CC BY
5УДК - 342 ББК - 67.400
Казенков Олег Юрьевич,
директор Русского Академического Фонда
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
К ВОПРОСУ О РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ (НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АККРЕДИТАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ)
Аннотация. Доказывается, что реализация ч. 5 ст. 43 российской Конституции, согласно которой «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты», требует проведения государственной аккредитации образовательной деятельности, задачи которой обусловливаются как конституционными характеристиками российского государства, так и актами Конституционного Суда России. Установлено, что кон -статация федеральным органом конституционного контроля наличия в стране «социально ориентированной рыночной экономики» предполагает, что процедуры государственной аккредитации обеспечат решение задач качественного оказания образовательных услуг, в том числе, на конкурентной основе.
Ключевые слова: Конституция, образование, обучение, право, цель, задача, аккредитация, государственная аккредитация, деятельность, образовательная деятельность, учреждение, организация, процедура, процесс, орган, государство, управление, стандарт, контроль, конкуренция.
Kazenkov Oleg Yur'evich,
Director of the Russian Academic Foundation
TO THE QUESTION OF IMPLEMENTATION OF
CONSTITUTIONAL NORMS (BY THE EXAMPLE OF STATE ACCREDITATION OF EDUCATIONAL ACTIVITIES)
Annotation. It is proved that the implementation of part 5 of article 43 of the Russian Constitution, according to which «the Russian Federation establishes Federal state educational standards», requires state accreditation of educational activities, the objectives of which are due to both the constitutional characteristics of the Russian state and the acts of the constitutional Court of Russia. It is established that the statement by Federal body of constitutional control of existence in the country of «socially oriented market economy» assumes that procedures of the state accreditation will provide the solution of tasks of high-quality rendering educational services, including, on a competitive basis.
Key words: Constitution, education, training, law, purpose, task, accreditation, state accreditation, activity, educational activity, institution, organization, procedure, process, body, state, management, standard, control, competition.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2018
В юридической литературе процесс проведения государственной аккредитации образовательной деятельности детально исследован в части ее правового статуса, процедуры реализации [2; 5; 12; 8, с. 100-108; 7, с. 19-57]. Ученые отмечают, что государственная аккредитация (от лат. «аеегеёеге» - «доверять») означает «юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне не ниже официально признанной нормы» [1, с. 459]. Она может быть охарактеризована и как «процесс подтверждения аккредитационным органом соответствия организации, осуществляющей образовательную деятельность, критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности данной организации осуществлять образовательную деятельность. То есть аккредитация рассматривается как признание учреждения на соответствие «определенным требованиям аккредитующего органа» [9, с. 9].
Однако наиболее часто в юридической литературе государственная аккредитация образовательного учреждения характеризуется как процедура; например, как «процедура признания государством в лице государственных органов управления образованием его государственного статуса (типа, вида, категории, определяемых в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ)» [14, с. 67-76].
Имеют место и другие позиции, а также споры о том, является ли государственная аккредитация образовательного учреждения государственной функцией, услугой или формой объективации государственного контроля, под которым в сфере образования «понимается деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства об образовании со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность» [15, с. 22-29].
Подобного рода научные дискуссии не входят в предмет настоящей статьи, поскольку ее автор полагает актуальным сосредоточить внимание на целях и задачах государственной ак-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРВО № 4 • 2018
кредитации образовательного учреждения. Вопросу о цели ее проведения редко уделяется много внимания, в том числе, в силу очевидности ответа на него. Действительно, качество образования - основная цель, достижение которой призваны обеспечить различные органы, структуры, институты, в числе которых институт государственной аккредитации. В статье 92 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ (с изм. и доп.) «Об образовании в Российской Федерации» указано, что целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно [16].
Однако мы полагаем, что, в отличие от цели, задачи этого института не могут носить неизменного характера. Так, например, исследователи не без оснований отмечают, что «в условиях развития рыночной экономики государство стремится передавать осуществление публичных функций экономически и организационно независимым субъектам, используя для обеспечения условий эффективности их практической реализации соответствующие административные механизмы. Одним из таких механизмов на данном этапе является государственная аккредитация, которая уже давно внедрена как элемент государственного контроля за деятельностью организаций, призванных оказывать публичные услуги социального характера» [6, с. 19-24].
Заметим, что «рыночный характер» экономики России не установлен ни Конституцией, ни иным актом; лишь относительно недавно в своих актах Конституционный Суд стал характеризовать российское государство как государство с «социально ориентированной рыночной экономикой» [11].
Можно ли в условиях рыночной экономики обеспечение конкуренции в сфере образования рассматривать как задачу государственной аккредитации образовательной деятельности?
Как думается, исследователи обоснованно
дают положительный ответ на этот вопрос: «В современных условиях особое значение имеет конкуренция в сфере образования, которая позволяет воплощать в жизнь положения Конституции Российской Федерации о достойной жизни и свободном развитии человека (часть 1 статьи 7), так как оказывает стимулирующее воздействие на интеллектуальное, творческое и профессиональное развитие человека, что способствует росту его благосостояния. Объектом конкуренции между образовательными организациями выступают также реализуемые ими образовательные программы - программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих и программы подготовки специалистов среднего звена. Для того чтобы образовательные организации могли участвовать в конкуренции, в отношении реализуемых ими образовательных программ проводится государственная аккредитация, направленная на установление соответствия данных программ требованиям федеральных государственных образовательных стандартов» [4, с. 13-16].
Справедливость такого подхода подтверждает и анализ ч. 5 ст. 43 российской Конституции, согласно которой «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты».
Трудно не согласиться и с Н.П. Петровой, по мнению которой «государство на рынке образовательных услуг выполняет разнообразные функции. После вступления России на международный рынок образовательных услуг в соответствии с подписанием различного рода соглашений происходит некоторая модификация систем взаимодействия государства и негосударственных институтов оценки гарантий качества образования. Возможны несколько механизмов этого взаимодействия. Некоторые вузы готовы работать по показателям государственной аккредитации, но по-своему. Этот механизм имеет конкурентный характер, например, возможна конкуренция между Рособрнадзором, который по факту выполняет функции аккредитационного агентства, и некой государственной организацией, которая делает то же самое с теми же экспертами и пытается получить какие-то иные показатели. Другой механизм - механизм признания. Он отличается от предыдущего, где господствует конкуренция, тем, что здесь имеет место со-
вместная эволюция сторон, которая базируется на взаимной интеграции... механизм признания является наиболее адекватным на сегодняшний день в нашей стране в сфере оценки качества и оценки гарантий качества. Механизм признания доминирует за рубежом в процессе оценки качества образовательных услуг как на программном, так и на институциональном уровне. Главное - добиться признания применяемых методик и результатов оценки от всех заинтересованных сторон рынка образовательных услуг (образовательных учреждений, работодателей, потребителей, самого государства как проводника образовательной политики)».
Мы не будим углубляться в дискуссию относительно «степени самоконтролируемости рынков », но заметим, что Конституция (ст. 7) характеризует Россию как социальное государство. В этом плане нам представляются небезынтересными следующие рассуждения. «Государственная аккредитация, - пишут В.В. Ратников и В.И. Майоров, - должна сегодня решать социальные функции защиты прав граждан на получение качественного образования, а не функцию мотивации вузов к развитию, следовательно, ее основная задача - обеспечить государственный контроль над соблюдением государственных образовательных стандартов» [13, с. 105, 106].
В полном объеме мы разделить эту позицию не можем. С одной стороны, ст. 7 Конституции в сфере образования может эффективно реали-зовываться лишь при наличии государственного контроля (тут мы полностью согласны с вышеуказанными авторами). Однако эта задача, как думается, вовсе не исключает необходимости «мотивации вузов к развитию».
Более того, автор статьи не считает, что задача государственной аккредитации образовательной деятельности состоит в полном «вытеснении» из сферы образования так называемых «негосударственных вузов». Да, проблемы в этой сфере имеют место. Так, не без оснований отмечается, что «качество образовательного процесса в высших учебных заведениях не всегда отвечает предъявляемым законодательством требованиям. Нередко наблюдается дисбаланс между потребностями государства и выпуском специалистов; бессистемно создаются новые негосударственные вузы; качество подготовки студентов, получающих образование посредством дистанцион-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2018
ных технологий, в форме экстерната не в полной мере соответствует государственным образовательным стандартам; значительное количество вузов осуществляет учебный процесс без необходимой материально-технической базы и профессорско-преподавательского состава, в не приспособленных для ведения образовательной деятельности зданиях» [3, с. 13-18].
Однако социологические опросы, проведенные автором статьи, позволяют утверждать, что к 2018 г. большая часть таких вузов прекратила свое существование. Следовательно, в число задач государственной аккредитации образовательной деятельности входит и адаптация «оставшихся» негосударственных вузов к реалиям современной образовательной среды.
В этом плане можно обнаружить интересные работы, в которых не просто констатируется, что «негосударственное высшее юридическое образование должно добиться государственного признания», но и приводится перечень конкретных необходимых мероприятий [10, с. 10-15].
Итак, реализация ч. 5 ст. 43 российской Конституции, согласно которой «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты», предполагает проведение государственной аккредитации образовательной деятельности, задачи которой должны обусловливаться как конституционными характеристиками российского государства, так и актами Конституционного Суда России. Так, констатация федеральным органом конституционного контроля наличия в стране «социально ориентированной рыночной экономики» требует от процедур государственной аккредитации решения задач качественного оказания образовательными организациями услуг, в том числе, на конкурентной основе.
Список литературы:
[1] Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Велби; Проспект, 2007.
[2] Андриченко Л.В., Баранков В.Л., Булаев-ский Б. А. и др. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: Монография / Под ред. Н.В. Путило, Н С. Волковой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция, 2015. - 480 с.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРВО № 4 • 2018
[3] Бессарабов В.Г., Ашиткова Т.В. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем образовании // Законность. 2016. № 10.
[4] Задорина М.А. Реализация конституционного принципа поддержки конкуренции в сфере среднего профессионального образования // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 5.
[5] Кирилловых А.А. Проблемы административно-правового режима реализации права на перевод обучающихся образовательных учреждений // Законодательство и экономика. 2017. № 3.
[6] Кирилловых А.А., Ившин М.С. Аккредитация образовательной организации: принципы регулирования и новации законодательства // Право и экономика. 2015. № 11.
[7] Козырин А.Н., Трошкина Т.Н. Нормы образовательного права // Публично-правовые исследования: электрон. журн. 2016. № 4.
[8] Мошкова Д.М. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 1.
[9] Наводнов В.Г., Момотова Г.Н., Тихонова Л. В. Аккредитация образовательных организаций в Российской Федерации в 2009-2010 гг.: Аналитическое обозрение. Вып. 2. М., 2011.
[10] Панченко П.Н. Негосударственное высшее юридическое образование: отличная заявка на существование // Юридическое образование и наука. 2010. № 1.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2016 № 27-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 8 статьи 14 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» и статьи 227 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кировского областного суда» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 2.
[12] Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс». 2015.
[13] Ратников В.В., Майоров В.И. Аккредитация высших учебных заведений: теоретико-правовое исследование: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012.
[14] Трошкина Т.Н. Государственная аккредитация образовательной деятельности: научно-практический комментарий статьи 92 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Реформы и право. 2015. № 4.
[15] Трошкина Т.Н., Козырин А.Н. Государственный контроль качества образования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № б.
[16] Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2012. № 303.
Spisok literatury:
[1] Administrativnoe pravo Rossii: Kurs lekcij / Pod red. N.Yu. Xamanevoj. M.: Velbi; Prospekt, 2007.
[2] Andrichenko L.V., Barankov V.L., Bu-laevskij B.A. i dr. Obrazovatel'noe zakonodatel'st-vo Rossii. Novaya vexa razvitiya: Monografiya / Pod red. N.V. Putilo, N.S. Volkovoj. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF, Yurisprudenciya, 2015. - 480 s.
[3] Bessarabov V.G., Ashitkova T.V. Aktu-al'ny'e problemy' prokurorskogo nadzora za ispol-neniem zakonodatel'stva o vy'sshem obrazovanii // Zakonnost'. 201б. № 10.
[4] Zadorina M.A. Realizaciya konstitucionno-go principa podderzhki konkurencii v sfere srednego professional'nogo obrazovaniya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017. № 5.
[5] Kirillovy'x A.A. Problemy' administrativ-no-pravovogo rezhima realizacii prava na perevod obuchayushhixsya obrazovatel'ny'x uchrezhdenij // Zakonodatel'stvo i e'konomika. 2017. № 3.
[6] Kirillovy'x A.A., Ivshin M.S. Akkreditaci-ya obrazovatel'noj organizacii: principy' reguliro-vaniya i novacii zakonodatel'stva // Pravo i e'konomika. 2015. № 11.
[7] Kozy'rin A.N., Troshkina T.N. Normy' obrazovatel'nogo prava // Publichno-pravovy'e issledovaniya: e'lektron. zhurn. 201б. № 4.
[8] Moshkova D.M. Finansovy'j kontrol' za rasxodovaniem denezhny'x sredstv organizaciya-mi obrazovaniya i nauki // Aktual'ny'e problemy' rossijskogo prava. 2017. № 1.
[9] Navodnov V.G., Momotova G.N., Tixono-va L.V. Akkreditaciya obrazovatel'ny'x organizacij v Rossijskoj Federacii v 2009-2010 gg.: Analitich-eskoe obozrenie. Vy'p. 2. M., 2011.
[10] Panchenko P.N. Negosudarstvennoe vy'ss-hee yuridicheskoe obrazovanie: otlichnaya zayavka na sushhestvovanie // Yuridicheskoe obrazovanie i nauka. 2010. № 1.
[11] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 30.11.2016 № 27-P «Po delu o proverke konsti-tucionnosti punkta 1 chasti 8 stat'i 14 Federal'nogo zakona «O straxovy'x vznosax v Pensionny'j fond Rossijskoj Federacii, Fond social'nogo straxovani-ya Rossijskoj Federacii, Federal'ny'j fond obyaza-tel'nogo medicinskogo straxovaniya» i stat'i 227 Nalogovogo kodeksa Rossijskoj Federacii v svyazi s zaprosom Kirovskogo oblastnogo suda» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 2017. № 2.
[12] Postatejny'j kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» / Pod red. A.N. Kozy'rina // SPS «Konsul'tantPlyus». 2015.
[13] Ratnikov V.V., Majorov V.I. Akkreditaciya vy'sshix uchebny'x zavedenij: teoretiko-pravovoe issledovanie: Monografiya. M.: Yurlitinform, 2012.
[14] Troshkina T.N. Gosudarstvennaya akkreditaciya obrazovatel'noj deyatel'nosti: nauch-no-prakticheskij kommentarij stat'i 92 Federal'nogo zakona «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // Reformy' i pravo. 2015. № 4.
[15] Troshkina T.N., Kozy'rin A.N. Gosudarst-venny'j kontrol' kachestva obrazovaniya // Zakony' Rossii: opy't, analiz, praktika. 2017. № 6.
[16] Federal'ny'j zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ (red. ot 29.07.2017) «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 31.12.2012. № 303.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2018
