правоприменителей.
В первую очередь следует обратить внимание на мнение руководителей надзорного ведомства относительно вышеуказанных законодательных изменений.
В докладе Федеральному собранию Совета Федерации о состоянии законности и правопорядка за 2017 г. Генпрокурор России достаточно критично охарактеризовал работу следственных органов. В частности, Юрий Чайка отметил такую проблему, как рост количества выявленных органами прокуратуры нарушений закона на досудебной стадии уголовного процесса при общем снижении нагрузки по количеству направленных в суд уголовных дел, и это при том, что непосредственно в правоохранительных органах имеется собственная многоступенчатая система контроля. Генпрокурор России также обратил внимание на увеличение количества уголовных дел, по которым следствие ведется с превышением установленных законом сроков. Рост подобных негативных предпосылок отмечается при общем снижении количества регистрируемых преступлений. В заключение данной части доклада Юрий Чайка сделал вывод, что только полноценный прокурорский
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от
Вестник Сибирского юридического института МВД России
надзор за процессуальной деятельностью органов следствия, а также наличие у прокурора полномочий возбуждать уголовные дела и расследовать их, в том числе в отношении следователей, будет способствовать снижению роста допускаемых ими нарушений.
Аналогичная ситуация продолжала иметь место и в последующие годы. При этом в интервью газете «Коммерсантъ» действующий Генпрокурор России, указывая на сохранившуюся тенденцию увеличения числа выявленных нарушений, считает достаточными имеющиеся в настоящий момент у органов прокуратуры полномочия в рамках надзора за процессуальной деятельностью следственных органов.
Так, приведенные в выступлении статистические данные за 2009-2018 гг. свидетельствуют о росте нарушений со стороны следствия в два с половиной раза при общем снижении зарегистрированных преступлений в полтора раза.
За 10 месяцев 2020 г. надзорным ведомством были выявлены более 1,3 миллиона нарушений закона со стороны органов расследования на досудебной стадии уголовного судопроизводства, что на 100 тысяч превышает аналогичные показатели 2019 г.
С другой стороны, справедливости ради следует отметить, что приведенные данные (с учетом сужения круга полномочий прокуратуры) демонстрируют планомерное улучшение качества надзора в данной области, что, в свою очередь, подтверждает и глава ведомства И. Краснова.
И все же, как нам представляется, усиление надзора за процессуальной деятельностью органов расследования и расширение полномочий прокурора в области уголовного преследования лиц, совершивших преступления, при должной законодательной регламентации могло бы еще более позитивно сказаться на работе органов прокуратуры, поскольку именно в названной сфере наиболее весомая часть проверяемых прокурором решений по уголовному делу по существу являются итоговыми. Поэтому, обладая усеченными полномочиями, прокурор не всегда своевременно в достаточной мере ознакомлен с ходом
расследования, что, в свою очередь, не позволяет на ранних стадиях производства по уголовному делу выявить нарушения закона и предотвратить их допущение в дальнейшем.
Именно поэтому полагаем необходимым закрепить в главе 21 УПК РФ норму, устанавливающую обязанность следователя, дознавателя предоставлять находящиеся у них в производстве уголовные дела прокурору, с определением конкретного срока, который должен исчисляться с момента возбуждения уголовного дела, в целях своевременной реализации прокурором надзорных полномочий. Данный шаг в первую очередь позволит усилить текущий надзор за процессуальной деятельностью органов расследования, что положительно скажется на динамике допускаемых нарушений и позволит снизить их количество на итоговом этапе производства по делу.
Еще одним возможным моментом усиления надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования является внедрение и законодательное закрепление в положениях УПК РФ полномочий участия прокурора в следственных действиях.
Так, в соответствии с п. 5.3 приказа Генпрокуратуры России от 16 июля 2010 г. N 284 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации» в случаях совершения особо тяжких преступлений, а также при получении данных о нарушении закона при производстве первоначальных следственных действий прокурор обязан лично выезжать на место происшествия с целью осуществления надзора за законностью их проведения.
Положительный эффект данной практики подтверждает имевший место в ноябре 2020 г. случай освобождения прокурором Колпинского района г. Санкт-Петербург шестерых детей, взятых в заложники их отцом. В связи с этим очевидно закономерным будет дополнение статьи 37 УПК РФ положениями, закрепляющими за прокурором право принимать непосредственное участие в проведении, причем не только первоначальных, следственных действий по преступлениям
Теория и практика правоохранительной деятельности
любой степени тяжести, осуществляя при этом как надзорную деятельность, так и координационную.
Принятие предложений по наделению прокурора полномочиями возбуждения и расследования уголовных дел, как нам представляется, позволит реализовать функцию уголовного преследования, предусмотренную ст. 37 УПК РФ в полном объеме, что, по мнению ряда авторов, будет противоречить общей тенденции законодателя по разделению полномочий органов расследования и прокуратуры [2, с. 137-141].
В связи с этим отметим, что право прокурора возбуждать уголовные дела можно было бы закрепить как альтернативу, косвенно, т.е. путем внесения изменений в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Тогда выносимое в рамках данной нормы постановление следует наделить императивным характером, обязывающим следователя (дознавателя) возбудить уголовное дело по переданным прокурором материалам.
Интеграция следствия в систему прокуратуры, на наш взгляд, возможна только с целью расследования преступлений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, перечисленных в п.п. «б», «в» ч. 2 ст. 151 УПК РФ, поскольку их деятельность является одной из составляющих предмета прокурорского надзора, что на самом деле позволило бы наделить прокурора возможностью полноценно осуществлять уголовное преследование.
В рамках заявленной темы отметим, что надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия (в рамках которого прокурор проверяет вопросы законности задержания и избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении граждан, подозреваемых в совершении преступления) неразрывно связан, а во многом пересекается с осуществлением прокурором полномочий по надзору за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу [1, с. 54].
В связи с этим отметим, что в 2019 г. администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу и их должностными лицами допускались случаи использования недозволенных методов в отношении участников уголовного процесса при собирании доказательств по уголовному делу, а также злоупотребления мерой пресечения в виде заключения под стражу к лицам, совершившим ненасильственные преступления. Так, число жалоб по вопросам содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах увеличилось на 34%, с 152 в 2018 г. до 364 в 2019 г. увеличился рост количества жалоб на применение физической силы и специальных средств в отношении указанной категории граждан2.
Решение названных проблем, связанных с осуществлением правозащитной функции прокуратуры, требует совершенствования законодательной основы ее деятельности, а также практики прокурорского надзора [3, с. 127-128].
В связи с этим, как нам представляется, в системе надзорной деятельности прокурора, исходя из содержания гл. 4 закона о прокуратуре, законодатель непоследователен, поскольку, рассматривая деятельность прокурора в названной сфере как самостоятельное направление прокурорского надзора (со свойственной данному направлению надзорной деятельности спецификой предмета и полномочий), одновременно рассматривает его не только как форму надзора за процессуальной деятельностью, но и как форму надзора за исполнением уголовных наказаний.
Полагаем, что было бы логичным рассматривать названный в ч. 2 ст. 32 закона о прокуратуре предмет надзора за законностью содержания задержанных в ИВС и СИЗО в рамках осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования [5].
Таким образом, стоит отметить, что в настоящее время процессуальные полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного процесса не имеют абсолютный характер. Их
2 Москалькова Т. Отчетный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 г. URL: https://rg.ru/2020/04/14/tatiana-moskalkova-predstavila-prezidentu-otchetnyj-doklad-po-pravam-cheloveka. html (дата обращения: 10.03.2020).
Вестник Сибирского юридического
России
дальнейшая законодательная регламентация области уголовного судопроизводства и, воз-должна происходить с учетом динамически можно, с учетом предложений, выдвинутых в развивающихся общественных отношений в рамках нашего исследования.
Библиографический список
1. Артемьев, Н.С. Прокурорский надзора за соблюдением законности в следственных изоляторах / Н.С. Артемьев, Ю.А. Морозова // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. -
2. Гурдин, С.В. Процессуальное положение прокурора на досудебных стадиях современного уголовного судопроизводства / С.В. Гурдин, А.А. Клюнекова // Вестник Московского университета МВД России. - 2019. - N 4. - С. 137-141.
3. Ендольцева, А.В. Прокурорский надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу / А.В. Ендольцева // Вестник Московского университета МВД России. - 2018. - N 5. - С. 127-128.
4. Жук, О. Соотношение уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса / О. Жук // Вестник Московского университета МВД России. -2015. - N 12. - С. 112-116.
5. Крюков, В.Ф. Прокурор в уголовном судопроизводстве России (история и современность) / В.Ф. Крюков. - Специально для системы ГАРАНТ. 2012. - URL: https://studfile.net/ preview/6707677/ (дата обращения: 04.03.2020).
6. Чурикова, А.Ю. Осуществление прокурором уголовного преследования в досудебном производстве // Юридическая наука. - 2019. - N 9. - С. 74-78.
2015. - N 2. - С. 52-55.
