CC BY
112
УДК 346
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
© Александр Андреевич АРТАМОНОВ
Государственный университет по землеустройству, г. Москва, Российская Федерация, аспирант, кафедра земельного права, e-mail: [email protected]
Приводится историко-правовой анализ развития института правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения в советский период. Дается краткая характеристика отдельных этапов эволюции законодательства в сфере правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Рассматриваются основные этапы эволюции законодательства в данной сфере. Замечается, что т. к. земля является одним из основополагающих условий обеспечения жизнедеятельности населения и устойчивого развития общества, проблемы охраны природных ресурсов поднимались еще в Древней Руси. Начало институту контроля государства за использованием земель в России было положено созданием системы Генерального межевания, существовавшей с 1767 по 1861 гг. Также большую роль в решении задач, поставленных продовольственной программой СССР, играла организация государственного управления в области рационального использования и охраны земель преимущественно сельскохозяйственного назначения. В данной области выделяют два вида управления: общегосударственное и ведомственное. Делается вывод, что смешение функций надведомственного и ведомственного характера привело к снижению эффективности государственного управления и контроля за использованием сельскохозяйственных земель. В целом деятельность по созданию и поддержанию системы правовой охраны в советский период была успешной.
Ключевые слова: историко-правовой анализ; правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения; советский период.
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля является одним из основополагающих условий обеспечения жизнедеятельности населения и устойчивого развития общества. Проблемы охраны природных ресурсов поднимались еще в Древней Руси и решались путем защиты прав собственности, экономических, налоговых и военных интересов государства. В «Русской правде» (1016) рассматривались вопросы охраны общинной собственности, например леса или собственности князя, и устанавливались штрафы за различные нарушения [1].
В более поздний период организация рационального использования и охраны земель стала проводится в виде целенаправленных государственных мероприятий. Начало институту контроля государства за использованием земель в России положило создание системы Генерального межевания, которая существовала в России с 1765 по 1861 гг. Длительное время обязанность контроля за
рациональным использованием земли лежала на самих землевладельцах, а окончательно институт земельного контроля законодательно оформился во время проведения земельной реформы в Российской империи. Такая деятельность была достаточно эффективной, и данная система государственных органов земельного контроля просуществовала вплоть до революции 1917 г.
В советский период в условиях исключительной государственной собственности на землю правовой режим предполагал полный контроль Советского государства за ее использованием, включая и проблемы, связанные с правовой охраной. Сложившаяся система в основном просуществовала вплоть до начала 1990-х гг.
Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю («Декрет о земле» 1917 года [2]) полностью изменили земельные отношения. «Декрет о земле», принятый 27 октября 1917 г., был одним из первых декретов советской власти. Он отменял помещичью собственность на землю без всякого выкупа и передавал «помещичьи, удельные, монастырские, церковные земли со всем инвентарем и по-
стройками в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов», на которые возлагалось принятие мер по соблюдению строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений. Декрет устанавливал также, что земли рядовых крестьян и казаков не конфискуются. Таким образом, были введены новые принципы землевладения и землепользования: право частной собственности на землю отменялось, запрещались продажа, аренда и залог земли, вся земля объявлялась всенародным достоянием, т. е. переходила в исключительную собственность государства. Основной задачей в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения в этот период было, во-первых, сохранение в реорганизованной системе сельскохозяйственного производства органов контроля и, во-вторых, улучшение качественного состояния крестьянских земель.
Так, в крестьянском наказе, в частности, указывается, что земельные участки с высококультурными хозяйствами не подлежат разделу, а превращаются в показательные и передаются в исключительное пользование государства или общин [2; 3]. Вводилось понятие коренного улучшения земель путем внесения удобрения и мелиорации, и предусматривалась компенсация затрат на проведение этих мероприятий. К этому времени контроль за проведением этих мероприятий был возложен на Наркомат земледелия РСФСР, образованном декретом II Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября) 1917 г.
Для осуществления социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд страны признавался общенародным достоянием и передавался народу без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. В первых актах советской власти основное внимание уделялось использованию сельскохозяйственных земель, при этом подчеркивался принцип уравнительного распределения земли между гражданами. Крестьянам предоставлялась свобода выбора форм хозяйствования на земле: хуторская, отрубная, общинная.
В следующем акте советской власти -постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г.
«О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» объявлялось, что все земли, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд. Кроме того, в данном постановлении в ст. 5 и 6 содержался целый комплекс нормативно-правовых мер, направленных целиком на защиту земель сельскохозяйственного назначения с их отделением от остальных категорий земель.
С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства с целью «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне путем принятия Земельного кодекса РСФСР 1922 г. и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем - на союзном уровне с помощью утвержденных постановлением ЦИК от 15 декабря 1928 г. «Общих начал землепользования и землеустройства» [4; 5]. Земельный кодекс РСФСР, принятый в октябре 1922 г., однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в кодексе не было сказано, что государство является исключительным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национализация земли получила окончательное правовое закрепление.
Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов в условиях быстрого развития промышленности, транспорта и сельского хозяйства становятся одними из важнейших общегосударственных задач. Решение этих задач неразрывно связано с охраной здоровья населения, с обеспечением советским людям необходимых условий для плодотворного труда и отдыха.
Основу организации наиболее правильного использования природных богатств, эффективной охраны природы составляла социалистическая государственная собственность на землю, ее недра, воды, леса. Именно в этих условиях обеспечивалось плановое ведение народного хозяйства. Рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов, бережное отношение к природе - составная часть программы строительства коммунизма в СССР. Коммунистическая партия и Советское государство проявляют неустанную за-
боту об охране природы и рациональном использовании ее богатств [6, с. 100].
К 1928 г. в практике земельных отношений в стране сформировалось восемь основных принципов социалистического землепользования, предусматривающих создание единого государственного земельного фонда, использование земли только на основании права землепользования, целевой характер и устойчивость права землепользования, его бесплатность, а также строгий контроль со стороны государства, территориальный характер управления земельным фондом и ведомственную ответственность министерства сельского хозяйства СССР и его органов на местах. Все эти принципы содержат те или иные элементы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Среди институтов земельного права особое значение имела исключительная государственная собственность на землю и право колхозного землепользования. В принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР было установлено, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Колхозному двору предоставлялось право иметь в личном пользовании небольшой земельный участок и в личной собственности подсобное хозяйство, согласно Уставу колхоза.
Развитие законодательства в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения приобретает активный характер в 1960-х гг. Так, было принято постановление Совета Министров СССР от 12 июня 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве». Совет Министров СССР придает исключительно важное значение полному и рациональному использованию земли - главного средства производства в сельском хозяйстве. Особое внимание в постановлении уделяется вопросу сохранения пахотных земель, что было вызвано усилившейся в эти годы практикой перевода их в залежь. Вывод пахотных земель из оборота с переводом их в залежь происходит, главным образом, в силу экономической слабости колхозов и совхозов и нерациональной организации эксплуатации машинно-тракторного парка, сосредоточен-
ного на государственных станциях, а также в связи с малоэффективной системой наблюдения. Колхозы и совхозы не были заинтересованы в расширении посевных площадей и вовлечении земель в сельскохозяйственный оборот. Важное значение имело то обстоятельство, что постановлением были заложены основы документального обоснованной системы государственного учета состояния сельскохозяйственных земель и их динамики по годам на основе планово-картографического материала или контрольных обмеров (п. 8).
Далее устанавливалось, что в целях обеспечения надлежащего порядка в учете и использовании земель необходимо в ближайшей перспективе разработать меры по введению в стране земельного кадастра, предусматривающего государственную регистрацию земель, урегулирование количества и качества земель, а также меры правовой охраны плодородия почв (п. 9).
По существу именно этим актом было положено начало созданию в стране земельного кадастра, работа над которым продолжалась все последующие годы и завершилась созданием и полномасштабным внедрением его в производство к началу текущего столетия. Таким образом, нельзя не отметить, что с точки зрения охраны земель сельскохозяйственного назначения постановление Правительства СССР от 12 июня 1962 г. имело основополагающее значение.
Предусмотренные постановлением меры борьбы с выводом пахотных земель в залежь носили в основном административный характер. В их число входило организация проверки использования пахотных земель в период с 1962 по 1963 г., восстановление всех пахотнопригодных земель и недопущение перевода пашни в залежи, усиление ответственности землепользователей за полное и правильное использование предоставленных им земельных угодий. Кроме того, требовалось проведение мероприятий по повышению плодородия почв, применялись меры по обеспечению полного использования под посевы сельскохозяйственных культур всех орошаемых земель.
Размеры земельных участков, отводимых для несельскохозяйственных целей, должны определяться в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией, а от-
вод участков должен осуществляться с учетом очередности использования земель.
Расходы на освоение новых земель взамен земель, отведенных для строительства и других несельскохозяйственных целей, требовалось относить за счет тех организаций, предприятий и учреждений, которым предоставляются сельскохозяйственные угодья.
Организации, предприятия и учреждения, которым отводятся во временное пользование (под разработку глины, песка, камня и других полезных ископаемых) земли, используемые в сельскохозяйственном производстве, по миновании надобности в этих землях обязаны своими силами и за счет своих средств приводить их в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве.
Также можно выделить постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур». Это постановление определяет в качестве основной меры по охране земель сельскохозяйственного назначения подъем культуры земледелия и повышение плодородия земель путем их мелиорации соответственно состоянию того или иного участка (необходимость орошения, осушения, обводнения и т. д.). Впервые особое внимание уделено требованиям по охране почв от эрозий, заболачивания и засоления. В качестве решения одной из сторон проблемы охраны земель сельскохозяйственного назначения выделена необходимость разработки и внедрения эффективных систем земледелия с привлечением специалистов-аграриев. Ответственность за исполнение постановления была возложена на ЦК компартий и Советы Министров союзных республик, Министерство сельского хозяйства СССР, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР, Всесоюзное объединение «Союзсельхозтех-ника», Совет Министров СССР, местные партийные, советские, сельскохозяйственные и водохозяйственные органы, колхозы и совхозы.
В развитие законодательства о правовой охране земель сельскохозяйственного назначения был принят ряд специальных постановлений в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения. Так, 20 марта 1967 г. было принято постановление Совета Минист-
ров СССР «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии», где провозглашалось, что борьба с ветровой и водной эрозией почв является «одной из важнейших государственных задач для дальнейшего сельскохозяйственного производства в стране».
XXIV съезд КПСС наметил большие задачи по усилению охраны природы в стране, повышению ответственности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций за рациональное использование природных ресурсов. Это нашло отражение в Государственном пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР на 1971-1975 гг. В этот период проводятся активные работы по кодификации земельного законодательства на уровне как Союза ССР, так и союзных республик. 13 декабря 1968 г. Верховный Совет СССР принял «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», которые не только помогли кодифицировать нормы земельного права, но и ввели ряд новых по тому времени прогрессивных положений по правовому регулированию земельных отношений. Это обусловило принятие целого ряда актов земельного законодательства, среди которых можно отметить: указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» от 14 мая 1970 г., Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1979 г., и др. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс, принятый в 1970 г., действовал вплоть до 1991 г.
Важную роль в решении задач, поставленных Продовольственной программой СССР, играла организация государственного управления в области рационального использования и охраны земель, прежде всего сельскохозяйственного назначения.
В СССР государственное управление землями состояло в планировании их использования и охраны, предоставлении и изъятии, ведении государственного земельного кадастра, землеустройстве, восстановлении и улучшении качества земель, контроле за их
использованием и охраной, разрешении земельных споров.
Различаются два вида государственного управления рациональным использованием и охраной земель: 1) общегосударственное;
2) ведомственное. Если первое осуществляют государственные органы общей компетенции (Совет Министров СССР; советы министров союзных, автономных республик; исполнительные комитеты областных, краевых, районных, городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов), то второе - органы отраслевой компетенции.
Особое место в системе органов управления землями занимало Министерство сельского хозяйства СССР, выполняющее ряд надведомственных функций: государственный контроль, ведение государственного земельного кадастра и др. Эти функции непосредственно осуществляло Главное управление землепользования и землеустройства, входящее в состав Министерства сельского хозяйства СССР, а также аналогичные главные управления министерств сельского хозяйства союзных республик, управления (отделы) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства автономных республик, управлений сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов и группы главных (старших) инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов народных депутатов.
Определенные функции управления землями осуществляет также Государственный комитет СССР по делам строительства и другие ведомства.
Наиболее важная функция государственного управления в данной области - государственный контроль за использованием и охраной земель, задача которого «обеспечить соблюдение министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального, эффективного использования и охраны земель».
Государственный контроль осуществляется Советами народных депутатов, их ис-
полнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами.
Смешение функций надведомственного и ведомственного характера в области рационального использования и охраны земель приводило к снижению эффективности государственного управления, в первую очередь, государственного контроля за использованием земель в сфере сельскохозяйственного производства.
Тем не менее, отдельные недостатки не могли перечеркнуть в целом успешную деятельность СССР по созданию и поддержанию системы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения, которая отличалась высокой эффективностью и правовой проработанностью.
Последним значимым этапом в этой области явилось принятие 28 января 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, утвержденных председателем Верховного Совета СССР М. Горбачевым. Эти Основы регулировали земельные отношения и были направлены на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды для равноправного развития всех форм хозяйствования. Раздел IV этого документа был полностью посвящен землям сельскохозяйственного назначения, землевладению граждан, ведущих сельское хозяйство, и порядку предоставления земель для его ведения. Кроме того, ст. 40 регулировала возмещение потерь сельскохозяйственного и лесного производства. Разделы X и XI Основ законодательства о земле регулировали процесс охраны земель, а также осуществление контроля за их использованием, кроме того Основы закрепили принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.
К сожалению, последовавший вскоре за принятием данного документа распад СССР в 1991 г. помешал его полной правовой реализации и должному применению. Кроме того, распад Советского Союза существенно отбросил назад всю систему правовой охраны земель и земель сельскохозяйственного назначения в частности, что ощущается и в настоящее время.
1. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. C. 136-146.
2. Декрет 2 Всероссийского съезда Советов (О
земле). URL: http://constitution.garant.ru/
history/actl600-1918/5303. Загл. с экрана.
3. Ленин В.И. Сочинения. Т. 26. С. 226-228.
UDC 346
ABOUT QUESTION OF DEVELOPMENT OF AGRICULTURAL LANDS PROTECTION IN SOVIET PERIOD
Aleksander Andreyevich ARTAMONOV, State University Of Land Use Planning, Moscow, Russian Federation, Postgraduate Student, Land Law Department, e-mail: [email protected]
The article provides the historical and legal development analysis of the institute of legal protection of agricultural lands in soviet period. A short characteristic of individual stages of law evolution in the sphere of legal protection of agricultural lands is given.
The main stages of evolution of legislation in this sphere are considered. It is noted that the earth is one of the base conditions of life supply of population and steady development of society, problems of the protection of nature resources were mentioned in Ancient Rus. The beginning of institute of control of state for lands use in Russia was opened by the creation of system of General distribution existing from 1767 to 1861. Also the organization of state management in rational use and protection of agricultural lands played a great role in task solution aimed by the food program of USSR. In this sphere there are two types of management: general state and department. It is concluded that the function distribution of above-department and department character lead to the low effectiveness of state management and control for use of agricultural lands. As a whole the activity for creation and support of system of legal protection in the Soviet period was successful.
Key words: historical and legal analysis; legal protection of agricultural lands; soviet period.
4. Собрание законов и распоряжений. 1928. № 69. Ст. 642.
5. Известия ЦИК СССР. 1928. 16. дек.
6. Сидоренко А.В. Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в СССР // Вестник РАН. 1978. № 5.
Поступила в редакцию 29.08.2013 г.
