CC BY
63
УДК 332.122
К ВОПРОСУ О СОГЛАСОВАНИИ ЦЕЛЕЙ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ МЕХАНИЗМА РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
© Елена Александровна КОЛЕСНИЧЕНКО
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: dissovet@tsu.tmb.ru © Юрий Николаевич БОЖКО Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: dissovet@tsu.tmb.ru
Проведен анализ реализуемой системы целеполагания регионального развития в современной России. В результате исследований авторов концепций регионального и муниципального развития, включающих рассмотрение механизма целеполагания и принципов его осуществления, предложен усовершенствованный механизм оптимизации процесса развития регионов.
Ключевые слова: региональное развитие; целеполагание регионального развития.
Современные концепции муниципального экономического развития распространились в различных странах мира только в конце 1980-х гг. Согласно теории муниципального управления [1], управленческая деятельность на муниципальном уровне представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, устройства и функционирования местного самоуправления, которое призвано служить надежным механизмом регулирования взаимоотношений между частными и общественными интересами в процессе эффективного использования территориального потенциала.
Сущность управления экономическим и социальным развитием муниципального образования раскрывается и реализуется во взаимодействии органов местного самоуправления с населением в том, что и как они делают по упорядочению и совершенствованию частной, коллективной и общественной деятельности людей. Концентрированное выражение сущности муниципального управления содержится в реализации местной экономической политики, которая должна являться обязательным продолжением экономической политики государства [2]. В коллективных монографиях1 под редакцией действительного члена РАН Л.И. Абалкина ме-
1 Васильев А.А., Бабун Р.В., Коваленко Е.Г., Муллагалеева З.З. и др.
стная экономическая политика представляет собой совокупность правовых норм и мероприятий регулирующего характера, принятых и осуществляемых органами местного самоуправления в пределах компетенции и отражающих специфические условия хозяйствования и жизнедеятельности территориального сообщества в форме муниципального образования.
В условиях полной свободы в выборе средств и методов управления для реализации полученных полномочий, несовершенства государственной правовой базы с учетом усиливавшегося давления экономического кризиса обусловливают неэффективность органов местного самоуправления в регламентации своей деятельности. Однако как показывает всероссийское исследование «Демократия и местное самоуправление» при наличии положительных сдвигов результаты действий органов местного самоуправления пока не соответствуют ожиданиям населения, его запросам. Более того, 45 % экспертов отметили их неэффективность [3]. В большинстве муниципальных образований наблюдается пассивная или неверная экономическая политика на местах, которая сопровождается консервацией нерациональной структуры хозяйства, низкой деловой активностью, падением уровня жизни населения.
Система взаимосвязи экономической политики муниципального образования и экономических методов управления схематично отражена на рис. 1.
НАСЕЛЕНИЕ
— ► і
Экономические
интересы
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ
ПОЛИТИКА
эффективное использование всех видов ресурсов, прав и полномочий
методы
управления
а
=
л _
я в*
§ I
X
организует
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ (органы местного самоуправления)
использует
ЮРИДИЧЕСКИЕ
РЕСУРСЫ:
права и полномочия по использованию экономических и других ресурсов
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ:
природные ресурсы, местные финансы, муниципальная собственность, большая промышленность, малый и средний бизнес, внешние ресурсы (займы, инвестиции и др.)
ЧЕЛОВЕЧЕСКИМ
РЕСУРС:
уровень образования и квалификация населения, участие и поддержка граждан н общественных объединений в экономическом развитии
Рис. 1. Взаимосвязь экономической политики и экономических методов управления на муниципальном уровне, отражающая использование ресурсов территории в интересах населения
Данный рисунок демонстрирует, что наиболее эффективное использование экономических ресурсов территории в интересах населения составляет суть местной экономической политики, которая реализуется посредством применения экономических методов управления с целью оказания качественных услуг населению и обеспечения полного удовлетворения его потребностей и интересов [4].
Обеспечение устойчивого социальноэкономического развития региона и его муниципальных образований включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 2) [5].
Исходя из содержания рис. 2, политика социально-экономического развития государства должна быть основана на взаимосвя-
зи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития.
Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны и отдельных территорий служат федеральные, региональные и муниципальные целевые программы. Перечни федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов должны определяться при подготовке общероссийских концепций и программ на среднесрочную и долгосрочную перспективу и входить в состав этих документов. Средства на реализацию целевых программ отражаются в соответствующих бюджетах всех уровней. Таким образом, му-
ниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие объемы инвестиций из федерального бюджета.
Совершенствование комплексного социально-экономического развития муниципального образования предполагает исследование методических основ и инструментария стратегического управления на всех уровнях хозяйствования. Однако в данном случае следует учитывать противоречие: во-первых, ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой на государственном уровне, а во-вторых, ни одна территория не сможет развиваться в противоречии с регионом и федеральным центром, хотя, как показывает практика, во многих случаях общенациональные экономические интересы и интересы регионов могут не совпадать с потребностями муниципального образования, населения и наиболее отсталых сегментов местного рынка.
Первое направление разработки инструментария управления развитием муниципального образования - выявление стартовых условий и состояния системы управления. Самое важное - определить: какие на-
правления развития определяются и обеспечиваются на уровне региона, а какие - на уровне муниципального образования. Ведь любой регион состоит из муниципальных образований. Само производство, торговые предприятия, органы управления находятся в пределах муниципального образования, поэтому вопросы их развития должны быть в ведении муниципальных образований.
Второе направление - структуризация и согласование целей развития на федеральном, региональном и местном уровне. В данной связи авторами может быть рекомендована схема структуризации целей, представленная на рис. 3.
Тактический выбор муниципального образования - это весьма ответственное управленческое решение, сопряженное с риском.
Поэтому следование принципу минимизации риска означает, что в процессе формирования тактического выбора муниципального образования должны быть оценены различные риски, обусловленные выполнением им тех или иных приоритетных функций в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов тактического выбора.
Рис. 2. Целеполагание комплексного социально-экономического развития муниципального образования
Отобранный вариант тактического выбора муниципального образования должен в общем случае удовлетворять следующим требованиям:
- обеспечивать реализацию муниципальных стандартов качества жизни населения;
- обеспечивать развитие экономики муниципального образования до уровня, позволяющего муниципальным властным структурам в полной мере реализовывать конституционное право на осуществление местного самоуправления;
- быть экономически эффективным, т. е. обеспечивать достижение стратегиче-
ских региональных целей с наименьшими затратами;
- минимизировать риски (социальные, экологические, политические, техногенные и т. п.), связанные с реализацией муниципальным образованием своего тактического выбора.
Независимо от выбранных тактических направлений социально-экономического развития задачи органов управления муниципальным образованием состоят:
- в разработке (уточнении) системы тактических целей социально-экономического развития муниципального образования;
Рис. 3. Схема формирования стратегии и тактики развития муниципального образования
- формировании увязанной по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения совокупности тактических мероприятий, реализация которых призвана обеспечить экономически эффективное достижение программных целей при соблюдении принятых в концепции приоритетов, условий и ограничений социального, экологического и экономического характера;
- разработке механизма управления реализацией конкретной тактической программы.
Считается, что если на федеральном уровне должна быть определена стратегия экономического развития страны и, как следствие этого, роль малых городов в ее осуществлении; на уровне субъекта федерации -осуществляться реализация экономических реформ на своей территории и определяться в соответствии с региональными особенностями, региональная концепция развития малых и средних городов, то в концепции развития муниципального образования должны решаться вопросы комплексного развития муниципального образования и обеспечения жизнедеятельности его населения [6].
Позволим себе не согласиться с данной формулировкой. На уровне федерации должна быть определена концепция развития страны, на уровне региона - концепция развития территории (не противоречащая концепции развития страны), а только на уровне муниципального образования должны разрабатываться концепции развития городов и сельских поселений. Нецелесообразно разрабатывать региональную концепцию развития муниципального образования, в самой формулировке уже есть противоречие. Тем более не эффективно делать двойную работу: сначала исследовать специфические региональные условия функционирования муниципальных образований, а затем выявлять условия функционирования самого муниципального образования.
В связи с чем считаем необходимым внести изменения в структуру концепции развития муниципального образования.
Структурно концепция социально-экономического развития муниципального образования включает следующие основные разделы [6]:
- стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации;
- стратегические цели социального развития;
- стратегические цели экономического развития;
- стратегические цели градостроительного развития;
- стратегический выбор муниципального образования;
- основные направления местной социально-экономической политики;
- ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.
Мы считаем, что структура концепции должна выглядеть следующим образом.
1. В разделе «Роль муниципального образования в экономике России» должны быть рассмотрены: роль муниципального образования в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, на территории которого оно расположено, других субъектов федерации, страны в целом; особенности его нового геополитического и геоэко-номического (после прошедшего этапа политических и экономических реформ в стране) положения, другие условия и предпосылки развития.
2. «Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации». Центральное место в разделе должно быть отведено вопросам оценки показателей социально-экономического развития муниципального образования (экономические показатели, социальные показатели, уровень и качество жизни населения; оценка величины и эффективности использования местного потенциала и т. д.).
3. В разделе «Стратегические цели социально-экономического развития» должны быть указаны стратегические направления, в рамках которых разрабатывается концепция развития данного муниципального образования.
4. В разделе «Приоритетные направления развития муниципального образования» должны быть определены направления развития, обусловленные специфическими условиями хозяйствования и специфическими проблемами. Основное условие для этого раздела - не противоречить разделу 3.
5. Раздел «Тактические цели социального развития муниципального образования». В данном разделе нужно определить качественно, количественно и во времени
основные цели развития местной социальной сферы. Этот раздел имеет особое значение в концепции, ибо является ведущим по отношению ко всем ее последующим частям, в значительной мере определяет выбор приоритетных инструментов управления.
6. В разделе «Тактические цели экономического развития» следует определить качественно, количественно и во времени главную и обеспечивающие цели развития экономики муниципального образования. Аналогичные требования предъявляются к содержанию раздела «Стратегические цели градостроительного развития» применительно к изменениям градостроительной сферы муниципального образования.
7. Ядро концепции составляет раздел «Выбор направлений развития муниципального образования». Именно в этом разделе должны быть представлены материалы, обосновывающие приоритетные направления, которые будет реализовывать муниципальное образование для достижения стратегических и тактических целей своего развития.
8. Раздел «Основные мероприятия, реализуемые в рамках местной социальноэкономической политики» структурно включает в себя четыре основных подраздела, раскрывающих существо намечаемой деятельности в социальной, экологической, экономической и градостроительной сферах муниципального образования.
9. Реализация концепции социальноэкономического развития муниципального образования предполагает наличие необходимых ресурсов и представления о механиз-
ме их использования. В современных условиях хозяйствования органы местного самоуправления еще на этапе разработки концепции должны укрупненно определить потребность в ресурсах, очертить основные контуры механизма их привлечения и реализации. Перечисленные вопросы необходимо отразить в разделе «Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования». В данном разделе необходимо разграничить ресурсы, имеющиеся у муниципального образования и ресурсы, привлекаемые за счет бюджетных источников (всех уровней хозяйствования) и внебюджетных источников.
1. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. Н.Г. Сычева, К.И. Таксира. М., 2002.
2. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000.
3. Роль органов местного самоуправления в муниципальном экономическом развитии / Фонд «Институт экономики города». иЯЬ: http://www.urbaneconomics.ru. Загл. с экрана.
4. Россия - 2015: оптимистический сценарий / под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999.
5. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2005.
6. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М., 2000.
Поступила в редакцию 12.09.2012 г.
UDC 332.122
ON FORMATION OF OBJECTIVES ALIGN AT MECHANISM FORMATION OF REGIONAL DEVELOPMENT
Elena Aleksandrovna KOLESNICHENKO, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, e-mail: dissovet@tsu.tmb.ru
Yuri Nikolayevich BOZHKO, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, e-mail: dissovet@tsu.tmb.ru
The analysis of the implemented system of goal-setting regional development in Russia is made. As a result of investigations by the concept of regional and municipal development, including consideration of the mechanism of goal-setting and the principles of its existing, the improved mechanism to optimize the process of regional development is proposed.
Key words: regional development; aim of regional development.
