CC BY
22
ISSN 2541-8025
Том XV 5-2019
Проблемы экономики и юридической практики
6.13. К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
©Баталлова Линара Мухаматямилевна, кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности
Место работы: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва
linara_b@mail.ru
Аннотация
Цель. В статье поставлена цель - проанализировать современную реформу муниципальных унитарных предприятий, которая предполагает их ликвидацию либо реорганизацию с переходом в частный бизнес муниципальной собственности. В статье предлагается анализ последствий введения в действие рассматриваемого в настоящее время в Государственной Думе законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)».
Методология. Для исследования перспектив реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий использованы такие методы, диалектический, анализ, синтез, моделирование, статистический, формально-юридический и др. Выводы. Автор, отмечая существующие минусы такой организационно-правовой формы как муниципальное унитарное предприятие, убежден, что предлагаемая Правительством на основе предложений ФАС преобразование унитарных предприятий в казенные учреждения либо их приватизация не приведет к финансовому оздоровлению и повышению конкурентоспособности муниципальных унитарных предприятий, поскольку сфера их деятельности - социальная, ориентированная на извлечение прибыли, а на удовлетворение жизненно важных потребностей населения муниципальных образований. Эта сфере затратная, может существовать только при условии государственной и муниципальной бюджетной поддержки.
Результаты исследования призваны доказать невозможность проведения реформы муниципальных унитарных предприятий без модернизации коммунальной инфраструктуры и объектов ЖКХ.
Ключевые слова: муниципальное унитарное предприятие, реформа, муниципальная собственность, приватизация, местные финансы.
Муниципальные унитарные предприятия (далее - МУП) осуществляют управление муниципальной собственностью в различных отраслях, в частности в сфере ЖКХ, местного общественного транспорта и пр. Согласно ст. 113 ГК РФ, МУП - коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Его собственником является муниципальное образование. Имущество МУПа принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В настоящее время по сведениям ФАС РФ действует около 15 тыс. МУПов.
В цивилистической науке отношение к государственным и муниципальным юридическим лицам - несобственникам, выражающим публичные интересы, весьма неоднозначно, поскольку их экономическая эффективность низкая. Как правило, эти предприятия убыточны, имеют государственную поддержку, получают за счет муниципального бюджета субсидии и имущество, относящееся к собственности муниципалитета. Финансовый контроль за деятельностью МУПов слабый, управление финансами не имеет открытого характера. Имеют место случаи использования муниципального имущества этих предприятий в личных целях их руководителей, в частности создание коммерческих организаций, которые осуществляют предпринимательскую деятельность в этой же сфере. Нередко деятельность МУПов не связана либо косвенно связана с выполнением определенного вида работ или оказания услуг. Наряду с этим МУПы стабильны по сравнению с иными коммерческими предприятиями, что важно для населения, пользующегося их услугами. Эти предприятия выполняют важную социальную роль, обеспечивая жизнедеятельность муниципальных образований - водоснабжение, теплоснабжение,
канализация, снабжение населения топливом, управление жилым фондом, благоустройство, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, уличное освещение, вывоз и утилизация мусора, словом, это решение тех вопросов местного значения, которые закреплены за муниципалитетами Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Осуществляя деятельность по решению социально-значимых задач, в частности реализации товаров и услуг по минимальным ценам и закупке товаров первой необходимости, обеспечения отдельных дотируемых видов деятельности, большинство МУПов характеризуются как убыточные производства.
С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью и местными финансами распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 г.№ 2593-р была утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, в которой предусматривалась ликвидация либо реорганизация (в частности, через акционирование) тех МУПов, деятельность которых не соответствует функциям органов местного самоуправления. Ставилась задача выработки критериев принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации МУПов. В субъектах РФ и муниципальных образованиях также были приняты соответствующие программы. Например, Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 15.03.2014 № 154 утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Республике Татарстан на пе-
К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Баталлова Л. М.
риод до 2018 года. Однако указанные критерии не сформулированы ни на федеральном, ни на региональном и муниципальном уровнях.
Так, в Комплексной муниципальной программе «Повышение качества управления муниципальными финансами города Иркутска на период до 2018 года», утвержденной Постановлением администрации г. Иркутска от 30.04.2014 № 03106-505/14 говорится лишь о направлениях совершенствования управлением МУПами и их финансами. В частности, упоминается о необходимости усиления контроля за достижением запланированных показателей деятельности предприятий, в том числе их прибыльности, со стороны структурных подразделений администрации города, выполняющих функции и полномочия учредителей, анализе результативности налоговых льгот.
В соответствии с Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» муниципальные унитарные предприятия создаются для производства определенной продукции, выполнения определенного вида работ или оказания услуг в случае отсутствия или ограниченности соответствующих конкурентных предложений на рынках. Таким образом, МУПы оказываются вне конкуренции. По мнению ФАС России, участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках. Практически четверть объектов, находящихся в хозяйственном ведении МУПов, сдается в аренду, т.е. предприятия не осуществляют какой-либо профильной деятельности [4].
Президиумом ФАС разработана Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг., предусматривающая в качестве меры устранения избыточного государственного регулирования и снижения участия государства в экономике ликвидацию государственных и муниципальных унитарных предприятий во всех конкурентных секторах экономики. В Государственную Думу Правительством РФ внесен разработанный ФАС проект федерального закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)». Законопроект принят в первом чтении [4].
Проблемы деятельности МУПов обсуждались Государственным Советом РФ, в докладе которого также отмечаются следующие изъяны: низкая производительность труда работников (в среднем в 4,5 раза, чем у работников организаций иных организационно-правовых форм); «защищенный спрос» на продукцию предприятия, дополнительные возможности для его капитализации собственником имущества; невозможность поглощения неэффективных предприятий, отсутствие рыночных сигналов для смены неэффективной управленческой команды и низкая эффективность процедур банкротства унитарных предприятий. Делается вывод, что эти недостатки исключают возможность рыночного контроля за деятельностью МУПов и негативно отражается на конкуренции [1, с.16-17]. Считается, что МУПы действуют как монополисты, поэтому повышаются тарифы на оказываемые ими услуги.
Указанным выше законопроектом предлагается ввести запрет на создание государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением случаев, если они созданы в целях обеспечения обороны и безопасности государства либо осуществления деятельности в сферах естественных мо-
нополий. Предусматривается ликвидация большинства МУПов или их реорганизация посредством преобразования в коммерческие организации либо в казенные учреждения. Все ранее созданные унитарные предприятия, не удовлетворяющие указанным критериям, предлагается преобразовать в иные организационно-правовые формы в течение двух лет или ликвидировать.
Вместе с тем многие эксперты признали законопроект излишне кардинальным в виду того, что он может фактически «парализовать работу коммунального сектора или вовсе привести к банкротству малых городов» [2]. В этом секторе также находятся унитарные предприятия, связанные с бытовым обслуживанием, производством и реализацией фармацевтической продукции, сбором и переработкой коммунальных отходов и другими социально необходимыми нуждами. В отдаленных местностях существуют только муниципальные аптеки, бани. Проект не учитывает того, что на место ликвидированных социально-значимые МУПов не придет частный бизнес, так как ему невыгодно работать без прибыли. Как известно, социальная сфера прибыль не приносит. Следовательно, у частного бизнеса не будет средств на реконструкцию модернизацию предприятий. Сегодня многие МУПы, особенно в малых городах, сельских поселениях имеют большие задолженности перед ресурсоснабжающими организациями, а также дебиторские задолженности. И частный инвестор также не заинтересован вкладывать свой капитал в бесприбыльное предприятие. Ведь общеизвестно, что коммунальная инфраструктура не только высокозатратная, но и устаревшая морально и физически, требует дополнительных финансовых вложений. В интервью РИА Недвижимость на Петербургском международном экономическом форуме в июне 2019 г. замглавы Минстроя России М. Егоров отметил, что многие регионы Сибири, дальнего Востока, Северо-Кавказского федерального округа страдают от износа коммунальной инфраструктуры и объектов ЖКХ. По его словам, даже в среднем по России цифры среднего износа «получились гигантские». «Износ более 60%. Отрасль нуждается в значительных финансовых вложениях, в том числе инвестиционного характера» [3]. Преобразование унитарных предприятий в казенные учреждения не сможет решить проблему финансового оздоровления и повышения конкурентоспособности, так как последние не обладают необходимой финансовой самостоятельностью, а, следовательно, не смогут держаться на плаву без осуществления дополнительной деятельности, приносящей прибыль, и бюджетной поддержки. Кроме того, муниципалитеты утратят контроль за муниципальным имуществом, которое будет вынуждено приватизировать.
В ходе обсуждения законопроекта в Общественной палате РФ феврале 2019 г. было предложено серьезно доработать его, продлить срок ликвидации МУПов, сохранить их там, где им не будет замены частным бизнесом [2].
Реформа МУПов должна опираться на баланс принципов экономической эффективности и социальной ответственности муниципалитетов за обеспечение жизнедеятельности населения [5, с.1025-1030]. Совершенно справедливо отмечает Г.Ф. Ручкина, что данные предприятия не могут быть нацелены на извлечение прибыли, а передача их функций в частные руки невозможна, так как эта деятельность предполагает активное использование и обслуживание муниципальной собственности [6, с. 243].
ISSN 2S41-SG2S
Том XV 5-2019
Проблемы экономики и юридической практики
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,11%.
Список литературы:
1. Доклад о приоритетных направлениях деятельности субъектов Российской Федерации по содействию развитию конкуренции в Российской Федерации / Государственный Совет Российской Федерации. М., 2018. URL: https://fas.gov.ru/attachment/162752 /download?1522934148].
2. Ликвидация унитарных предприятий: сроки будут продлены, имущество пройдет ревизию. URL: https://www.oprf.ru /ru/print_datas /48403].
3. Минстрой рассказал о регионах с наибольшим износом в ЖКХ. URL: https://realty.ria.ru/20190606/1555322828.html].
4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» // URL: http:// sozd.parlament.gov.ru/].
5. Чернышов А.И. Актуальные вопросы управления имуществом муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2014. №10. С. 1025-1030.
6. Финансовое право: учебник / Под ред. Г.Ф. Ручкиной. М.: Юрайт, 2019. - 348 с.
ON THE REFORM OF MUNICIPAL UNITARY ENTERPRISES
©Battalova Linara M., PhD in law, associate Professor Department of legal regulation of economic activity Work place: Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
linara_b@mail.ru
Annotation
Purpose. The article aims to analyze the modern reform of municipal unitary enterprises, which involves their liquidation or reorganization with the transition to private business of municipal property. The article offers an analysis of the consequences of the introduction of the draft law «on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation (regarding the establishment of a ban on the creation and implementation of unitary enterprises)» currently under consideration in the State Duma. Methodology. To study the prospects of reorganization and liquidation of municipal unitary enterprises, the following methods are used: dialectical, analysis, synthesis, modeling, statistical, formal legal, etc.
Summary. The author, noting the existing disadvantages of such an organizational and legal form as a municipal unitary enterprise, is convinced that the transformation of unitary enterprises into state institutions proposed by the Government on the basis of FAS proposals or their privatization will not lead to financial recovery and increase the competitiveness of municipal unitary enterprises, since their sphere of activity is social, focused on profit extraction, and on meeting the vital needs of the population of municipalities. This system is costly and can exist only with state and municipal budget support.
The results of the study are designed to prove the impossibility of reforming municipal unitary enterprises without modernization of municipal infrastructure and housing facilities.
Keywords: municipal unitary enterprise, reform, municipal property, privatization, local finance.
Reference list:
1. Report on priority activities of the subjects of the Russian Federation to promote competition in the Russian Federation / State Council of the Russian Federation. Moscow, 2018. URL: https://fas.gov.ru/attachment /162752/download?1522934148].
2. Liquidation of unitary enterprises: the terms will be extended, the property will be audited. URL: https://www.oprf.ru/ru /print_datas /48403].
3. The Ministry of construction told about the regions with the greatest
wear in housing and communal services. URL: https://realty.ria.ru /20190606/1555322828.html].
4. Explanatory note to the draft Federal law «on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation (regarding the establishment of a ban on the creation and implementation of unitary enterprises)» // URL: http:// sozd.parlament.gov.ru/].
5. Chernyshov A.I. Actual issues of municipal property management // Administrative and municipal law. 2014. № 10. Pp. 1025-1030.
6. Financial law: textbook / edited by G.F. Ruchkina. Moscow: Yurayt, 2019. - 348 p.
