CC BY
148DOI: 10.24412/2076-1503-2022-2-23-37 NIION: 2018-0076-2/22-431 MOSURED: 77/27-023-2022-2-630
КИМ Юрий Владимирович
доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права Юридического института Кемеровского государственного университета (КемГУ) e-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О СМЫСЛЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Аннотация. Универсального определения понятия федерализма нет и быть не может. Но и в национальном конституционном законодательстве федераций соответствующие дефинитивные положения, за редким исключением, не обнаруживаются. При постановке вопроса об уяснении смыслополагающих начал тех или иных государственно-правовых идей или же явлений полезно время от времени обращаться к истории вопроса - к тем идейно-теоретическим истокам и историческим условиям, в которых конкретные политико-правовые феномены генерировались. Затем уже соотносить проясняемые теоретико-методологические позиции с практикой конституционного и государственного строительства в конкретном государстве. В представляемом исследовании на основе изучения генезиса и эволюции традиционных федераций (США, ФРГ, Швейцарии и др.) вырабатывается лаконичная формула, изначально выражавшая существо идеи федерализма: она заключалась в одновременном решении задач рационализации государственного устройства, оптимального распределения государственно-управленческих функций между центральными и региональными органами публичной власти с учетом особенностей территориальной организации государства и, что имело фундаментальный характер, защиты гражданского общества от избыточной централизации и олигархизации государственной власти (в дополнение к принципам демократии и разделения властей). Эта идея имела конкретные формы правовой институционализации и практического воплощения. В России идея федерализма, в том виде, как она воспринималась на Западе, не имела определяющего значения и воспроизводилась в практике конституционного и государственного строительства лишь частично, номинально.
Ключевые слова: федерализм, федерация, субъект федерации, публичная власть, конституция, полномочия, разделение властей, конституционное право, правовой институт
KIM Yuri Vladimirovich
Professor of Department of State and Administrativ Law of the Kemerovo State University (Law Institute) Doctor of Law
ON THE MEANING OF RUSSIAN FEDERALISM
Annotation. At the question about disclosure of meaning of the state and legal ideas or the phenomena it is useful to address the background from time to time - to those ideological and theoretical sources and historical conditions which generated the corresponding political and legal phenomena. Then to compare the clarified theoretical and methodological positions with the practice of constitutional and state construction in a particular historical state. There can be no universal definition of federalism by definition. But in the national constitutional legislation of the federations, relevant definitive provisions, with few exceptions, are not found. The author, based on the study of the genesis and evolution of traditional federations (USA, Germany, Switzerland, etc.), formulates the essence of the idea of federalism, originally developed by the founding fathers of the USA: it consisted in simultaneously solving the problems of rationalizing the state structure, the optimal distribution of state-management functions among the central and regional public authorities, taking into account the characteristics of the territorial organization of the State and the protection of civil society from excessive centralization and oligarchization of State power (in addition to the principles of democracy and separation of powers). This idea had specific forms of legal and organizational support. In Russia, the idea of federalism, as it was perceived in the West, was not systemically important and was reproduced only partially, conditionally, in the practice of constitutional and state construction.
Key words: federalism, federation, subject of federation, public power, constitution, powers, separation of powers, constitutional law, legal institution
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
Ярким политико-правовым идеям свойственна характерная особенность. Чем популярней они, тем сложнее проникнуть в их действительный смысл. Сказанное относится и к идее федерализма, которой посвящено впечатляющее обилие трудов прошлого и современности, отечественных и зарубежных. Сформировалось множество разных теоретических систем. Не зря еще в 70-х годах прошлого столетия было замечено, что теорий федерализма примерно столько же, сколько авторов, занимающихся этой проблемой [33]. По отдельным подсчетам, определений федерализма насчитывалось от 300 [1] до 500 [5]. Категория федерализма активно разрабатывается и юристами, и политологами, и социологами, и экономистами. Наблюдаемое разнообразие подходов к объяснению сущности федерализма вызывается отсутствием согласованности во взглядах относительно трех отправных позиций, от которых отталкиваются исследователи. Во-первых, нет определенности в том, к какой конкретно области социальной действительности (политической системе, экономической системе, правовой системе, общественному сознанию, обществу, государству, цивилизации в целом и т.д.) приложимо понятие федерализма. Во-вторых, и это закономерно вытекает из предыдущей позиции, имеются существенные расхождения в подходах к классификации свойств (признаков) федерализма. Порою признаки, отмечаемые различными авторами, не поддаются сопоставлению, поскольку они строятся на разных классификационных основаниях. В-третьих, нередко понимание существа вопроса усложняется в силу неупорядоченности терминологии. Тут подчас возникают такие понятийные конструкции, которые просто не поддаются удовлетворительному истолкованию.
При описанном положении вещей действительно непросто постичь смысл, тем более, что и мировая практика неоднозначна. Универсального определения федерализма, подходящего для всех стран с федеративным устройством, не может быть по объективным причинам. Но и в национальном конституционном законодательстве федераций соответствующие дефинитивные положения, за редким исключением, не обнаруживаются. В государствоведческих исследованиях весьма полезно время от времени обращаться к истории вопроса, а также и к классической литературе. Затем уже соотносить проясняемые теоретико-методологические позиции с практикой конституционного и государственного строительства. В теории федерализма одной из узловых, отправных при анализе сущности федеративного устройства и его критериев является характеристика государственно-правового статуса субъекта
федерации. Профессор В.В. Невинский этот аспект внутренней организации федеративного государства рассматривал в качестве системообразующего, и к этой теме он неизменно обращался на всем протяжении своей научной деятельности [25; 26; 27; 29; 30]. Как известно, подходы к описанию государственно-правового статуса субъекта федерации различаются существенно и сводятся к следующим вариантам: 1) субъект федерации - это государство; 2) субъект федерации - государственное (государствопо-добное) образование; 3) субъект федерации -государственная автономия; 4) некоторые субъекты федерации - государства, другие - государственные образования и т.д. [16; 37]
Очевидно, что федеративный выбор неизбежно сопряжен с необходимостью преодоления антагонизма, который возникает между вертикально-интегрированным (иерархическим, внутрисистемным) и горизонтальным (полиархиче-ским, по преимуществу внесистемным) типами структурно-функциональных зависимостей, складывающихся в условиях федеративной государственности. Если это некоторым образом и удается, то конкуренция компетенций вечных «институциональных оппонентов» (федерации и ее субъектов) принципиально неустранима. Этот феномен в явной или неявной форме присутствует практически во всех федеративных государствах, тогда как предпосылки его возникновения в унитарном государстве, как правило, минимизированы. Когда речь идет о взаимодействии притязающих на самотождественность государств или политически самоопределяющихся территориальных образований, то становится практически невозможным обойти проблему соотнесения их «весовых категорий» и взаимного позиционирования в политико-правовой системе. А она весьма чувствительна для функционирования государственности: соприкосновение оргструктур, обладающих государственной субъектностью, неизменно создает видимость диалога суверенитетов - либо реальных, либо потенциальных. Отсюда расхождения в трактовке динамики суверенитета в федерациях. Следует при этом признать, что при внимательном рассмотрении доводов в пользу того или иного подхода к проявлениям свойств суверенитета (классического, дуалистического, синтетического), каждый из них имеет право на существование. Такова противоречивая природа федеративной государственности.
В свое время классическое государствове-дение непреодолимость концепта «государства в государстве», имманентно представленного в федерациях, попыталось обойти выдвижением теоретической композиции «несуверенного госу-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
дарства» в приложении к статусу субъекта федерации. Г. Еллинек, сделав вывод о существовании двоякого рода государств - суверенных и несуверенных - выделил четыре признака, отличающих одно государство от другого: 1) наличие «первоначальной господствующей», непроизводной государственной власти; 2) наличие собственной, «самостоятельной» системы органов государственной власти; 3) автономность, т.е. «самоорганизация господствующей власти» по своему усмотрению и на основе собственных законов; 4) обладание самостоятельными прерогативами по установлению собственной компетенции, обозначаемыми формулой: «kompetenz-kompetenz» [11]. «Суверенитет, - подчеркивал Г. Еллинек, - есть способность исключительного правового самоопределения. Поэтому только суверенное государство может - в пределах, установленных или признанных им самим правовых границ - совершенно свободно нормировать содержание своей компетенции. Не-суверенное государство, напротив, самоопределяется свободно лишь в пределах, отмежеванных его государственному ведению. Способность самоопределяться или обязываться по собственной воле является отличительным признаком всякой самостоятельной господствующей власти. Поэтому и не-суверенному государству принадлежит правовая власть нормировать свою компетенцию. Но эта власть ограничена правом стоящего над ним общения. Поэтому из двух постоянно соединенных между собою государств то государство, которое не может расширить свою государственно-правовую компетенцию путем собственного законодательства, и ограничено в этом отношении правопорядком другого государства, не суверенно, между тем как государство, могущее путем установления соответственного закона ограничить государственно-правовую компетенцию другого государства, есть государство суверенное» [11]. Доводы Г. Еллинека получили поддержку у российских государствоведов (Н.Н. Алексеева, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина) [2; 6; 17]. Так, В.М. Гессен отмечал, что факт существования тогда в составе союзного государства субъектов, обладавших государственностью («вассальные княжества Турции, Штаты Северо-Аме-риканской республики, кантоны Швейцарии, государства, образующие Германскую империю»), уже не подлежал никакому сомнению. Очевидно и то, что они при этом суверенитета не имели, «ибо закон союзной власти по собственному праву связывает и обязывает местную власть». «Можно ли отрицать существование суверенных государств, - писал В.М. Гессен, - только потому, что к ним неприложима юридическая категория суверенитета? Можно ли признать за юриспруденцией право, во имя логических шаблонов, отрицать
историю, превратно толковать конституции, игнорировать правосознание наций? Суверенитет, как он определен выше, понятие формальное. Юриспруденция не вправе жертвовать содержанием форме. Если сапог жмет, виновата не нога, а сапог» [6]. Если категория суверенного государства слишком узка для того, чтобы вместить в себя все разнообразие государственных типов, полагал В.М. Гессен, «нужно заменить ее другой, более широкой, более приспособленной к действительной жизни». Он выдвинул весьма продуктивную, как представляется, идею, которая позволяет внести существенную ясность в понимание государственно-правовой природы субъектов федерации. Если сравнивать субъект федерации («не суверенное государство») как публично-правовой союз с иными формами организации публичной власти, скажем, автономией или местным самоуправлением, то территориальный и личностный (народ) субстраты здесь как будто представлены в равной мере. Отличает же их то, что власть субъекта федерации по своей природе является государственной. В.М. Гессен, вслед за Г. Еллинеком, настаивал на том, что именно с наличием функций государственной власти можно связывать присутствие государства: «Вопрос о существе государственной власти совпадает с вопросом о существе государства», а потому «вопрос об определении государственной власти является... основным вопросом юридической конструкции государства» [6].
Каковы же в рассматриваемом контексте отличительные признаки власти, отправляемой субъектом федерации? Таких признаков, по сути, два. Первый связан с источником власти: либо она принадлежит субъекту «по собственному праву», либо оно делегировано. А второй признак вытекает из первого: от того, какой характер -производный или непроизводный - имеет власть, зависит ее объем. Делегация власти предполагает «определенность» границ компетенции и исчерпывающий перечень функций, тогда как «власть по собственному праву является, всегда и необходимо, по существу неопределенной. Компетенция государства (несуверенного) может быть усеченной; те или другие функции государственной власти могут быть отняты возвышающейся над несуверенной суверенной высшей властью, но ни в каком случае оригинальная власть государства - власть по собственному праву - не может быть определенной, ограниченной, замкнутой в известные пределы, за которые само государство выйти не имело бы права» [6]. Под неопределенностью компетенции государства ученый подразумевал не актуальную компетенцию, которая определяется действующим правом, а потенциальную - в смысле kompetenz-kompetenz.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
И именно эта неопределенность потенциальной компетенции государства, «вытекая с логической необходимостью из природы государственной власти, как власти по собственному праву, является рппаршт individuationis понятия государственной власти», что проявляется наиболее отчетливо «в принадлежащей государству учредительной функции власти, в праве на самоорганизацию, которое всегда принадлежит государству и никогда не принадлежит самоуправляющемуся или автономному союзу». Такой характер разграничения государственной власти (как для союза, так и для ее членов), предполагающий «неопределенность потенциальной компетенции» федерации и субъектов, устанавливали, по мнению В.М. Гессена, все известные в то время конституции федеративных государств (Германской Империи, США, Швейцарии). На этом основании он определил государство как «территориальный союз, власть которого над людьми имеет первоначальный, т.е. потенциально-неопределенный характер». В.М. Гессен делал особый акцент на первичном, непроизводном характере государственной власти, осуществляемой государством: «первоначальная (в противоположность производной или делегированной) господствующая власть принадлежит только государству. Все другие территориальные союзы, обладающие такой властью, получают ее от государства». Именно с данными критериями, а не суверенитетом, В.М. Гессен связывал присутствие феномена государства и, стало быть, государственности [6]. Теоретический выход из рассматриваемого противоречия он также увидел в конструкции несуверенного государства, что, кстати говоря, имело под собой некоторые основания. В конце XIX - начале XX вв. политическая самостоятельность членов федераций Германской Империи, США, Швейцарии была выражена ярче, чем сейчас. Признание за субъектами союза, сформированного из некогда суверенных государственных образований, статуса государств считалось вполне допустимым и не противоречащим фактическому положению вещей. Такое отношение к ним было привычным, традиционным [9], не противоречащим изначальному, сложившемуся в исторической традиции, пониманию федерализма. Это соответствовало той эпохе, в которой федеративные государства новой формации только нарождались.
Истоки федерализма коренятся в античной государственности, в международном публичном праве. Древнеримский институт федеративного договора (foedus) и его правовые аналоги, имевшие широкое распространение в ранних государствах Средиземноморья, регулировали по преимуществу межгосударственное общение, а не внутригосударственную территориальную организа-
цию. Вместе с тем именно со второй половины XVIII в. идеи федерализма, региональной автономии и децентрализации получили акцентированное выражение и распространение. Они выдвигались на фоне борьбы с абсолютным государством и засильем империй. Это эпоха самоопределения пробуждающихся этносов и укрепления национальных государств. Идеи Просвещения подстегнули процессы этногенеза и государствообразо-вания не только в Европе, но и на территории обоих американских континентов. Ход государственного самоопределения народов имел разнонаправленный характер. Федерации были и раньше. Но конституционные федерации стали возникать именно с этого времени [12; 14; 28].
Эпоха Просвещения реконструировала древнюю публично-правовую концепцию, придав ей совершенно иную направленность. «Очень вероятно, - писал Ш.Л. Монтескье, - то, что люди оказались бы, в конце концов, вынужденными жить всегда под управлением одного, если бы не изобрели особого строя, который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совместил внешнюю силу монархического правления. Я говорю о федеративной республике. Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать. ...Это общество обществ, составляющих новое общество, которое может увеличиваться присоединением к нему новых членов до тех пор, пока оно не станет достаточно сильным, чтобы обеспечить безопасность входящих в него государственных единиц» [24]. По сути, предлагалась идея усовершенствования единого государства на конфедеративной основе. Такого прецедента политическая история еще не знала. С «подачи» Ш.Л. Монтескье классический федеративный договор, до того представлявший собой правовую основу межгосударственного союза -конфедерации, был модифицирован посредством его смешения с конструкцией общественного договора. Попыткой воплощения этой идеи стало принятие Континентальным конгрессом 15 ноября 1777 г. первой общенациональной Конституции североамериканских штатов - Статей конфедерации и вечного союза штатов [3].
Американский федерализм в первом воплощении представлял собой модель, в которой участниками общественного договора являлись не индивиды, а 13 штатов, составляющих в своем единстве союз, сочетающий свойства и конфедерации, и республики. Однако десятилетнего опыта американской Конфедерации (до момента начала работы Филадельфийского конституционного конвента над проектом новой конституции в мае 1787
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
г.) хватило для того, чтобы убедиться в утопичности проекта государства, всецело основанного на идее общественного договора. Он приводил к возникновению двойственного, неустойчивого государственно-правового состояния.
Если отбросить в сторону всю ту фразеологию о сохранении принципов конфедерации и суверенности штатов, которая запускалась в оборот американскими федералистами (А. Гамильтоном, Д. Джеем, Д. Мэдисоном) в ходе полемики вокруг будущего государственного устройства, то проект новой конституции США - централизатор-ский проект. Он проводил идеологию унитариза-ции конституционного строя и придавал американской государственности иной, чем прежде, вектор развития. Тенденция неуклонной централизации власти и вымывания полномочий штатов с тех пор и до сего дня, по признанию современных американских государствоведов (Д. Кинг, В. Остром, Л. Фридмэн и др.), практически не приостанавливалась [35].
Отцы-основатели США в модернизированной идее федерализма увидели решение многих проблем, с которыми не справлялись иные просветительские учения. Будучи достаточно хорошо осведомлены о противоречивом опыте осуществления представительной демократии, народного суверенитета, разделения властей и проч. в Европе, они пошли по пути творческой переработки и совмещения в одной концепции всех упомянутых идей Просвещения. Так, механизм пресловутого «вертикального» разделения властей, традиционно рассматриваемый ныне в качестве важнейшего признака федерации, явился логическим продолжением концепции разделения властей Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье. Конституционная система разграничения функций государственной власти между федерацией и составляющими ее штатами (субъектами федерации) - это вертикально спроецированная модель горизонтального разделения властей. Если последняя во французском классическом государствоведении породила иллюзию разделения государственного суверенитета по горизонтали, то в англосаксонском конституционализме она предстала в виде мифа о «делимом» суверенитете между федерацией и ее субъектами. Концепция разделенного суверенитета, опять же, лишь создавала видимость примирения антагонизма, возникающего при симбиозе конфедерации и унитарной республики. На деле непримиримое противоречие между принципом федерализма и принципом суверенитета, неизбежно сопутствующее федерациям, поначалу было сглажено и отодвинуто на второй план. Оно в последующем было разрешено в пользу принципа суверенитета. Благо, на сей раз авторами Конституции такой сценарий,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
предупреждающий рецидивы «институциональных неудач» прошлого, был дальновидно запрограммирован [31].
В свою очередь, конституционно-правовая модель «двухуровневого правительства» явилась результатом ступенчатого, многократного воспроизведения (на уровне федерации, уровне штатов и даже муниципалитетов) республиканских начал. Американский конституционализм - это такая усложненная модификация общественного договора, которая по замыслу ее создателей призвана обеспечить «двойную» защиту конституционного строя. Для пересмотра его основ недостаточно решения лишь общенационального представительного собрания. Такое решение может обрести легитимность в случае его дополнительного подтверждения народом, консолидированным в территориальные публично-правовые союзы (штаты)1. Это было заметным нововведением в теорию представительной демократии. Отсюда другой известный признак федерации - обязательное участие ее субъектов в принятии решений, затрагивающих их интересы (вопросы образования/ ликвидации субъектов, изменения границ между ними и т.д.) и конституционные начала федерации в целом.
Американцам при этом удалось сконструировать и воплотить такой государственный строй, который, создавая видимость примирения общества с государством, рационально решал задачу сплавления различных этносов, населявших Новый Свет, в единую нацию. Помимо всего прочего, он формировался, что также имело революционный характер, путем переноса во внутригосударственную организацию, во взаимоотношения ее частей (центра и периферии, между территориальными единицами) элементов международного публичного права. В руках американских федералистов потенциал федеративного договора как средства межгосударственной интеграции был преобразован в инструмент государственного единения. Этот опыт уникален, обусловлен особыми обстоятельствами, в которых зарождалась и функционировала американская государственность, и вряд ли он может с таким же успехом повторен где-нибудь еще [34].
Нетрудно заметить, что в основу американской модели федерализма легли наиболее передовые для того времени интеллектуальные достижения европейского Просвещения. Примечатель-
1 Согласно ст. V Конституции США конституционные поправки, предложенные Конгрессом или же Конвентом, приобретают обязательную силу и значение, если будут ратифицированы законодательными собраниями или же конвентами трех четвертей штатов. - См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / сост. проф. В.В. Маклаков. М., 2002. С. 357358.
ным явилось и то, что у истоков американского конституционализма и федеративной государственности находились образованнейшие люди своего времени, отличавшиеся одновременно политической мудростью и прагматичным умом. На основе глубокого анализа причины неудач предшествующего опыта построения федераций, в том числе и в самой Америке, ими был разработан цельный и основательно проработанный план государственного переустройства. Наличие выверенного и концептуально обоснованного плана -это еще одна примечательная особенность США. Причем он не только был, но и вполне успешно воплощен. В немалой степени его выработке и признанию послужила энергичная публичная полемика, сопровождавшаяся с изданием статей отцов-основателей США (А. Гамильтона, Д. Джея, Д. Мэдисона,) в поддержку ратификации Конституции США. Всего в период с октября 1787 по август 1788 г. было опубликовано 85 статей, впоследствии включенных в сборник под названием «Федералист» (1788), который считается не только ценнейшим источником толкования Конституции США, но и выдающимся философским и политическим произведением [3].
Если попытаться предельно лаконично сформулировать существо или же смысловое наполнение идеи федерализма, выраженной отцами-основателями, она заключалась в одновременном решении задач рационализации государственного устройства, оптимальном распределении государственно-управленческих функций между центральными и региональными органами публичной власти с учетом особенностей территориальной организации государства и, что имело фундаментальный характер, защиту гражданского общества от избыточной централизации и олигархизации государственной власти (в дополнение к принципам демократии и разделения властей). Американский федерализм явился поистине уникальным в истории государств экспериментом, позволившим сконструировать и создать такую форму государства, которая сочетает: 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам и 7) способность к реформированию в условиях сложноо-рганизованного общества [31].
Итак, системообразующим элементом федеративной государственности является статус субъекта федерации. Субъект федерации - это характерное для федеративного устройства государства территориальное образование (форма территориальной организации публичной власти),
обладающее государственностью и не имеющее суверенитета. В контексте сказанного, сделаем еще одно уточнение. Оно касается термина «государственность». Не прибегая к обзору многочисленных и по большей части спорных интерпретаций данного слова, обратимся к его этимологии. С точки зрения нюансов словообразования в русском языке «государственность» предстает как чисто гносеологический феномен (хотя на самом деле это не совсем так). Такой вывод с необходимостью следует из трактовки академической Грамматики русского языка. «Посредством производного суффикса -ность, - подсказывают составители авторитетного пособия, - от основ имен прилагательных образована немногочисленная группа имен существительных, обозначающих признак, отвлеченный от предмета, а также качество и состояние» [7] (как уже говорилось, существительное «государственность» произошло от прилагательного «государственный»). Получается, таким образом, что в онтологии категории государственности соответствуют как отдельные свойства государства, так и их совокупность (качество). Не обозначив и не выделив их, невозможно сформировать отвлеченный образ государства. Сказать: «обладает государственностью» - означает признать сходство с государством («государствоподобность») в силу наличия у рассматриваемого явления свойств или же качеств государства. Констатация проявлений государственности не обязательно предполагает присутствие государства в собственном смысле этого слова. Во всяком случае, это вытекает из логики вещей: не будь сомнений относительно полноты атрибутов у некоего образования (скажем, субъекта федерации), оно бы считалось государством.
С учетом изложенного представляется возможным уточнить параметры (свойства) федеративной государственности. К основным ее признакам, определяемым на основе выдвигавшихся и реализованных в том или ином сочетании идей федерализма, допустимо отнести следующее.
1. Договорно-правовое (в смысле foedus) начало федерации, которое может закладываться как федеративным договором, так и федеральной конституцией. Принципиально важно надлежащее конституционно-правовое оформление федеративного выбора народа и обеспечение высокого уровня легитимности этого выбора. Речь идет о широкой консенсуальной основе правового акта, конституирующего федеративное устройство, и неукоснительном соблюдении правила его «двойной легитимации»: конституционные положения, фиксирующие федеративный режим, надежно защищены от произвольных изменений; их корректировка возможна только на основе взаимного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
согласия федерации и ее субъектов, выраженного с соответствующих правовых актах.
2. Сохранение за субъектом федерации признаков государственности, выражающихся в:
• наличии прерогативы kompetenz-kompetenz, включающей потенциально не определенную, нецентрализованную совокупность государственно-властных полномочий; конституционно-правовая институционализа-ция этой прерогативы обеспечивается методом установления совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов, а также исключительной (остаточной) компетенции субъектов федерации, в пределах которых перечень компетенционных вопросов,отнесенных к ведению последних, не имеет исчерпывающего характера;
• учредительных полномочиях (право на собственные конституцию, законодательство);
• возможности иметь собственные территорию, правовую и судебную системы;
• непроизводном от федерального уровня характере публичной власти, опирающейся на собственные источники легитимации и электоральную базу (избирателей субъекта федерации);
• правомочиях на самостоятельное установление и формирование системы органов публичной (государственной) власти, включая и судебные органы, с соблюдением базовых принципов федеральной конституции. Вмешательство в этот процесс федеральных органов государственной власти исключается.
3. Глубоко структурированная система конституционного разграничения компетенции в сферах законодательства, государственного управления, правосудия и бюджета. При этом предельно ограничиваются внеконституционные формы корректировки этой системы.
4. Наличие значительного объема горизонтальных, т.е. неиерархических взаимосвязей между федерацией и ее субъектами. С одной стороны, они обусловлены наличием сферы совместного ведения федерации и субъектов, а также собственного ведения субъектов федерации. С другой стороны, паритетность отношений между двумя уровнями государственной власти детерминируется государственностью субъектов федерации. Изложенное создает нетипичную, например, для унитарных государств, правовую ситуацию, когда по одному предметному кругу каждому из уровней принадлежит право окончательного решения (тарифы и цены, налоги, бюджет и др.), а по другому - такое право не принадлежит никому, т.е. требуется консолидированное решение федерации и ее субъектов (пересмотр федеральной кон-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
ституции, изменение состава и территориальных границ субъектов федерации и др.).
5. Гарантированное участие субъектов федерации в осуществлении общефедеральной политики и деятельности федеральных органов государственной власти через институты парламентаризма, законодательного процесса, избирательной системы и т.д.
6. Эффект сегментации политико-правового пространства федерации компенсируется узаконением обеспечивающих целостность государства конституционно-правовых принципов:
• верховенства федеральной конституции и федеральных законов;
• концентрации на федеральном уровне наиболее значимых государственных функций (установление основ налогово-бюджетной системы, регулирование денежного обращения, режима государственной границы и таможенного дела, внешняя политика, оборона и др.);
• осуществления федерального контроля (надзора) за законностью деятельности органов субъектов федерации на основе соблюдения должной юрисдикционной процедуры (с исключением децентрализованного контроля, административной опеки и других форм прямого вмешательства) по вопросам их собственного ведения посредством прокурорского надзора и его аналогов, административной юстиции, общего и конституционного судопроизводства;
• введения в установленных конституцией случаях и порядке режима федеральной интервенции.
7. Федеративное устройство опирается на развитую политико-правовую культуру общества с глубоко укоренившимися демократическими традициями и ценностями конституционализма, стимулирующими воплощение в практике государственного строительства идеологии децентра-лизма, кооперации и координации во взаимоотношениях федерации с ее субъектами.
Приведенные признаки в той или иной мере присущи так называемым «традиционным» федерациям: США, ФРГ, Австрийской Республике, Швейцарской Конфедерации, Канаде и др. Надобно при этом заметить, что в классическом российском и европейском государствоведении рассматриваемые черты стали выделяться именно на основе изучения опыта федеративного строительства названной группы государств, в первую очередь США, Швейцарии, Германии.
При этом нельзя идеализировать американскую, либо какую-нибудь иную федеративную систему. А. Токвиль говорил о причинах, в силу которых она может быть введена далеко не у всех
народов, а также о ее недостатках. Среди пороков, свойственных любой федеративной системе, самым явным называлась сложность используемых в ее рамках средств. «При такой системе неизбежно возникают две верховные власти. Законодатель может добиться того, чтобы эти власти были по возможности равноправны, чтобы их действия были просты, а сфера их компетенции четко определена. Вместе с тем он не может ни объединить их воедино, ни помешать их соприкосновению в определенных точках. Следовательно, федеративная система в любом случае строится на весьма сложной теории, применение которой на практике требует повседневного осмысленного участия в этом граждан». Следующим и «наиболее гибельным из всех пороков», присущих самой федеративной системе государственного устройства, А. Токвиль называет относительную слабость союзного правительства [34].
Изучение опыта государственного строительства в традиционных федерациях позволяет подметить существенную деталь, благодаря которой идея федерализма не утрачивает своей жизнеспособности. По прошествии определенных исторических этапов она получает новый импульс посредством периодического воспроизводства ее базовых ценностей, возможно, с некоторыми коррективами, на уровне директивных документов высших органов государственной власти. Интересный эксперимент по глубокому мониторингу состояния государственности и уточнению ориентиров ее развития проводился в США. В августе 1985 г. при правительственном Совете по вопросам внутренней политики была создана Рабочая группа по федерализму. В том же году эта группа приступила к работе и занялась проблемами общего характера. Вопрос заключался в том, что у высшего руководства государства возникла необходимость узнать, что включало в себя понятие «федерализм» на рассматриваемом этапе. Ибо принципы федерализма в предшествующее время рассматривались достаточно редко. Рабочая группа разработала положение о федерализме из десяти принципов. Оно легло в основу изданного президентом США Р. Рейганом в 1986 г. правительственного постановления. Вслед за этим был выпущен доклад «О состоянии федерализма в Америке», в котором прослеживались политические и конституционные перемены за последние пятьдесят лет и содержались рекомендации по осуществлению организационных реформ в деятельности Конгресса и исполнительной власти с той целью, чтобы обеспечить вопросам развития федерализма большее внимание. В частности, рабочая группа рекомендовала принять президентский акт о федерализме. В январе
1987 г. президент Рейган одобрил концепцию такого документа и дал указание группе разработать его. Вскоре была издана Исполнительная директива (Executive order) 12612 от 26 октября 1987 г. Она, декларируя приверженность правительства страны идее федерализма, уточняла ее смыслополагающие основы [18]. Поэтому приведем принципиальные положения из текста данного документа в полном объеме:
«Раздел 2. Основополагающие принципы федерализма.
При формулировании и осуществлении на практике политики, имеющей значение для основ федерализма, министерства и ведомства исполнительной ветви власти должны руководствоваться следующими фундаментальными принципами федерализма:
а) федерализм коренится в понимании того, что наши политические свободы наилучшим образом гарантируются посредством ограничения размера и сферы действия правительства страны;
б) народ Соединенных Штатов создал правительство страны тогда, когда он делегировал ему те четко определенные правительственные полномочия, которые касались вопросов, превышающих компетенцию каждого отдельного штата. Все остальные суверенные полномочия, за исключением тех, осуществление которых штатами конкретно запрещено конституцией государства, зарезервированы за штатами или самим населением;
в) конституционные взаимоотношения между суверенными правительствами - правительствами штатов и правительством страны -сформулированы в десятой поправке к конституции страны и гарантируются ею;
г) народ штатов, с учетом ограничений, установленных самой конституцией или принятых в соответствии с конституцией законами Конгресса, волен сам определять нравственный, политический и правовой характер своей жизни;
д) в большинстве сфер деятельности правительства только штаты обладают конституционными полномочиями, ресурсами и компетенцией учитывать настроения своего населения и управлять соответственно. По словам Томаса Джеф-ферсона, в штатах находятся «наиболее компетентные правительства, способные учитывать местные интересы и являющиеся самыми надежными бастионами для защиты от антиреспубликанских тенденций»;
е) характер нашей конституционной системы поощряет здоровое многообразие в проведении государственной политики, принятой населением каждого отдельного штата в соответствии с его собственными условиями, потребностями и жела-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
ниями. В поиске просвещенной государственной политики каждый из штатов и каждое сообщество вольны экспериментировать с целью выбора подходов к решению государственных задач;
ж) действия правительства страны, законодательного, исполнительного или судебного характера, - которые превышают полномочия этого правительства, перечисленные в конституции, нарушают принцип федерализма, установленный творцами конституции страны;
з) правительство страны при проведении своей политики должно признавать обязанность - и поощрять возможности - отдельных лиц, семей, местного населения, местных органов власти и частных организаций добиваться достижения их личных, общественно-социальных и экономических целей путем совместных усилий;
и) при отсутствии четко определенных конституцией или установленных законом полномочий предполагается, что суверенными правами обладает отдельный штат. Неопределенность в отношении законности полномочий правительства страны должна разрешаться в соответствии с нормами права на федеральном уровне» [40].
И, наконец, следующее немаловажное обстоятельство, требующее пристального внимания. В структуре американской политической системы имеется два очень авторитетных сообщества, с позициями которых всегда считались правительство и истеблишмент США - это Национальная ассоциация губернаторов (National Governers Association - NGA) [41] и Национальная конференция законодательных органов штатов (National Conference of State Legislatures - NCSL) [42]. В рамках обеих организаций периодически уточняются и корректируются базовые принципы федерализма, сформулированные в приведенной президентской директиве и изложенные в документе, названном «Принципы государственно-федеративных отношений» («Principles for State-Federal Relations»). Уточнения в его текст вносились в 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 2005, 2012, 2015 гг. При этом фундаментальные начала сохранили свою актуальность; можно сказать, что поправками обеспечивалось лишь их смысловое обогащение. Чтобы вновь не прибегать к объемному цитированию, приведем лишь заключительную часть документа в действующей редакции: «Губернаторы признают уникальный характер федеративной системы и исключительную важность развития тесных рабочих отношений с нашим федеральным партнером. Мы также признаем и поддерживаем сохраняющуюся роль федерации в защите основных прав всех наших граждан и в решении вопросов, выходящих за рамки возможностей отдельных штатов. В то же
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
время федеральное правительство должно признать, что существуют проблемы, которые лучше всего решать на субфедеральном и местном уровнях. Губернаторы привержены активному и прочному партнерству с Конгрессом и администрацией для поддержания и продвижения сбалансированной федеральной системы. Губернаторы считают, что прочные отношения сотрудничества между штатами и федеральным правительством жизненно важны для наилучшего удовлетворения интересов всех граждан» [43].
Использованный в настоящем исследовании прием ретроспективного анализа сделал изложение довольно объемным, но позволил некоторым образом восстановить смысл федерализма в его «первородном» и сохраняющемся поныне, традиционном для названной группы стран восприятии. Как видим, преемственность государственной традиции не утрачена, она устойчиво воспроизводится в государственном строительстве.
Одновременно он позволяет наглядно продемонстрировать то, насколько отечественный опыт федерализма далек, что называется, от оригинала. Понимая, что подходы в национальном государственно-территориальном строительстве могут варьироваться бесконечно, следует признать, что идеи и принципы, раскрывающие и воплощающие их исконный смысл, все же устойчивы. По этому критерию можно судить о степени приближения или же отклонения реальной практики от «проектных значений» базовой модели. Для чего это нужно было делать? Убежден, что наука этим должна заниматься постоянно: для диагностики текущего положения дел в сфере территориальной организации государства, прогнозирования перспективных направлений совершенствования государственного устройства, повышения эффективности механизма государства.
Фундаментальное отличие парадигмы федеративной государственности, сформулированной большевиками, от охарактеризованной доктрины федерализма налицо. Последняя, легшая первоначально в основу государственности США, с ее конструкциями многоуровневого воспроизведения республиканских начал, вертикального проецирования концепции разделения властей по Локку и Монтескье с механизмом «сдержек» и «противовесов», двухуровневого правительства с идеями конституционного разграничения полномочий и субсидиарности, делимого суверенитета, творческой демократии народа и проч., была принципиально не уместна в Советской России. Такой федерализм большевиками не мыслился вовсе (достаточно вспомнить для примера об их отношении к концепции разделения властей). Как
справедливо замечено в литературе, «строительство эфемерного коммунизма в не самой подготовленной, с точки зрения самих же марксистов, стране, равно и строительство федерализма именно как компромисса между национальными силами не было подготовлено большевиками ни теоретически, ни практически» [39]. Многие политические моменты текущего дня разрешались «на ходу». Приблизительно так же в ситуации «форс-мажора» разрабатывались конституционные основы государственного строя. Так появился политический миф о советской федерации, которая «резко отличается от всех существующих форм федерации, конфедерации и унитаризма, которые существовали и существуют в капиталистическом мире. Это - тип государства, не имеющий прецедентов в истории. Его возникновение вытекает из задач диктатуры рабочего класса в многонациональной стране. Советское союзное государство есть осуществление и выражение общей воли и взаимного доверия трудящихся равноправных наций»; и вся история его образования «показывает развитие форм братского, равноправного и добровольного сотрудничества между народами» [32]. В то же время государствоведами активно дебатировался вопрос о совместимости статусов автономного образования и субъектов федерации, а также автономных начал с принципом федерализма. Преобладающим был взгляд, соответствующий официальной государственной доктрине: Россия есть одна из форм советской федерации, своеобразие которой заключается в том, что она основана на автономии входящих в ее состав субъектов [16].
Попытки создания конституционных основ федерализма в России привели к некоторым результатам лишь с принятием Конституции РФ 1993 г. До этого времени федералистскими, скорее, были политическая лексика, нежели чем образ мыслей или же институты государства. Нельзя не заметить, что в силу известных причин (ментальных, гносеологических, политических, идеологических и т.д.) современная конституционная модель российского федерализма сохраняет «генетическую связь» с советской моделью, а практика государственно-правового строительства Российской Федерации - некоторую преемственность советского опыта. Поэтому политической элитой страны федералистский взгляд на будущность Новой России не только в целом поддерживался, но в существенных чертах явился логическим продолжением советской концепции этнофедерализма. Политико-правовая ситуация накануне подписания Федеративного Договора его участниками 31 марта 1992 г [36]. и принятия новой Конституции РФ складывалась приблизи-
тельно такая же, как и накануне образования РСФСР и СССР. Алгоритм федерирования напоминал схему, использованную при создании СССР: искусственная сегментация достаточно монолитного государственно-правового пространства страны; масштабное огосударствление административно-территориальных образований (краев, областей и даже населенных пунктов -городов федерального значения) и этносов путем уравнивания статуса автономий (автономной области и автономных округов) и субъектов федерации; заключение союзного (федеративного) договора и др. При этом Федеративный договор, скорее, имитировал союзный договор. В.В. Невин-ский не случайно назвал «ущербной» новую модель федерации, равно как и прежней: «отсутствие исторической, объективной предопределенности введения федеративного устройства классического образца; искусственный, определяемый в основном партийно-бюрократическими соображениями, характер выделения в прошлом части административно-территориальных единиц (прежде всего отдельных областей) наделенных в одночасье признаками государственных образований; придание государствоподобного статуса территориям, огромным по своей площади, но социально и экономически неразвитым (отдельным автономным округам и областям), отсюда объективно не имеющим возможности нести бремя самодостаточного под собственную ответственность государственного образования» [30].
В силу того, что в начале 90-х годов, после распада СССР, нарастание кризиса российской государственности имело лавинообразный характер, а Конституция 1993 г. принималась в условиях жесткой политической борьбы, в спешке, то и времени на глубокую проработку доктрины федерализма не было. Поэтому конституционные положения, оформляющие федеративное устройство России, не отличаются концептуальным единством и стройностью, многие из них взаимно противоречивы. В силу изложенного, они создают обширную зону правовой неопределенности, эффект которой сохраняется подчас и после вынесения решений Конституционного Суда РФ. Осознание этого пришло постепенно, по мере накопления практики государственного строительства, конституционного судопроизводства, а также и теоретического осмысления возникавших в этой связи проблем. Схематично общую динамику развития государственного устройства в период действия Конституции РФ 1993 г. можно охарактеризовать следующим образом. Произошло переключение вектора эволюции государственного устройства от федерации с конфедеративным уклоном (на начальном этапе) к унитар-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
ной модели с законодательной и управленческой автономией регионов (на нынешнем этапе). Основные вехи начального этапа (начало и конец 1990-х гг.) - тотальная этатизация («суверенизация», наделение государственностью) как автономных образований в составе Российской Федерации, так и ее административно-территориальных единиц (областей, краев) и даже отдельных населенных пунктов (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга); беспрецедентное расширение практики заключения локальных федеративных договоров при разграничении полномочий между федерацией и отдельными ее субъектами; усиление политических позиций руководства субъектов РФ на федеральном уровне посредством наделения их статусом членов Совета Федерации ФС РФ (по Федеральному закону от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и затем переизданному после внесения поправок к Конституции РФ в 2020 г. одноименному Федеральному закону от 22.12.2020 № 439-ФЗ) и т.д. На нынешнем этапе, который берет свое начало в 2000 г., произошла полная деэтатизация субъектов РФ, сопровождавшаяся: встраиванием в государственно-территориальное устройство института полномочных представителей Президента РФ во главе не имеющих институционной определенности мезорегионов (в виде федеральных округов); отказом от использования федеративных договоров; основательным пересмотром механизма формирования Совета Федерации (завершившимся введением квоты главы государства); полным, причем внеконституционным, вытеснением прерогатив субъектов РФ по собственному правовому регулированию на основе ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (посредством поэтапной корректировки соответствующих положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); отменой (2005) и восстановлением (2012) выборности глав субъектов, но с фактическим переводом этой категории государственных должностей, относящейся к субфедеральному уровню, в кадровую номенклатуру Президента РФ и прочее.
Неуклонно происходящий процесс вымывания прерогативы kompetenz-kompetenz из круга полномочий субъектов РФ, концентрация (централизации) публичной власти, скрытое преобразование конституционных основ федеративного устройства, выхолащивание его принципов посредством текущего законотворчества вызы-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
вали у профессора В.В. Невинского неподдельную тревогу и он к этой проблеме возвращался постоянно.
Иными словами, перед нами один из характерных примеров (помимо прочих иных) неявной, но практически завершившейся деинституциона-лизации основ федеративного устройства. Отмеченный момент отчетливо проявился при внесении поправок в Конституцию РФ в 2020 г., в результате которой именно глава 3 «Федеративное устройство» подверглась наибольшей текстовой трансформации. Причем она стала основным вместилищем несистемных новелл, имеющих к государственно-территориальному устройству косвенное отношение (ст. 67.1, чч. 1, 4 ст. 68, ч. 2, 3 ст. 69, чч. 5-7 ст. 75, ст. 75.1ст 79.1), что некоторым образом характеризует позицию конституционного законодателя по отношению к правовым основам федерализма, а точнее - отсутствие таковой. Очевидным подтверждением сказанному является «конституционализация» словосочетания «единая система публичной власти». Поправками 2020 г. категория «публичная власть» введена в Конституцию РФ и употреблена в разных несовпадающих сочетаниях: «организация публичной власти» (п. «г» ст. 71), «органы публичной власти» (п. «е-5» ст. 83), «осуществление публичной власти» (ч. 3 ст. 131), «единая система публичной власти» (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132). Новеллы не содержат определения понятия публичной власти, но обрисовывают контуры единой системы публичной власти, в которую включены «органы местного самоуправления и органы государственной власти» (ч. 3 ст. 132). Позднее легальная дефиниция единой системы публичной власти появилась в Федеральном законе от
08.12.2020 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Под нею понимаются «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности» (ч. 1 ст. 2). Эта формула воспроизведена в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от
21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Напомним, что в отношении органов субъектов РФ в Конституции РФ категория «система» использована дважды - в ст. 77. Поначалу констатируется, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1). Затем оговаривается, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2). Смысл оговорки заключается в том, что на самом деле система исполнительной власти, возглавляемая Президентом РФ, составляет иерархическое целое или же субординационную вертикаль. Федеративное начало из этой схемы, как уже было отмечено, фактически вытеснено в процессе преобразования Конституции РФ. Если соотнести приведенные в предшествующем изложении доктриналь-ные позиции об относительной обособленности федерального и субфедерального уровней публичной власти, наличии государственности у субъектов федераций и прерогативы kompetenzkompetenz и проч., и проч., что легло в основу государственного устройства традиционных федераций, то в «единую систему публичной власти» они, судя по всему, также никак не вписываются - ни в доктринальном, ни в практическом аспектах.
В завершение хотелось бы вернуться к тезису об определяющей роли субфедерального уровня публичной власти в функционировании федеративной системы. Пример США достаточно красноречив: здесь федерализм жизнеспособен, потому что этого в первую очередь хотят штаты. Если бы ситуация складывалась иначе, то и там, как и в России, идея федерализма тихо угасла, так и не раскрывшись. Объяснение простое: верховная власть в государстве меньше всего нуждается в усложнении системы управления. Федерализм, регионализм, автономизм, децентрализм и проч. инструменты рационализации механизма государственного управления на самом деле укоренялись в непростой политической борьбе территориальных публичных коллективов за свое право на самоуправление (автономию). Жизнеспособность федерализма или же автономии регионов, таким образом, подпитывается деятельной активностью и энергией снизу. Федерализм, «спускаемый» сверху, встроен в логику автократизма, а потому иллюзорен. «Сюжетом», довершающим сказанное, является печальная судьба конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Соображений о том, почему так сложилось, в последнее время высказано немало [10; 20; 22;
23]. Правы те, кто видят в этом пассивную позицию самих субъектов РФ. Фактором, подпитывающим государственность, является такая интенсивность внутренней конституционно-правовой жизни субъектов федерации, когда применительно к их публично-властной организации оправдано, как это закреплено в Основном законе ФРГ, употребление категории «конституционный строй» (абзацы 1 и 3 ст. 28). Здесь во всех 16-и землях созданы и действуют конституционные суды и пока никто не заводит разговора об их упразднении.
У нас по сей день смысл российского федерализма так и не прояснен. Посему его, федерализма, как не было, так и нет. И, надо полагать, не особенно-то он и нужен... Изложенное, между тем, не снимает напряжения вокруг проблемы совершенствования государственно-территориального устройства России.
Список литературы:
[1] Абдулатипов Р.Г. Федералогия. Учебное пособие. СПб, 2004. 383 с.
[2] Алексеев Н.Н. Современное положение науки о государстве и ее ближайшие задачи // Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М.: «Аграф», 1998. 640 с.
[3] Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. Б.М., 1990. 327 с.
[4] Б.Н. Чичерин Б.Н. Общее государственное право / под ред. и с предисловием В.А. Томси-нова. М.: Зерцало, 2006. 536 с.
[5] Гайдук В. Институт федерализма: вопросы теории - монография. М.: «Nota Вепе», 2008. 256 с.
[6] Гессен В.М. Общее учение о государстве. СПб, 1912. 190 с.
[7] Грамматика русского языка. Т. 1. Фонетика и морфология. М., 1960. 720 с.
[8] Гумплович Л. Общее учение о государстве / Перевод с нем. и ред. И.В. Неровецкого. СПб, 1910. 516 с.
[9] Дунаев В.И. и Никитский А.А. Очерки науки и государстве / Со вступительной статьей Проф. А.С. Ященко. М. 1909. 208 с.
[10] Евлоев И.М. Ликвидация конституционных (уставных) судов субъектов РФ: закономерность или ошибка // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. № 10. С. 141-150
[11] Еллинек Г. Общее учение о государстве. Т.1. С-П: Издание Юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, 1908. 532 с.
[12] Жилин А.А. Теория союзного государства. Киев, 1912. 354 с.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
[13] Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М.: Изд-во Московского университета, 1967. 336 с.
[14] История буржуазного конституционализма / Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М.: Наука, 1983. 296 с.
[15] Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Правоведение. 1960. № 1. С. 26-33.
[16] Ким А.Н. Республика Саха (Якутия) как субъект Российской федерации: опыт конституционно-правового и сравнительного исследования: Дисс. ...докт. юрид. наук. М., 2001. 350 с.
[17] Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. 306 с.
[18] Колбурн П. Воззрения на регулятивный федерализм // Государственная служба за рубежом/ Отв. ред. Г.И. Иванов. М., Изд-во РАГС, 1999. № 1. Федерализм. Центр и регионы: Реферативный бюллетень. 192 с.
[19] Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / сост. проф. В.В. Маклаков. М., 2002. 640 с.
[20] Курятников В.В. Причины упразднения конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Проблемы права.2021. № 4. С. 58-60.
[21] Левин И.Д. Суверенитет. М.: Юриздат, 1948. 376 с.
[22] Митусова И.А. Причины упразднения института конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 11. С. 58-60.
[23] Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 2-5.
[24] Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. 672 с.
[25] Невинский В.В. «Остаточная» (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации (2000) // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М.: Изд-во Центр конституционных исследований МОНФ, 2000. С. 67-72.
[26] Невинский В.В. К дискуссии о правовых пределах налоговой самостоятельности субъектов Российской Федерации // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт: Тезисы докладов / Под ред В.Я. Музюкина. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 1997. С. 85-90.
[27] Невинский В.В. Особенности размежевания компетенции в сфере законодательства и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
исполнения законов в Западногерманской Федерации // Конституционное законодательство и вопросы государственного управления / ред. В.Ф. Волович, А.И. Ким. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1987. С. 218-229.
[28] Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск, 1986. 151 с.
[29] Невинский В.В. Правовой статус субъектов буржуазной федерации // Вестник Ленинградского университета. 1981. № 5. С. 96-100.
[30] Невинский В.В. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации в условиях изменяющейся конституционно-правовой практики // Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: Материалы Международного научно-практического семинара 1-2 октября 2004 г. / Отв. Ред В.В. Невинский. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2004. С. 29-36.
[31] Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. / Предисл. А. Оболонского. М.: «Арена», 1993. 320 с.
[32] Советское государственное право: Учебник для юридических институтов / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. М., 1938. 662 с.
[33] Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. д.ю.н., профессор И.Д. Левин, к.ю.н. И.М. Вайль. М., 1978. 288 с.
[34] Токвиль, Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М., 1992. 554 с.
[35] Уотс Р. Эволюция воззрений на федерализм // Государственная служба за рубежом. Федерализм. Центр и регионы: Реферативный бюллетень / Отв. Ред. Г.И. Иванов. М.: Изд-во РАГС, 1999. № 1. 192 с.
[36] Федеративный Договор (Москва, 31 марта 1992 г.). // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации- России. М., 1992. С. 79-108.
[37] Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 5-9.
[38] Чистяков О.И. Образование Российской Федерации (1917-1918 гг.) // Советское государство и право. 1957. №. 10. С. 3-12.
[39] Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Лева-кин И.В и др. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И.. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005. 375 с.
[40] http://www.archives.gov/federal-register/
codification/executive-order/12612.html.
[41] https://www.nga.org.
[42] https://www.ncsl.org.
[43] https://www.nga.org/advocacy-communi-cations/policy-positions/principles -for-state-federal-relations
Spisok literatury:
[1] Abdulatipov R.G. Federalogiya. Uchebnoe posobie. SPb, 2004. 383 s.
[2] Alekseev N.N. Sovremennoe polozhenie nauki o gosudarstve i ee blizhajshie zadachi // Alekseev N.N. Russkij narod i gosudarstvo. M.: «Agraf», 1998. 640 s.
[3] Amerikanskie federalisty': Gamil'ton, Me'di-son, Dzhej. Izbranny'e stat'i. B.M., 1990. 327 s.
[4] B.N. Chicherin B.N. Obshhee gosudarstven-noe pravo / pod red. i s predisloviem V.A. Tomsinova. M.: Zerczalo, 2006. 536 s.
[5] Gajduk V. Institut federalizma: voprosy' teorii - monografiya. M.: «Nota Vene», 2008. 256 s.
[6] Gessen V.M. Obshhee uchenie o gosudarstve. SPb, 1912. 190 s.
[7] Grammatika russkogo yazy'ka. T. 1. Fone-tika i morfologiya. M., 1960. 720 s.
[8] Gumplovich L. Obshhee uchenie o gosudarstve / Perevod s nem. i red. I.V. Neroveczkogo. SPb, 1910. 516 s.
[9] Dunaev V.I. i Nikitskij A.A. Ocherki nauki i gosudarstve / So vstupitel'noj stat'ej Prof. A.S. Yash-henko. M. 1909. 208 s.
[10] Evloev I.M. Likvidaciya konstitucionny'x (ustavny'x) sudov sub''ektov RF: zakonomernost' ili oshibka // Aktual'ny'e problemy' rossijskogo prava. 2020. T. 15. № 10. S. 141-150
[11 ] Ellinek G. Obshhee uchenie o gosudarstve. T.1. S-P: Izdanie Yuridicheskogo knizhnogo maga-zina N.K. Marty'nova, 1908. 532 s.
[12] Zhilin A.A. Teoriya soyuznogo gosudarstva. Kiev, 1912. 354 s.
[13] Zlatopol'skij D.L. SSSR - federativnoe gosudarstvo. M.: Izd-vo Moskovskogo universiteta, 1967. 336 s.
[14] Istoriya burzhuaznogo konstitucionalizma / Otv. red. V.S. Nersesyancz. M.: Nauka, 1983. 296 s.
[15] Kim A.I. K voprosu o gosudarstvenno-pra-vovoj prirode RSFSR // Pravovedenie. 1960. № 1. S. 26-33.
[16] Kim A.N. Respublika Saxa (Yakutiya) kak sub''ekt Rossijskoj federacii: opy't konstitucion-no-pravovogo i sravnitel'nogo issledovaniya: Diss. ... dokt. yurid. nauk. M., 2001. 350 s.
[17] Kokoshkin F. Lekcii po obshhemu gosu-darstvennomu pravu. M., 1912. 306 s.
[18] Kolburn P. Vozzreniya na regulyativny'j federalizm // Gosudarstvennaya sluzhba za rubez-hom/ Otv. red. G.I. Ivanov. M., Izd-vo RAGS, 1999. № 1. Federalizm. Centr i regiony': Referativny'j byul-leten\ 192 s.
[19] Konstitucii zarubezhny'x gosudarstv: Uchebnoe posobie / sost. prof. V.V. Maklakov. M., 2002. 640 s.
[20] Kuryatnikov V.V. Prichiny' uprazdneniya konstitucionny'x (ustavny'x) sudov sub''ektov RF // Problemy' prava.2021. № 4. S. 58-60.
[21] Levin I.D. Suverenitet. M.: Yurizdat, 1948.
376 s.
[22] Mitusova I.A. Prichiny' uprazdneniya insti-tuta konstitucionnogo (ustavnogo) pravosudiya v sub''ektax Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2021. № 11. S. 58-60.
[23] Mityukov M. Konstitucionny'e (ustavny'e) sudy': ot teorii voprosa k praktike resheniya // Rossi-jskaya yusticiya. 2000. № 4. S. 2-5.
[24] Montesk'e Sh.L. O duxe zakonov. M.: My'sl', 1999. 672 s.
[25] Nevinskij V.V. «Ostatochnaya» (isklyu-chitel'naya) kompetenciya sub''ektov Rossijskoj Federacii: ponyatie, soderzhanie i problemy' real-izacii (2000) // Rossijskij federalizm: konstitucionny'e predposy'lki i politicheskaya real'nost': Sbornik dokladov / Pod red. N.V. Varlamovoj, T.A. Vasil'evoj. M.: Izd-vo Centr konstitucionny'x issledovanij MONF, 2000. S. 67-72.
[26] Nevinskij V.V. K diskussii o pravovy'x pre-delax nalogovoj samostoyatel'nosti sub''ektov Rossijskoj Federacii // Pravovoj status sub''ektov sovre-mennoj federacii: rossijskij i zarubezhny'j opy't: Tezisy' dokladov / Pod red V.Ya. Muzyukina. Barnaul: Izd-vo Alt. un-ta, 1997. S. 85-90.
[27] Nevinskij V.V. Osobennosti razmezhevaniya kompetencii v sfere zakonodatel'stva i ispolneniya zakonov v Zapadnogermanskoj Federacii // Konstitucionnoe zakonodatel'stvo i voprosy' gosu-darstvennogo upravleniya / red. V.F. Volovich, A.I. Kim. Tomsk: Izd-vo Tomsk. un-ta, 1987. S. 218229.
[28] Nevinskij V.V. Pravovoe polozhenie sub-''ektov burzhuaznoj federacii (na primere federal'ny'x zemel' FRG). Krasnoyarsk, 1986. 151 s.
[29] Nevinskij V.V. Pravovoj status sub''ektov burzhuaznoj federacii // Vestnik Leningradskogo universiteta. 1981. № 5. S. 96-100.
[30] Nevinskij V.V. Predmety' vedeniya i polno-mochiya sub''ektov Rossijskoj Federacii v usloviyax izmenyayushhejsya konstitucionno-pravovoj praktiki // Federalizm i mestnoe samoupravlenie v Rossii i Germanii: sovremenny'e tendencii razvitiya: Materi-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
aly' Mezhdunarodnogo nauchno-prakticheskogo seminara 1-2 oktyabrya 2004 g. / Otv. Red V.V. Nevin-skij. Barnaul: Izd-vo Alt. un-ta, 2004. S. 29-36.
[31] Ostrom V. Smy'sl amerikanskogo federal-izma. Chto takoe samoupravlyayushheesya obsh-hestvo: Per. s angl. / Predisl. A. Obolonskogo. M.: «Arena», 1993. 320 s.
[32] Sovetskoe gosudarstvennoe pravo: Ucheb-nik dlya yuridicheskix institutov / Pod obshh. red. A.Ya. Vy'shinskogo. M., 1938. 662 s.
[33] Sovremenny'j burzhuazny'j federalizm / Otv. red. d.yu.n., professor I.D. Levin, k.yu.n. I.M. Vajl\ M., 1978. 288 s.
[34] TokviP, Aleksis de. Demokratiya v Amerike: Per. s francz. / Predisl. GaroPda Dzh. Laski. M., 1992. 554 s.
[35] Uots R. E'volyuciya vozzrenij na federalizm // Gosudarstvennaya sluzhba za rubezhom. Federalizm. Centr i regiony': Referativny'j byulleten' / Otv. Red. G.I. Ivanov. M.: Izd-vo RAGS, 1999. № 1. 192 s.
[36] Federativny'j Dogovor (Moskva, 31 marta 1992 g.). // Konstituciya (Osnovnoj Zakon) Rossijskoj Federacii- Rossii. M., 1992. 63 s.
[37] Chirkin V.E. O sushhnosti sub"ekta federacii: tradicii i realii // Gosudarstvo i pravo. 2003. № 7. S. 5-9.
[38] Chistyakov O.I. Obrazovanie Rossijskoj Federacii (1917-1918 gg.) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1957. №. 10. S. 3-12.
[39] E'bzeev B.S., Krasnoryadcev S.L., Levakin I.V i dr. Gosudarstvennoe edinstvo i celostnosf Rossijskoj Federacii (konstitucionno-pravovy'e prob-lemy') / B.S. E'bzeev, Krasnoryadcev S.L., Levakin I.V., Radchenko V.l.. M.: ZAO «IzdatePstvo «E'kono-mika», 2005. 375 s.
[40] http://www.archives.gov/federal-register/ codification/executive-order/12612.html.
[41] https://www.nga.org.
[42] https://www.ncsl.org.
[43] https://www.nga.org/advocacy-communi-cations/policy-positions/principles-for-state-feder-al-relations
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
