К вопросу о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов по установлению административной ответственности в бюджетной сфере Текст научной статьи по специальности «Право»

К вопросу о разграничении полномочий

Российской Федерации и ее субъектов

по установлению административной ответственности в бюджетной сфере

Соколов А. Ю.,* Шевчук г. а. **

The article deals with the limits of the RF and Its Subjects Powers in differentiation in establishing administrative responsibility in the sphere of business. The authors expound the major problems connected with the existence of contradictory positions of the Constitutional Court and the Supreme Court concerning the question mentioned above. The authors came to the conclusion that the administrative responsibility in this sphere is the exclusive prerogative of the Federal Legislation. Possible ways of developing the present administrative-delinquent legislation.

(0 oi

Z •

0) о о сч

о о о

Q. С[ CQ

s н

о

0

1

о я с о т ф VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

со

В Российской Федерации давно стоит проблема использования бюджетных средств по целевому назначению. Граждане, общественные организации возмущаются, как и в каком порядке используются средства, полученные государственными органами и должностными лицами из бюджета того или иного уровня. Осуществление контроля за расходованием этих средств лежит на органах исполнительной власти в финансово-бюджетной сфере, которыми в настоящее время являются Министерство финансов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы, а также Счетная палата РФ и Счетные палаты субъектов РФ.

За нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами законодательством РФ установлена административная ответственность. Так, действующий уже более 6 лет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП РФ) предусматривает административные наказания за совершение вышеназванных правонарушений соответственно в ст.ст. 15.14—15.16.

На основании пункта «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в

совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Руководствуясь данным конституционным положением, многие субъекты Российской Федерации2 в своих адми-нистративно-деликтных законах установили административную ответственность за правонарушения, связанные с нарушением порядка использования, возврата или оплаты за использование средств областного или местного бюджета. Законодатели отдельных субъектов Российской Федерации идут еще дальше и устанавливают административную ответственность за иные правонарушения, не закрепленные федеральным законодателем в КоАП РФ, как, например, сделано в Новосибирской области3.

Пленум Верховного суда РФ в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»4 высказывает позицию о том, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства. Складывающаяся судебная практика показывает, что нормы законодательства субъектов Федерации об административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере признаются незаконными и недействующими (см. например, Определение Верховного суда от 3 мая 2006 г. № 58-Г06-155; Опре-

Доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент.

Доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук.

деление Верховного суда РФ от 14 мая 2008 г. № 58-Г08-56 апример, конными и отменяются, а нарушения в бюджетной сфереции актов полностью или в части-оссийской Федерации.ле админис).

Конституционный суд РФ в Определении от 8 апреля 2004 г. № 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»7 высказал позицию о том, что субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

Анализ правоприменительных актов Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ показывает, что они не противоречат друг другу. Действительно, Верховный суд РФ указывает на то, что субъекты Федерации не могут устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Конституционный суд РФ еще до вынесения постановления Пленумом Верховного суда РФ исходит из того, что субъекты Федерации не устанавливают административную ответственность в рассматриваемой сфере, а лишь могут воспроизводить диспозиции составов правонарушений, закрепленных в КоАП РФ.

Возникает проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах установления административной ответственности за административные правонарушения в бюджетной сфере.

В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет относится к ведению Российской Федерации. В то же время к ведению Российской Федерации относится установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование (п. «ж» ст. 71). Поэтому возникает вопрос, могут ли субъекты Федерации быть самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений.

В решении этого вопроса сыграл роль Конституционный суд РФ. В постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» он указал, что положения Конституции РФ, закрепляющие полномочия Российской Федерации по регулированию финансовых отношений, находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавливающими финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. В отношении местного самоуправления Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии его самостоятельности, в том числе экономическую и финансовую, предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 12; статья 132 часть 1). Поэтому степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Из указанных конституционных положений, как считает Конституционный суд РФ, вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели — экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации — не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

(О

О!

О) О О

сч

о о о о.

со

I-О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

(О

Ol

Z

О)

о о сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

Обратимся к действующему бюджетному законодательству.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ8 (далее БК РФ) бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из самого Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 БК РФ.

Частью 4 статьи 3 БК РФ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом.

В статьях 7 и 8 БК РФ установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации и субъектов РФ.

Абзацем 14 статьи 8 кодекса к бюджетным полномочиям субъекта Федерации отнесено установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В статье 281 БК РФ закреплены общие положения о нарушениях бюджетного законодательства. Нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Перечень этих мер определен ст. 282 БК РФ.

Статьи 289—291 БК РФ определяют правонарушения, которые являются административными правонарушениями в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ. Составы этих противоправных деяний закреплены соответственно в статьях 15.14— 15.16 КоАП РФ. При этом внесенными изменениями в указанные статьи Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63 —ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»9, установлено, что наложение штрафов за данные деяния осуществляется именно в соответствии с КоАП РФ.

Таким образом, на федеральном уровне предусмотрена административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.

Законодатель в статье 1.3 КоАП РФ установил предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности. В частности, согласно пункту 3 части 1 статьи 1.3 к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений.

Буквальное толкование норм Бюджетного кодекса РФ и одновременно норм КоАП РФ позволяет говорить о том, что субъекты Федерации не могут устанавливать административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

В диспозициях рассматриваемых ст.ст. 15.14—15.16 КоАП РФ не определено, в отношении бюджетных средств бюджета какого уровня могут совершаться правонарушения. В статье 281 Бюджет-

10

ного кодекса РФ, в которой сформулированы общие положения о нарушениях бюджетного законодательства, установлено, что совершаемые нарушения касаются бюджетов всех уровней бюджетной системы то есть, как федерального, так и субъектов Федерации и местных.

Однако привлечение к административной ответственности осуществляется должностными лицами юрисдикционных органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, предусмотренных ст. 23.7 КоАП РФ, контрольно-надзорные полномочия которых распространяются только в отношении исполнения федерального бюджета. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федераль ных органов исполнительной власти» такими органами в настоящее время являются органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, действующей на основании Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278)11.

Складывается такая ситуация, что КоАП РФ, не оговаривая уровень бюджета, средства которого могут являться предметом рассматриваемых административных правонарушений, вместе с тем определяет юрисдикционные полномочия должностных лиц органа финансово-бюджетного надзора только в отношении исполнения федерального бюджета. Таким образом, субъекты Федерации лишены фактической возможности обеспечить исполнение своего бюджета и местного бюджета применением мер администра-

тивной ответственности, которые закреплены в КоАП РФ, а также установить в своих законах административную ответственность за нарушения в отношении бюджетов соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования.

Поэтому попытка Конституционного суда РФ преодолеть пробел правового регулирования административной ответственности в бюджетной сфере путем определения возможности воспроизведения в законе субъекта Российской Федерации диспозиций составов установленных КоАП РФ, на наш взгляд, является неоправданной. Эта позиция противоречит п.3 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ.

Решение проблемы видится только во внесении соответствующих изменений или дополнений в КоАП РФ по вопросам определения органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Представляется, что компетенцией по рассмотрению дел о данных административных правонарушениях могут быть наделены мировые судьи, что потребует внесения дополнений в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, и/или должностные лица органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, с внесением соответствующих дополнений в ст. 23.7 КоАП РФ.

На наш взгляд, административная ответственность в бюджетной сфере является исключительной прерогативой федерального законодателя. Нормы об административной ответственности в данной сфере должны быть исключены из законов субъектов Российской Федерации.

Литература и примечания

1. СЗ РФ. 2002. № 1. Часть I. Ст. 1; 2008. № 30. Часть I. Ст. 3604.

2. Закон Ленинградской области от 02.07.2003 № 47-оз «Об административных правонарушениях» (в ред. от 25.07.2008) // «Вестник Правительства Ленинградской области». 2003. № 15; Закон Архангельской области от 03.06.2003 № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 26.06.2008) // «Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва». 2003. № 22; Закон Алтайского края от 10.07.2002 № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (в ред. от 11.02.2008) // «Алтайская правда». 2002. № 193—196.

3. Закон Новосибирской области от 14.02.2003 № 99-ОЗ «Об административных правонарушениях в Новосибирской области « (в ред. от 07.02.2008) // «Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов». 2003. № 2(7). С. 6.

4. Бюллетень Верховного суда РФ. 2008. № 1. С. 5.

5. Текст определения размещен на официальном сайте Верховного суда РФ.[Электронный ресурс] http:// www.supcourt.ru.

6. Документ опубликован в справочно-правовой системе «Гарант—Максимум».

7. Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2004. № 6. С. 45.

8. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2008. № 30. Часть II. Ст. 3617.

9. СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

10. СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

11. СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

(О

Ol

О) О О CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о

т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

со